① UPS 대 캐나다 사건
캐나다는 원래 정부의 한 부서로 존재하던 우체국을 1981년에 공기업(Crown Corporation)으로 전환했다. 캐나다 포스트(Canada Post)라는 이름의 이 공기업은 어디까지나 정부가 전국에 걸쳐 우편이라는 공공서비스를 제공해야 할 필요성에 의해 생겨난 것이었다. 캐나다 포스트는 1993년에 캐나다 최대의 택배서비스 업체인 퓨롤레이터(Purolator)를 인수(지분 96%)해 사업을 확장한다.
한편 UPS(United Parcel Service of America Inc.)는 잘 알려져 있다시피 지구 전역을 잇는 세계 최대의 택배회사이며, 그 자회사인 'UPS 캐나다'가 1973년부터 캐나다 안에서 영업을 하고 있었다. 그런데 딱히 어떤 극적인 사건이나 특별한 정부의 조치가 있었던 것도 아닌데 1999년 4월에 UPS가 느닷없이 캐나다 정부를 UNCITRAL 규칙에 의거한 투자자-국가 직접소송의 대상으로 삼아 1억6천만 달러의 배상을 요구하고 나섰다.
그 논리는 이렇다. 캐나다 포스트는 캐나다 국내의 우편물 관련 사업에서 독점적 위치를 누리는 공기업이다. 그러나 캐나다 포스트가 최대주주인 퓨롤레이터는 택배업이라는 일반 산업에서 UPS를 비롯한 다른 택배업체들과 경쟁하는 사실상의 사기업이라는 것이었다. 그럼에도 퓨롤레이터는 캐나다 포스트가 우체업무를 위해 갖고 있는 온갖 시설과 장비들, 예를 들어 각지의 우체국과 우편물 운반차량 등을 독점적으로 이용하고 있는데, 이는 UPS와 같은 외국 업체에 대한 차별대우라는 것이었다.
게다가 캐나다 포스트는 캐나다 정부가 자국 문화의 관점에서 중요한 우편물로 지정한 것들을 배달할 경우 정부로부터 보조금을 받는데 이것도 문제가 있으며, 캐나다 포스트가 운영하는 연금플랜도 그렇다고 UPS는 주장하고 나섰다.
그렇다면 구체적인 자산가치가 있는 어떤 UPS의 소유물이 직접수용이건 간접수용이건 수용된 것도 아닌데, UPS는 어떤 근거로 배상요구액을 산정했을까? UPS는 NAFTA가 발효된 1994년 1월 1일부터 소송제기 당시까지는 물론 추후 소송 진행에 2년이 걸릴 것으로 예상하고 그 기간까지 더해, 그때까지 자사가 캐나다 정부의 차별조치로 인해 입게 될 '피해' 규모를 금액으로 추정해 제출했던 것이다. 이 소송에 대한 심의는 2005년 중순까지도 진행되고 있었던 것으로 알려졌으나, 중재심판의 판결이 어떻게 나왔는지는 이 글을 쓰는 필자로서는 찾아볼 수가 없다.
이 사건은 다음과 같은 몇 가지 측면에서 투자자-국가 직접소송제의 앞날을 가늠해보게 해주는 중차대한 의미를 갖고 있다.
첫째, 이 사건은 투자자-국가 직접소송제가 정부나 지방정부의 부당한 조치로부터 투자자를 '보호'하는 수세적인 것이 아니라 명백하게 '공격'용 무기로 바뀌었음을 잘 보여준다. 캐나다 포스트와 퓨롤레이터의 합작 체제는 NAFTA가 발효되기 전인 1993년부터 이미 가동되고 있었다. 캐나다 정부가 어떤 조치이든 새로 내린 것은 아무것도 없었다. 또 UPS 캐나다가 그 어떤 조치에 의해 소유권의 훼손이건 자산가치의 변동이건 무언가를 겪은 것도 없었다. 이 사건은 오로지 '기존의 제도적 장치' 중에서 외국 투자자가 자신에게 불리하다고 생각되는 것을 골라 투자협정 규정을 들이대며 그대로 공격대상으로 삼아버린 사건이다.
둘째, 더욱 심각한 것은 공격대상 된 것이 상식적으로 문제가 있는 악습이나 부패, 불합리 따위가 아니라 한 나라의 우체국과 택배서비스라는 공공서비스였다는 점이다. 캐나다는 세계에서 두 번째로 넓은 영토에서 우리나라의 절반 정도 밖에 안 되는 인구가 사는 나라이며, 그나마 대부분의 인구가 몇 개의 대도시에 집중되어 있다. 광활한 평야와 심지어 북쪽의 냉대 지방에까지 띄엄띄엄 흩어져 살아가는 사람들에게도 국민이라면 누구나 누려야 할 전기, 전화, 우편 등의 공공서비스를 공평하게 제공하기 위한 정부의 고심이 이만저만이 아닐 것이다. 이런 여건에서 저렴한 요금으로 전국 곳곳에 공공서비스가 제공되도록 하려면 택배서비스를 기존 우편체제의 인프라를 빌어 운영하는 것은 필수적인 선택일 것이다. 만약 UPS가 요구하는 금액으로 택배가 이루어진다면, 캐나다 영토 중 압도적인 부분은 엄청나게 비싼 요금을 치르지 않는 한 택배 서비스를 제공받을 수 없게 될 것이다.
오늘날 대부분의 나라에서 공공서비스는 국가기관, 공기업, 공기업과 소유관계를 맺고 있는 사기업 등으로 분화되어 이루어지고 있는 것이 현실이며, 이런 점에서는 미국도 예외가 아니다. 그런데 이런 분화된 관계를 끊어버릴 것을 명시적으로 요구하는 UPS의 주장이 받아들여진다면 각종 공공서비스 체계에 의해 스스로 '피해'를 보고 있다고 생각하는 온갖 외국 기업들의 소송이 줄을 잇게 되어 나라 전체의 공공서비스 체계에 대한 대공세가 펼쳐질 위험이 있다. 특히 캐나다의 통상문제 전문 변호사로 명성이 높은 스티븐 쉬라이브만은 외국 투자자들의 다음 번 공격목표는 캐나다의 공영 방송국인 CBC(Canadian Broadcast Corporation)이 될 것이라고 경고하고 있다.
셋째, 이처럼 사안이 심각하고 특히 공공이익에 대해 갖는 함의가 큼에도 불구하고 이런 사건에 대해 결정을 내리는 단위는 중세 이래의 상인법대로 분쟁 당사자 쌍방이 단일의 심판관 앞에서 '쇼부를 치는' 곳, 즉 비밀법정이나 다름없는 중재심판소다. 퓨롤레이터는 캐나다 굴지의 대규모 사업체로 수만 명의 종업원을 거느리고 있다. 중재심판의 내용에 따라서는 이런 기업이 구조조정을 하게 되어 노동자들의 고용불안이 심해질 것이다. 이에 '캐나다 우편노동조합(CUPW: Canadian Union of Postal Workers)'는 우편노동자들도 이 사건의 한 당사자로 인정해줄 것을 중재심판소에 탄원했지만, "본 심판소는 국가와 투자자 이외의 제3자를 당사자로 인정할 권위를 갖고 있지 않다"는 답변만 들었다고 한다.
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② 아르헨티나에 대한 외국 투자자들의 집중공격
1990년대의 아르헨티나 메넴 정부는 경제를 개방하고, 공기업을 민영화하고, 외국자본을 위해 금융체제를 개혁하고, 자국 화폐를 달러에 고정시키는 등 남아메리카에서 소위 '워싱턴 컨센서스'를 가장 충실하게 신봉한 정부이자 신자유주의적 시장정책의 모범생이었다. 그러는 과정에서 아르헨티나는 미국을 위시한 여러 나라들과 투자협정을 맺었고, 수많은 공기업과 공공서비스를 외국 투자자들의 소유로 넘겨주었다.
그런데 그렇게 하면 최고의 경제적 효율성이 달성된다는 신념에 가득 찬 시장주의 경제학자들의 호언장담을 비웃기라도 하듯, 아르헨티나는 2001년에 심각한 외환위기에 빠지게 된다. 이에 아르헨티나 정부는 어쩔 수 없이 그동안 달러 가치에 고정돼 있었던 자국 화폐의 평가 관계를 끊어버리고 석유와 가스 등의 수출에 25%의 세금을 매기는 등 비상조치를 단행한다.
그러자 국내에 들어와 있던 외국 투자자들의 반격이 곧바로 시작되어 투자자-국가 직접소송이 봇물처럼 터져 나오게 된다. 이런 반격을 선두에 선 외국 투자자는 천연가스 수송 분야에 투자했던 CMS였고 가스의 공급과 배급 관련 업체, 각종 전력사업체, 공공교통용 차량 제조업체 등이 그 뒤를 이었다고 한다.
2005년 초에 나온 유엔무역개발회의(UNCTAD)의 보고서에 따르면 아르헨티나를 상대로 2003년 한 해에만 20건 이상의 투자자-국가 직접소송이 제기됐으며, 2005년 초까지의 총 소송 건수는 알려진 것만 해도 40건에 육박했다고 한다. 하지만 알려지지 않은 소송까지 더하면 전체 소송 건수가 얼마나 되는지는 알 수 없으며, 소송까지 이르지 않고 물밑 협상으로 마무리된 것들까지 더하면 2001년 이후 외국 투자자들이 아르헨티나를 상대로 벌인 반격의 규모가 전체적으로 어느 정도나 되는지는 더욱 오리무중이라고 한다. 게다가 동일한 정부 조치가 다수의 소송에서 문제가 되어 복수의 소송 대상이 되고 있다는 것이다.
이같은 아르헨티나의 경험은 투자자-국가 직접소송제 아래서는 한 국가의 거시 및 미시 경제정책, 더 나아가 외환위기와 같은 절박한 상황에서 취하게 되는 조치까지도 외국 투자자들의 감시와 감독을 받게 되는 위험을 현실에서 보여준 것이다. 정부의 경제정책 중에서 국내에 들어와 있는 외국 투자자 몇몇의 사업적 이익에 직간접의 영향을 주지 않을 게 과연 얼마나 있을까?
③ 텍사스 농부 대 멕시코의 '물꼬 싸움'
리오그란데(Rio Grande) 강은 록그룹 '지지 탑(ZZ Top)'의 노래나 앨범 표지에 자주 등장하는 텍사스의 상징이다. 그런데 그 이름이 시사하듯 이 강은 멕시코로부터 흘러들어오는 '큰 강'이며, 따라서 미국과 텍사스 사이에 이 강물의 유량 관리를 놓고 일종의 '물꼬 싸움'이 끊이지 않았다. 결국 1944년에 두 나라 정부는 멕시코가 리오그란데 강의 전체 유량 중 최소한 3분의 1은 미국 쪽으로 흘려보내야 한다는 내용의 조약을 맺는다.
그런데 1992년 이후 이 강의 유랑이 크게 줄어 텍사스 쪽의 농부들이 곤욕을 치른다. 농부들은 멕시코가 강 상류에 저수지들을 많이 만들어서 강물을 조직적으로 빼돌리고 있다고 주장하면서, 미국 쪽으로 흘려보내는 유량을 조속히 회복시킬 것을 요구하게 된다. 하지만 리오그란데 강의 유량은 크게 달라지지 않았고, 이에 텍사스의 농부 29명과 농장주 17명이 2004년에 NAFTA 11장에 규정된 투자자-국가 직접소송제를 이용해 멕시코 정부에 5억 달러의 배상을 요구하는 '소송 의도서'를 보낸다. 멕시코 정부가 즉각적으로 리오그란데 강의 유량을 시정한다 해도 그간의 피해액은 물어내야 한다는 것이었다. 이젠 텍사스 농부들까지 멕시코를 상대로 '외국 투자자'의 권리를 외치고 나선 것이다.
이들을 법적으로 대표한 법률회사(Marzulla&Marzulla)는 레이건 시절의 법조 인맥으로 연결된 회사로서 물이나 토지에 대한 소유권과 얽힌 소위 '규제에 의한 수용(regulatory takings)' 관련 사건을 전문으로 맡아 처리해주는 곳이라고 한다. 이 회사의 변호사인 낸시 마르줄라(Nancie Marzulla)는 멸종 위기에 처한 연어들을 보존하기 위한 조치로 인해 피해를 입었다며 미국 정부를 상대로 10억 달러 규모의 소송을 제기했던 클래머스(Klamath Basin) 지역의 농부들의 경우와 이 사건이 비슷하다고 보고 있다. 이는 비록 텍사스의 농부들이 멕시코에 직접 투자를 한 것은 아니지만, 1944년의 조약에 의해 그들에게 귀속되는 것으로 정해진 재산, 즉 물이 그들에게 흘려보내지지 않고 멕시코에 붙들려 있는 것은 곧 '자산의 수용'이라고 볼 수 있다는 논리인 것이다.
이 사건은 여러 가지 측면에서 의문과 쟁점을 불러일으킨다. 1944년의 조약에 따라 미국 쪽으로 흘려보내져야 할 물이 과연 텍사스 지역의 농부나 땅주인 개개인에게 귀속되는 '사유재산'인가, 아니면 공공자원인가? 내 땅 위를 흐르는 물은 모두의 공공자산인가, 아니면 그것은 '내 것'이니 조금이라도 그 양을 해치는 자가 있으면 '나'에게 배상해야 하는 것인가? 텍사스의 농부들이 도대체 어떤 의미에서 멕시코에 대해 '투자자'가 되는 것인가? 5억 달러라는 배상요구액을 계산해낸 근거는 얼마나 정당성을 갖는 것인가? 강물이 줄어든 책임이 자연현상이 아닌 멕시코 정부의 조치, 즉 '수용'에 있다는 증거는 무엇인가? 텍사스의 농부들이 내세운 논리에 따른다면 '투자자'가 아닌 사람은 누구이며, '자산'이 아닌 것은 무엇인가? 또 '수용'에 해당하지 않는 행위는 무엇이며, '배상'의 한계는 있는가?
같은 논리를 더 확장해보자. 미국은 세계에서 화석연료를 가장 많이 소비하는 나라임에도 화석연료 사용으로 인한 공기오염과 온실효과 등을 막기 위한 교토의정서를 끝까지 거부했다. 클린턴과 부시의 말에 따르면, 미국인들이 그렇게 한 것은 '미국의 문화와 생활방식이 존중돼야' 할 뿐 아니라 자동차 및 에너지와 관련된 온갖 미국 내 산업계의 이익이 '보호돼야' 하기 때문이다. 그러나 미국의 그런 이기적인 태도로 말미암아 공기오염과 온실효과가 더 심각해져서 세계 곳곳에서 흉작 피해가 더 커지고 오존층 파괴로 피부암에 걸리는 아이들이 더 늘어났다면? 미국인들이 자국의 배타적 이익을 위해 지구의 대기권 전체를 망침으로서 세계 곳곳의 농작물, 사람들의 건강, 깨끗한 공기라는 '재산'을 '수용'한 것이 아닌가?
여기서부터는 가상의 시나리오로 넘어가자. 미국과 투자협정을 맺고 있는 세계 모든 나라의 농민, 시민, 땅주인들과 그들에게 이런저런 돈을 댄 '투자자'들이 전 지구적으로 뭉쳐 미국정부를 상대로 소송을 제기한다. 소송의 근거는 텍사스 농부들이 내세웠던 투자자-국가 직접소송제이고, 배상요구액은 미국이 교토의정서를 거부한 1990년대 이래 미국 밖의 전 세계 모든 농민들이 입은 농작물 피해, 환경악화로 인해 암에 걸린 전 세계 환자들이 부담한 치료비 등을 모두 더해 산정된다. 복잡한 국제 중재심판을 거쳐 미국정부는 결국 교토의정서에 조인하고 그 내용을 준수하겠다고 서약하는 동시에 전 세계에서 요구받은 배상금을 지불한다. 지불된 배상금은 미증유의 액수일 테니 그것을 가지고 환경개선을 위한 환상적인 프로젝트를 추진할 지구적 재단을 창설한다.
어떤가? 한 번 해볼 만하지 않은가. 단판 승부일 필요도 없다. 소송비용으로 쓸 돈만 있고 법적 대표가 되어줄 법률가만 있으면 국제 중재심판을 요구해 중재심판소를 차릴 수 있다. 전 세계가 똘똘 뭉쳐 십시일반으로 소송비용을 마련하고 수십 개의 중재심판소를 차려놓고 동시에 소송을 진행시키면 된다. 그 중에 어디에서건 한 건만 잘 터져주면 된다. 그러면 환경문제를 걱정하는 전 세계의 '외국 투자자'들에게는 일대 쾌거가 되지 않겠는가? 이건 단순한 상상만이 아니다. 실제로 동일한 사안을 놓고 100명이 넘는 쇠고기 업자들이 NAFTA에 근거해 제각각 미국정부를 상대로 소송을 제기한 적이 있다고 한다.
다시 텍사스 농부들의 이야기로 돌아가자. 텍사스 농부들의 논리를 국제 중재심판소가 받아줄지 어떨지는 알 수 없다. 필자는 텍사스 농부들의 '의도 통지서'를 받았을 것으로 추정되는 날부터 90일이 지나는 동안에 멕시코 정부가 어떤 대응의 결정을 내렸는지, 이 사건이 실제로 소송으로 이어졌는지를 알기 위해 관련되는 정보를 열심히 찾아보았으나 그 후의 소식을 알아낼 수는 없었다. 어쩌면 텍사스 농부들이 그저 멕시코 정부에게 겁주기 위한 목적으로 의도 통지서를 보낸 것인지도 모른다.
속도 편한 대한민국 외교통상부
그러니 여기서 상상력의 발동은 중단하고자 한다. 이번 회까지 그동안 몇 회에 걸쳐 살펴본 투자자-국가 직접소송제의 현실은 우리에게 무엇을 말해주는가? 우리 정부는 다음과 같은 입장을 밝힌 바 있다.
"투자자-국가 간 투자분쟁 해결절차는 기본적으로 투자와 관련해 내외국인 차별 금지, 이행의무 부과 금지 등 외국인투자를 보호하기 위해 마련한 협정상 중요한 의무 위반에 대해서만 제소가 가능하다. … 따라서 투자자-국가 간 투자분쟁 해결절차는 외국인투자를 보호하기 위한 방어적인 장치라는 개념으로 이해하면 된다."(외교통상부 뉴스, 'FTA 투자분쟁 생겨도 공공정책 훼손 없어: 투자자 정부제소권에 대한 오해와 진실', 국정브리핑, 2006년 6월 11일)
하지만, 여기에 나타난 외교통상부의 입장대로 투자자-국가 직접소송제를 "외국인투자를 보호하기 위해 마련한 협정상 중요한 의무 위반에 대해서만 제소가 가능"한 것으로 속 편히 바라보기에는 이미 이 제도가 너무나 살벌하고 어디로 튈지 모르는 흉기로 변해가고 있다는 느낌이 들지 않는가?
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