"국민건강보험 암살 음모의 진상을 밝힌다"

[복지국가SOCIETY] 국민건강보험의 정치경제학

<프레시안>은 '복지국가소사이어티'의 칼럼을 공동 게재합니다. 복지국가소사이어티 회원이 돌아가며 쓰는 각 분야의 깊이 있는 칼럼을 <프레시안>을 통해 매주 화요일 만날 수 있습니다.

복지국가소사이어티는 모든 국민이 건강하고 행복한 나라, 역동적 복지국가 대한민국을 실현하고자 정치·경제·사회 전반에 걸쳐 새로운 패러다임의 혁명적 정책을 추구하는 자발적 모임입니다. (☞바로 가기 : 복지국가소사이어티 홈페이지)

2003년 노무현 정부가 출범하였을 때 많은 국민들, 특히 서민들은 그들의 삶이 한결 나아지길 바라며 희망 섞인 기대를 표시하였다. 그런데 얼마 지나지 않아 '국민소득 2만 달러 시대'라는 성장주의 패러다임이 노무현 정부의 국정 목표로 제시되었다.

일부 진보적 지식인들은 예리하게 그 본질을 지적하며 비판을 쏟아냈으나, 지지자들 대부분은 자신의 귀를 의심하였으되 좀 더 지켜보는 쪽을 선택하였다. 그런데 이후로 들려오는 이야기는 모두가 아는 바와 같이 '삼성'의 성장주의 패러다임이 노무현 정부의 대세를 장악한 것이었고, 이후 대통령마저 "이제 권력은 시장으로 넘어갔다"고 연설하는 지경에 이르렀다.

그 무렵 필자는 국민건강보험공단의 수장인 이사장의 직위에 있었다. 오래 전부터 시민사회 주도의 의료보험 통합 운동을 지지해왔고, 김대중 정부 당시 보건복지상임위원회 소속 국회의원으로서 2000년에 출범한 현행 국민건강보험제도의 근거 법률인 '국민건강보험법'을 제정하는 데 앞장섰던 사람으로서, 필자는 국민건강보험공단 이사장직에 있는 동안 우리나라 국민건강보험을 반석 위에 올려놓겠다는 나름의 '대단한(?)' 결의를 다지고 있었다.

이러한 시기에 들려온 청와대 발 '국민소득 2만 달러 시대' 논리가 국민건강보험으로 불똥이 튀는 데는 그리 긴 시간이 걸리지 않았다. 곧바로 청와대 주도의 '의료 산업화' 정책이 강력하게 추진되었는데, 그 핵심은 인천 등의 경제자유구역에 외국인 영리법인 병원의 설립을 허용하고, 민간의료보험을 활성화하자는 것이었다.

당시 보건복지부의 수장은 김화중 장관에서 김근태 장관으로 바뀌고 있었는데, 보건복지부는 청와대와 경제부처의 강력한 의료 산업화 추진 의지에 밀려 '공공의료 투자 확대를 전제로 한 경제자유구역 내 외국인 영리법인 병원의 허용'이라는 절충과 타협에 동의하였다.

그 전에 필자는 정부의 의료 산업화 추진에 효과적으로 대응하기 위해 국민건강보험공단 이사장으로서 서울대학교 보건대학원 조병희 교수팀에게 연구용역을 발주하여 의료 산업화 관련 연구를 수행토록 하였는데, 연구의 주된 결과는 "노무현 정부의 의료 산업화는 우리나라 국민 의료의 구조적 양극화를 초래"한다는 것이었다.

이를 근거로 필자는 시민사회의 도움을 받아가면서 정부의 의료 민영화 추진에 나름대로 저항을 하였으나 뜻을 이루지 못하였고, 이후 법률적으로 의료 민영화가 본격 추진되는 일만 남게 되었다. 2004년 연말, 경제자유구역 내 외국인 영리법인 병원의 설립을 허용한 '경제특구법 개정안'이 여당의 친노파 주도로 한나라당의 열광적 지지 속에 연말 국회를 통과하였다.

노무현 정부의 의료 산업화 추진에 따라 민간의료보험은 시장에서 그 세력을 빠른 속도로 넓혀가고 있었다. 텔레비전과 신문은 민간의료보험 광고로 넘쳐났다. 이로 인해 머지않은 장래에 국민건강보험의 위기가 도래할 것이라는 불길한 예감이 들었다.

그래서 필자는 민간의료보험의 확산을 저지하고 국민건강보험의 보장성을 강화하기 위해 국민건강보험공단을 총력 대응체제로 꾸려 나가기로 마음먹었다. 공단 본부 내에 건강보험 보장성 강화와 민간의료보험 대응 기획팀을 새로 만들고 관련 연구와 홍보 기능을 대폭 강화하였다.

국민건강보험을 위협하는 민간의료보험에 타격을 가하기 위해서는 이들 보험회사의 주력 상품이던 암 보험을 표적으로 삼을 필요가 있었다. 당시 국민건강보험의 보장성이 낮은 관계로 국민들이 중증 암에 걸리면 지나치게 높은 본인 부담 진료비 때문에 경제적으로 큰 어려움을 겪었는데, 당시는 민생의 의료 불안이 지금보다 더 심각했던 시기였다.

국민건강보험공단은 그 당시 시민·사회단체들이 주장하던 '암부터 무상의료' 슬로건을 적극 수용하기로 결정하고, 이들과 실무적으로 연대하면서 건강보험의 보장성 확대에 나섰다. 이 일을 하는 데는 막대한 돈이 필요했다. 국민건강보험에 대한 정부의 재정 지원을 확대하고 건강보험료를 크게 인상해야 했다.

건강보험 재정의 획기적 확충이 절실하였으므로 필자는 당시 김근태 장관을 설득하였다. 그래서 필자가 국민건강보험공단 이사장으로 있던 3년 동안 건강보험료는 연평균 거의 10%씩 인상되었다. 덕택에 당시 적자였던 국민건강보험 재정은 흑자로 돌아섰고, 이렇게 확보된 재정으로 건강보험의 보장성 확충에 나섰다.

건강보험 비급여 항목을 급여로 전환하고, 특히 암 환자의 본인 부담 진료비를 대폭 낮추고, 항암제 등의 고가 진료 항목에 대한 보험급여를 인정함으로써 암 환자의 실질 의료비 부담을 크게 낮추었다. 이러한 노력의 결과로, 2000년 당시 50%에 불과하였던 국민건강보험의 의료비 보장성 수준은 필자의 임기가 끝난 직후인 2006년 연말 기준으로 63% 수준까지 높아졌다. 특히, 암 질환의 보장성 수준은 75%까지 높아졌다. 당연히 민간보험회사가 주력 상품으로 판매하던 암 보험은 상당한 타격을 입었을 터였다.

그럼에도 불구하고, 국민건강보험의 상황이 본질적으로 호전된 것은 아니었다. 민간보험회사들은 기존의 암보험 중심의 '정액' 의료보험상품보다는 '실손' 의료보험상품의 개발과 판매에 주력하기로 방침을 정하였기 때문이다. 우리나라에서 원래 '실손' 의료보험상품은 손해보험회사들(삼성화재, 동부화재 등)만 판매할 수 있었으나, 2005년 보험업법의 개정으로 이들 실손 의료보험상품을 생명보험회사들도 판매할 수 있게 된 것이었다.

기실 국민건강보험의 주적은 이들 '실손' 의료보험상품이다. 기능이 국민건강보험과 동일하여 사실상 경쟁 관계에 놓여있기 때문이다. 현재 우리 국민들이 의료서비스를 이용할 때 평균적으로 발생하는 의료비의 약 60%는 국민건강보험이 보상해주고, 나머지 40%는 환자 개인이 부담해야 하는데, 만약 이 환자가 '실손' 민간보험에 가입하였다면 환자 부담 의료비 전액을 보험회사가 부담하는 것이다. 대신에 환자는 값비싸고 비효율적인 '실손' 민간보험에 매달 보험료를 납부해야 하는 것이다.

현재 국민건강보험의 재정이 부족하여 공적으로 보장해주지 못하고 있는 고가의 비급여 진료를 포함한 모든 종류의 진료를 실손 의료보험상품은 전부 보장해주고 있다. 이는 비효율과 낭비라는 큰 문제도 있겠으나, 이러한 상황이 지속된다면 국민건강보험은 재정적으로 더욱 위축되고 실손 의료보험은 의료비 조달 시장을 거의 장악할 것이다.

이렇게 되면 장차 우리나라는 국민건강보험에 의존하는 일반서민과 고가의 실손 민간보험에 가입한 중상층 이상의 국민들로 나누어질 것이다. 이들이 사용하는 의료서비스의 질이 현저히 다름은 물론이다. 한 나라에 두 개의 국민과 두 개의 의료제도가 존재하는 것이다. 우리는 이러한 양극화된 의료제도의 모습을 선진국 중에서는 유일하게 미국에서 보고 있다. 반면교사로 삼을 일이다.

그러나 불행하게도, 심각한 경제 불황에도 불구하고 최근 몇 년 사이에 우리나라에서 '실손' 의료보험은 비약적인 성장을 거듭하고 있다. 의료에 대한 국민 불안이 그만큼 심각하다는 뜻인데, 이렇게 중산층과 서민들이 값비싼 '실손' 민간의료보험에 가입하는 것은 이들 가계의 가처분소득을 줄이는 것으로 서민경제의 발전에 매우 불리한 일이다. 그럼에도 이들 민간의료보험 가입자들을 탓할 수는 없는 일이다. 국민건강보험의 보장성 수준이 여전히 낮아 중산층과 서민의 의료 불안이 상당히 큼을 우리 모두가 잘 알고 있기 때문이다.

더욱 불행한 일은 이명박 정부가 들어선 후 2009년도 건강보험료가 동결되었다. 이는 결코 좋아할 일이 아니다. 국민의료비는 매년 꾸준히 증가하므로 장차 전체 의료비 중에서 국민건강보험이 부담하는 의료비의 비중이 줄어들 것은 자명한 사실이다. 이에 반비례해서 '실손' 민간의료보험의 시장 영역은 커진다. '실손' 민간의료보험이 고급 진료를 중심으로 의료비 조달 시장을 넓게 장악할수록 국민건강보험 재정은 더욱 위축되고 고가의 의료서비스를 보험 급여할 여력은 더욱 줄어든다.

이러한 명백한 사실을 잘 알고 있었기에 그 동안 시민·사회단체들과 양심적 전문가들은 국민건강보험의 보장성 확대를 줄기차게 주장해왔던 것이다. 그러나 이명박 정부가 들어선 이후 국민건강보험의 보장성 확대 노력은 효과적으로 저지되고 있다. 이제 국민건강보험은 시련에 처했고, '실손' 민간의료보험 회사들은 큰돈을 벌 계기를 잡고 있다. 이는 사회정의의 원리에 크게 어긋나는 것이다.

그런데 최근 반가운 소식이 들려오고 있다. 시민·사회단체들과 보건의료노조가 국민건강보험의 보장성을 획기적으로 높여 유럽 선진국 수준으로 나아가자는 캠페인을 벌이고 있다는 소식이다. 또, 민주노총은 사회연대를 강화하기 위해 노력하겠다는 의미에서 사회연대노총을 자청하였고, 한국노총도 조합원들의 복지 향상을 위해 국민건강보험의 획기적 보장성 확대에 동의하였단다.

건강보험료를 인상하여야 하고, 이들 양대 노총 조합원의 대다수를 이루는 정규직 노동자들은 건강보험료를 지금보다 더 내야한다. 하지만 이로 인한 열매는 참으로 단 것이다. 저임금의 정규직 노동자나 비정규직 노동자 등의 취약계층은 건강보험료를 조금만 더 내게 될 것이나, 고소득자는 엄청나게 많은 액수를 더 내게 되고, 여타 정규직 노동자들은 그들의 임금에 비례해서 적정 수준에서 건강보험료 더 부담하게 될 것이다.

이렇게 확충된 국민건강보험 재정은 우리 국민 모두의 의료비로 사용될 것이다. 특히, 비정규직 가계, 여타 서민과 중산층의 민생에 크게 도움이 될 것이다. 결국, 의료 불안은 없어지고, '실손' 민간의료보험은 설 자리를 잃게 될 것이다. 값비싼 민간의료보험료를 내지 않아도 되므로 서민가계와 민생경제에는 크게 도움이 된다. 그러므로 이는 국민 모두가 이기는 정의로운 싸움을 시작하는 셈이다.

▲ 이명박 정부는 의료 민영화의 길로 기어이 가는가? 건전한 보수 세력을 자처하는 범여권 정치인은 시민·사회단체와 연대해 의료 민영화에 제동을 걸고 국민건강보험 보장성 강화에 나서야 한다. ⓒ프레시안

그런데 이명박 정부는 별 생각이 없는 모양이다. 윤증현 기획재정부 장관이 들어선 이후 의료 민영화를 더욱 밀어붙이더니, 이제 보건복지가족부까지 나서 의료 민영화의 길로 가려한다. 비영리법인의 의료채권 발행 허용, 의료경영회사(MSO) 설립 허용, 병원 간 합병 허용, 경제자유구역 내 외국인 영리병원 유치를 위한 유인책 허용 등을 통해 사실상 의료 민영화의 길로 접어들려는 것이다.

이제 머지않아 내국인 주식회사 병원도 가시화될 것이다. 이러한 의료공급 측면의 시장화 조치는 '실손' 민간의료보험의 활성화를 보장하는 것이다. 이 둘은 동전의 양면이다. 그러면서도 국민건강보험의 보장성을 획기적으로 높이겠다는 말은 어디에도 없다. 이제 국민건강보험의 운명은 어떻게 될 것인가? 이대로 가면, 결과는 자명해 보인다.

세계에서 사회의료보험제도를 최초로 제도화한 사람은 독일의 재상 비스마르크다. 그는 철저한 보수주의자다. 영국이나 유럽의 선진국들에서 걸출한 보수주의자들이 국가 복지를 확충하고 제도화하는 데 앞장섰다. 지금 이명박 대통령과 그 주변에 몰려있는 신자유주의자들이 주도하는 시장만능주의 정책, 특히 의료와 교육 등 보편적 사회정책의 영역에서 벌어지고 있는 시장만능주의의 만행을 저지하고 국민건강보험을 획기적으로 강화해나갈 진정한 보수 세력은 범여권에 존재하지 않는가?

건전 보수 세력을 자칭하는 범여권 정치인들은 이명박 정부가 추진하고 있는 신자유주의 의료 민영화를 반대하는 것이 논리적으로 옳다. 그리고 시민·사회세력과 보건의료노조가 추진하고 있고, 양대 노총이 기꺼이 동의하고 있는 '국민건강보험 보장성의 획기적 확충' 운동에 동의하고 힘을 실어주는 보수 세력이야말로 진정한 의미의 건전 보수다.

이명박 정치 세력은 건전 보수가 아니라 원조 신자유주의자인 미국 부시 정권의 철저한 동지이자 표독한 시장만능주의 추진 세력일 뿐이다. 필자가 알기로는 민주당 내부에도 이명박 정치 세력과 이념이 비슷한 신자유주의 주구들이 더러 있다. 민주당은 이들을 극복하고 시민사회가 추진하고자 하는 '국민건강보험 보장성의 획기적 확충' 운동에 전폭적으로 힘을 실어주는 것이 옳다. 이것은 과거 친노파가 저지른 '의료 산업화' 악행을 속죄하는 길이기도 하다.

오늘 이 순간에도 많은 국민들이 의료 불안을 이기지 못하고 좌절하거나, 값비싸고 낭비적인 '실손' 민간의료보험에 가입하고 있고, 국민건강보험은 시시각각 위축되고 있다. 이명박 정치 세력의 신자유주의 의료민영화 정책은 우리를 향해 해일처럼 거세게 몰려오고 있다. 자본이 국가 복지제도와 사회정의를 잡아먹고 있는 것이다.

남은 시간이 그리 많지 않다. 국민건강보험마저 신자유주의의 시장만능에 무너진다면, 복지국가소사이어티를 비롯하여 복지국가를 염원하던 우리 모두의 꿈도 멀어지는 것이다. 일부 자본과 이명박 정치 세력을 제외한 모든 국민과 제 세력이 힘을 합치면, 우리나라 국민건강보험의 획기적 보장성 확충은 현실이 될 것이다.

충분히 가능하다. 이것이 민주주의의 힘이다. 그리고 이러한 민주주의는 장차 역동적 복지국가의 든든한 밑천이 될 것이다.