국민연금은 우리나라 공적연금의 핵심적인 제도다. 국가가 국민들의 노후를 위해 책임지고 운영하고 있는 제도인데, 안타깝게도 제도에 대한 신뢰는 여전히 취약하다. 물론 여기에는 여러 가지 이유가 있다. 무엇보다 제도가 아직 성숙하지 못하다 보니 국민연금에 대한 이해가 낮다. 세대 내, 세대 간 연대에 기반한 사회적 부양체계로서 공적연금은 통상 수십 년이 지나야 자리 잡기 마련인데, 이제 국민연금은 도입된 지 30년, 전 국민으로 확대된 지 20년 정도에 지나지 않는다. 연금제도 특성상 가입 후 급여 혜택까지 상당한 시간차가 발생할 수밖에 없는데, 주위에 국민연금을 받아 노후생활을 보내는 사람들도 많지 않으니 제도에 대한 믿음이 약할 수밖에 없다.
다음으로 너무 이른 시기에 급격한 재정안정화 개혁이 이루어졌다. 1998년과 2007년 연이은 재정안정화 개혁은 제도가 도입된 지 10년, 전 국민으로 확대된 지 10년이 되는 시점이었다. 이렇게 빨리 재정안정화 개혁이 실시된 것은 세계에서 유례를 찾아보기 힘들다. 국민들이 연금이라는 것이 무엇인지 채 인지하기도 전에 '기금고갈' 공포가 먼저 뇌리 속에 박혔다. 강제로 내라니까 긴가민가하며 냈는데, 막상 노후에 도움이 될지, 나중에 받을 수 있을지나 하는 의구심이 생기니 차라리 폐지하고 내 돈 돌려달라는 얘기가 나올 수밖에 없다.
또한 국민연금을 둘러싼 왜곡된 담론 역시 제도에 대한 불신을 가중시켰다. 제도에 대한 믿음이 약하니 왜곡된 담론들이 쉽게 퍼져갔고, 다시 제도에 대한 불신을 가중하는 악순환이 형성됐다. 왜곡된 담론 중에서 대표적인 것이 '기금고갈론', '세대 간 도적질', '보험료 폭탄' 등으로 상징되는 재정안정화 담론이었다. 재정안정화 담론은 국민연금을 제도 본연의 목적인 노후소득보장 대신 기금을 키우고 유지하는 것을 더 중요한 목적으로 만들었고, 세대 간 연대라는 제도의 기본 성격을 심각하게 훼손해 왔다.
그런데 최근에는 기존 재정안정화 담론에 더해 국민연금을 왜곡하는 새로운 담론이 등장하고 있다. 바로 국민연금이 고소득자, 정규직 노동자에게 유리하다는 '역진성' 담론인데, 이는 국민연금의 또 다른 근간인 세대 내 연대를 흔들고 있다. 국가가 운영하는 제도인데, 주로 형편이 좋은 사람들을 위해 운영되는 제도라니 어안이 벙벙하다. 이 주장들에 따르면 오랜 기간 소득비례 공적연금을 운영하고 있는 많은 나라들이 매우 비도덕적인 제도를 가지고 있는 셈이 된다. 그런데 왜 상당수의 국가들이 소득비례 공적연금 제도를 유지하고 있을까?
국민연금이 역진적? 성급한 일반화의 오류
국민연금 탈퇴운동을 벌이던 '한국납세자연맹'은 국민연금이 저소득보다 고소득자가 순이전액(순혜택)이 많다고 주장하며, "매우 역진적인 제도"라고 비판했다. 그런데 이런 주장이 진보진영에서도 나왔다. 뒤를 이어 지난해 10월 정의당 윤소하 의원실은 40년 가입했을 때와 100만 원 소득자와 최고소득자의 순혜택 차이는 약 5000만 원, 가입기간 격차를 반영할 경우 최대 1억5000만 원까지 벌어진다는 보도자료를 냈다(<표 1> 참조). 같은 가입 기간을 비교해도 모두 고소득자의 순혜택이 더 많기 때문에 국민연금은 역진적이라는 것이다. 여기에 재정안정화론에 경도된 일부 진보에 속한 사람들도 이 주장에 동조하고 있다(관련기사 바로가기 ☞ : 국민연금은 재분재적일까, 역진적일까)
먼저 내용적 타당성 여부를 차치하더라도 국민연금 역진성 주장은 논리적으로 성급한 일반화의 오류를 범하고 있다. 이 주장은 정확히 말해서 '2008년에 태어나 2028년 20세가 된 가입자가, 가입 기간에 소득의 9% 보험료를 납부하고, 65세가 된 2073년부터 2098년 90세 사망까지 평균적으로 25년 동안 국민연금을 받고, 이후에도 배우자가 2104년까지 유족연금을 받는다는 것'을 전제로 할 때만 성립한다. 즉 시대적, 사회적 환경이 계속 달라져도 현재 국민연금 제도가 변함없이 2100년 넘게 그대로 간다는 것을 전제한다.
그러나 이러한 전제는 과거 기대여명이 20년에 미치지 못했을 때, 또는 앞으로 사회적 부양이 정착함에 따라 국민연금 보험료율이 적정 수준으로 올라갔을 때, 혹은 고령화 사회에 맞는 여러 제도적 조정이 이루어졌을 때 하나도 들어맞지 않는다. 제도는 시대적, 사회적 환경에 따라 계속 변화할 수밖에 없다. 어느 특정 시점을 기준으로 제도의 본질을 단정짓는 것은 심각한 오류를 야기한다. 특히 장기간에 걸쳐 제도 변화와 효과가 발생하는 국민연금의 경우 더욱 그러하다.
역진성 담론은 국민연금에 대한 기본적인 이해가 결여
더욱이 국민연금 역진성 담론은 사회연대에 기초한 사회보험으로서의 국민연금을 철저히 민간보험의 관점에서 재단하는 매우 편협한 주장이다. 국민연금이 역진적이라는 주장은 민간 보험, 즉 내 돈 내고 돌려받는다는 식의 순혜택(총급여액-총기여액) 관점에 근거하고 있다. 그러나 이러한 주장은 사회보험으로서의 국민연금에 대한 기본적인 이해가 결여되어 있다. 건강보험이 '질병이나 상해', 고용보험이 '실업'이라는 위험에 사회적으로 공동대응 하는 것이라면 국민연금은 '노령'이라는 위험에 사회적으로 공동대응하기 위한 수단이다.
즉, '노령'이라는 위험이 존재하는 한 제도적 보장이 이루어지고, 반대로 그 위험이 중단될 시 제도적 보장은 종료된다. 원칙적으로 사회보험인 국민연금에 대해 총기여액과 총급여액의 관계(순혜택)를 따지는 것은 무의미한 것이다. 예컨대 보험료를 많이 납부한 사람이 일찍 죽어 순혜택이 마이너스가 된다고 해도, 반대로 너무 오래 살아 납부한 것에 비해서 훨씬 많이 받아간다고 해서 불공정한 것이 아니다. 각 개인의 질병이나 실직 기간에 따라 급여 차이가 발생한다 해서 건강보험이나 고용보험의 불공정성을 따지지 않듯이 말이다. 너무나도 당연한 말이지만 질병, 실직, 노령은 급여가 발생한다 해서 혜택이 아니라 보장받아야 할 사회적 위험으로 인식해야 한다.
설사 민간보험 관점의 순혜택 개념을 인정한다 하더라도 현재 고소득자의 순혜택 규모가 역진성을 논할 정도까지 보기 어렵다. <표 1>을 보면 20년 가입한 100만 원 소득자와 상한소득자의 순혜택 차이가 2108만 원이지만, 상한소득자가 100만 원 소득자에 비해 매달 33만1000원을 더 납부해 늘어나는 순혜택은 매달 7만 원도 채 되지 않는다. 이 정도 수준으로는 국민연금이 강제보험이 아니라면 소득상한으로 납부할 사람은 거의 없다. 20년 동안 9만 원(100만 원 소득자 보험료)씩 납부해 34만5000원 받을지, 42만1000원(상한소득자 보험료)씩 납부해 54만7000원을 받을지 선택하라면 대부분 전자를 택한다.
더욱이 고소득자의 순혜택 규모는 앞으로 보험료율이 조금씩 올라가면 저소득자에 비해 빠르게 감소한다. 현재 국민연금 보험료율은 9%로 OECD 평균 15.4%에 비해 매우 낮은 수준이지만 향후 제도가 성숙하고 수급자가 많아질수록 조금씩 올라갈 전망이다. 현재 상한소득자의 수익비가 1.4 정도 된다는 점을 감안하면 향후 보험료율이 3~4%만 올라가도 상한소득자의 순혜택은 거의 발생하지 않는다.
결국 국민연금의 역진성 논란은 제도 성숙과정과 기대여명의 증가에 따른 일시적인 착시현상이고, 이는 우리나라뿐만 아니라 연금 선진국 모두가 비슷하게 겪은 과정이었다. 그러나 이를 두고 세계 다른 어느 나라에서도 역진적이라고 비판한 사례를 들어본 적이 없다. 오히려 애초 다른 나라들처럼 완전소득비례였다면 훨씬 더 커졌을 순혜택 차이가 국민연금이 갖고 있는 소득재분배 기능으로 완화되고 있다고 보는 것이 더 정확한 인식이다.
국민연금 가입자 대부분은 중하위층 소득자
국민연금은 완전소득비례의 다른 나라들에 비해 매우 강력한 소득재분배 장치를 가지고 있다. 소득에 따라 보험료를 납부하지만 급여는 개인의 평균 소득과 전체 가입자 평균소득(A값)의 평균에 따라 산정한다. 예컨대 A값이 200만 원이고, 본인 소득이 100만 원이라면 급여산정 소득은 150만 원이 되고, 400만 원 소득자라면 급여산정 소득은 300만 원이 된다. 즉 A값보다 낮은 소득자는 실제 본인의 소득보다 더 높게, 더 높은 소득자는 실제 본인의 소득보다 더 낮게 산정하여 저소득자와 고소득자 간의 격차를 완화하고 있는 것이다.
소득계층별 가입기간 격차는 정책적 개입과 기초연금을 통해 보완돼야
국민연금제도로 소득계층 간 격차는 심화되는 것이 아니라, 오히려 완화된다. 국민연금이 지닌 재분배 효과 때문이다. 하지만 가입기간에 따른 차이는 존재한다. 기여에 따라 급여의 권리가 확보되는 국민연금은 가입기간이 적을수록 연금액이 낮아질 수밖에 없다. 오래 가입할수록 덜 준다면, 그것이 오히려 역진적인 것이다. 다만 저소득자일수록 오래 가입하지 못하는 현실적인 문제가 존재한다. 특히 국민연금은 일정규모 이상 사업장(88년 10인 이상, 92년 5인 이상)을 대상으로 순차적으로 도입됐기 때문에 1999년 전 국민으로 확대되기 이전에는 소규모 사업장이나 지역가입자에 속해 있던 저소득자의 가입기회가 애초 적을 수밖에 없었다. 물론 전 국민연금이 정착된 1980년생 이후 가입자부터는 소득계층별 가입기간 격차가 상당히 완화되지만, 여전히 그 차이가 존재한다. 저소득자의 대부분이 불안정한 일자리에 놓여 있고, 상대적으로 안정된 일자리에 있는 고소득자에 비해 평균적으로 가입기간이 적을 수밖에 없기 때문이다.
그러나 저임금 비정규직이나 저소득자의 가입기간이 상대적으로 짧을 수밖에 없다는 것을 구실삼아 국민연금 자체를 비난하는 것은 온당하지 않다. 이는 국민연금에 내재된 문제가 아니라 사회변화와 노동시장 구조에 의한 것으로, 오히려 이들이 국민연금에 지속적으로 가입해 혜택을 받을 수 있도록 지원하는 정책을 강화하는 것이 올바른 해법이다. 각종 크레딧과 두루누리 사업 확대, 영세자영자에 대한 보험료 지원, 특수고용노동자의 사업장 가입 전환 등 불안정·저소득 일자리에 놓여 있는 계층의 가입기간을 늘리려는 적극적인 대책이 중요한 이유다.
더불어 기초연금이 소득계층별 가입기간 격차를 상당히 완화하고 있다는 사실에 주목할 필요가 있다. 기초연금은 지난해 9월 25만 원으로 올랐고, 2021년에는 30만 원으로 확대될 예정이다. 기초연금의 소득대체율이 국민연금 A값의 12% 정도를 유지한다면, 기초연금은 국민연금 가입기간이 짧은 사람들에게 기본적으로 12년의 가입기간을 부여한 것으로 볼 수 있다. 이 점을 감안하면 국민연금 역진성 논란은 더욱 무의미하다. 현재 기초연금은 소득하위 70%에 지급하고 있기 때문에 보통 A값 미만 소득자가 기초연금을 함께 받고, 2A 소득자가 국민연금만을 받는다고 가정하면, 전체 공적연금 차원에서 A값 미만 소득자의 순혜택이 훨씬 높다(<표 4> 참조). 기초연금은 무기여이기 때문에 수급액 전부를 순혜택으로 간주할 수 있다.
연금액을 고려해도 20년만 가입한 A값 미만 소득자와 30년을 가입한 2A 소득자와의 차이 역시 크게 벌어지지 않는다(<표 5> 참조). 오히려 같은 가입기간일 경우에는 연금액 역전 현상도 나타난다. 이 경우 더 문제가 되는 것은 2A 소득자의 낮은 소득대체율이며, 형평성 논란이 발생할 수밖에 없다. 결국 국민연금 소득대체율을 올리지 않으면 기초연금의 지속적인 인상도 쉽지 않다. 현재 우리나라 노동시장에서 30년 이상 꾸준히 일하기 어려운 현실이다. 상한소득자마저 30년을 가입해도 100만 원을 받기 힘들다는 것은 앞으로 우리나라 대부분 국민들이 매우 낮은 수준의 국민연금과 기초연금을 가지고 가난한 노후를 보내야 한다는 것을 의미한다.
한편 기초연금이 소득계층별 가입기간 격차를 상당히 완화하고 있지만, 그 정치적 불안정성은 시급히 개선되어야 할 과제다. 세금으로 조달해야 하는 기초연금의 경우 재원 마련에 대한 사회적 합의가 담보되지 않는 이상 수급 권리와 실질가치를 담보하기 어렵기 때문이다. 기초연금을 근로세대 소득 상승에 맞추지 않고, 물가에만 연동할 경우 20년 후에는 그 가치가 절반으로 떨어진다(4차 재정계산에 따르면 2051년 A값은 2018년 불변가로 약 450만 원). 또 향후 급속히 증가하는 노인인구를 감안하면 소득하위 70% 수급대상 범위를 유지하는 것도 쉽지 않을 수 있다.
공적연금은 신뢰 속에서 성장한다
제도 도입 이후 너무 빠른 시기에 연이은 급격한 재정안정화 개혁으로 국민연금은 국민들의 신뢰를 확보하는데 많은 어려움을 겪어 왔다. 통상 공적연금이 한 세대 이상이 흘러야 성숙하고 신뢰가 확보된다는 점을 감안하면, 국민연금은 지나치게 가혹한 경험을 한 셈이다. 국민연금을 둘러싼 왜곡된 담론들은 이미 백년 가까운 역사를 가진 연금선진국의 현재 상황과 기준을 잣대로 국민연금을 마구 난도질해왔다. 마치 어린아이에게 왜 어른들만큼의 힘과 체력을 갖추지 못했냐고 윽박지른 것과 마찬가지였다. 그 과정에서 사회적 부양체계로서 국민연금이 가지고 있는 원칙, 세대 간 연대와 세대 내 연대는 세대 간 착취와 역진성이라는 왜곡된 논리로 매도되어 왔다.
국민연금이 역진적이라는 주장은 현재 제도의 일면만 보고 재단하는 매우 편협한 주장이다. 제도는 시대와 사회적 상황에 따라 지속적으로 변할 수밖에 없다. 아직 제도 성숙과정이라 낮은 보험료율을 유지하고 있다고 해서, 또 기대 여명이 늘어나고 있다고 해서 국민연금을 역진적인 제도로 규정하는 것은 어린아이에게 왜 아직 어른이 아니냐고 따지는 것과 다름없다. 제도가 성숙함에 따라 보험료율은 적정 수준으로 올라갈 것이고, 기대여명이 계속 늘어난다면 수급 연령 조정 등 다양한 방안이 강구될 수밖에 없다.
가입기간 격차에 따른 문제 역시 마찬가지다. 밥을 제대로 주지 않고 왜 빨리 크지 않느냐는 식인데, 다른 나라들처럼 국민연금이 변화된 노동시장의 문제에 조응할 수 있도록 적극적인 정책적 개입을 통해 풀어야 하는 것이 더 올바른 주장이다. 대부분의 연금선진국들이 지나온 길을 왜 유독 국민연금만 기다려주지 못해 안달인가. 아이는 언젠가 어른이 된다는 것, 그리고 보살핌 속에서 더 바르게 성장한다는 것은 변치 않는 진리다. 왜곡과 불신의 담론들이 더 이상 국민연금 주위를 배회해서는 안 되는 이유다.
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