단지형 아파트의 대규모 재건축은 도시계획과 도시기반시설의 추가적인 정비가 따르는 대규모 개발사업의 성격을 가진다. 대규모 재건축사업으로 인하여 발생하는 개발이익을 환수하지 않아, 재건축이 황금알을 낳는 거위가 되어가자 재건축 대상 낡은 아파트의 가격이 폭등하고 투기의 대상이 되었다. 택지개발사업, 도심재개발 사업 등에서도 개발이익을 환수하고 있고, 도시영세민의 주거환경을 개선하는 주택재개발사업에서도 임대아파트 의무건설 등을 통하여 개발이익을 환수하고 있다. 토지공개념의 철학에서도 재건축초과이익환수제와 같은 개발이익환수제의 정당성은 뒷받침 된다.
헌법재판소는 여러 차례에 걸쳐 실현이익에 대하여 과세할 것인지, 미실현이익에 대한 과세할 것인지는 입법재량의 문제라고 판시한 바 있고, 토지초과이득세법 위헌소송에서 헌법재판소가 개발이익환수제도에 대하여 지적한 점들은 이미 입법을 통해 보완되어 운용되고 있다. 재건축초과이익환수금은 공공임대주택건설이나 지방중소도시와 대도시 외곽지역의 열악한 주건환경개선과 도시재생 사업에 사용된다. 부과대상 재건축조합이나 관할 지방자치단체의 반발여론도 있지만 재건축초과이익을 철저하게 환수하여 이러한 낙후된 지역에 투자하는 현명한 행정이 요구된다. (필자)
개발이익환수제도의 의의
각종 개발사업에서 토지가격의 상승으로 인한 불로소득이 개발사업자나 토지소유주들에게 사적으로 귀속하는 문제는 개발사업의 정당성을 훼손하고 국민 대다수의 경제정의의 관념에도 큰 상처를 주었다. 개발이익환수제도는 개발사업 여파로 발생한 부동산 불로소득을 공공이 환수하는 제도이다. 투기이익의 근원이 되는 개발이익을 개발단계에서 환수함으로써 개발이익을 노리고 투기세력이 개입하여 부동산 시장이 과열되는 것을 막는 부동산투기를 억제하는 수단으로 논의되기도 하지만, 본질적으로는 처분단계에서 개발이익을 환수하는 양도소득세와 같이 개발단계에서 개발이익을 환수하는 조세의 성격을 가진다.
개발사업의 여파로 토지와 건물가격이 크게 상승하는 부작용을 겪은 후 처분단계를 기다려 양도소득세로 환수한다는 것 보다는 개발단계에서 개발이익을 환수하는 것이 조세의 재정충당적 기능을 넘어 부동산가격 안정이라는 정책유도적 기능을 달성할 수 있다는 점에서 양도소득세와 별도로 개발이익 환수제도의 필요성이 제기된다. 하지만 아직 실현되지도 않은 미실현이익을 조세로 환수한다는 점이 토지소유자들이나 개발사업자의 재산권을 과도하게 침해하는 것 아니냐는 반발을 불러일으키기도 한다.
그래서 개발이익환수제도는 항상 뜨거운 사회적 논쟁 위에 놓여 있었다. 최근에는 강남 4구에서의 재건축사업에서 재건축대상 아파트의 가격이 정상적인 수준을 넘어 지속적으로 상승하자 재건축사업에서 발생하는 초과이익(개발이익)을 철저히 환수해야 한다는 여론이 높아지고 있고, 다른 한편에서는 평균 3~4억 원에서 많게는 8억 원까지 예상되는 재건축초과이익이 과도한 것이 아니냐는 반발이 일어나고 있다. 그래서 이 글에서는 재건축초과이익환수 제도가 만들어진 배경과 그 필요성, 이를 둘러싼 위헌시비 등의 쟁점을 살펴보고자 한다.
개발이익환수제도의 배경과 연혁
개발이익이란 개발사업이나 토지이용계획의 변경 등으로 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업 시행자나 토지소유주에게 귀속되는 토지가액의 증가분이다. '개발이익환수에 관한 법률'(이하 '개발이익환수법'이라 한다) 제5조는 택지개발사업, 도시환경정비사업, 골프장 건설사업 등 13개의 개발사업을 개발이익환수 대상으로 정하고 있다. 이외에 재건축사업에서 발생하는 개발이익을 환수하는 법이 '재건축초과이익 환수에 관한 법률'(이하 “재건축이익환수법‘이라 한다)이다. 개발이익환수제도와 그 배경이 되는 토지공개념의 철학을 보수 정치인들은 사회주의정책이라고 비난하지만, 개발이익환수 제도를 처음 시작한 것은 보수정부인 노태우 정부이다.
1987년 6.10. 민주항쟁으로 쟁취한 대통령 선거에서는 김대중, 김영삼 양김의 분열로 30%대의 낮은 지지율을 얻은 노태우 후보가 당선되었다. 노태우 대통령은 6.10. 민주항쟁으로 축출된 전두환과 함께 1979년 12. 12. 군사쿠데타를 주도한 후 1980년 광주민주항쟁을 진압한 군사독재정권의 핵심인사이어서 집권의 정당성을 의심받고 있었다. 이를 의식한 노태우 정부는 주택난과 임대료의 상승 등 민생문제 해결에 다른 정부에서 시도하지 않았던 좀 더 과감한 정책을 추진하였다.
1989년 분당·일산 등 신도시건설, 법정 주택임대차기간 2년으로 연장, 영구임대주택 공급 등 당시로는 획기적으로 주택정책이 등장하였다. 그런데 신도시개발 등 각종 개발사업의 추진 여파로 부동산가격이 폭등하고 대기업들이 비업무용 부동산을 사들이는 등 투기현상이 심각해지자, 부동산가격 폭등으로 토지소유주나 개발사업자에게 발생하는 개발이익을 환수하기 위해 토지초과이득세법, 개발이익환수법 등 소위 토지공개념 3법을 제정하였다. 개발구역 안에서의 발생한 개발이익에는 개발부담금을 부과하고, 개발구역 주변의 토지가격이 상승하여 발생하는 개발이익은 토지초과이득세를 부과하여 환수하려 하였다.
그 이외에 과도한 택지의 보유를 막기 위해 일정규모 이상의 택지보유자에 택지소유상한부담금을 부과하는 '택지소유 상한에 관한 법률'까지 이들 3법을 토지공개념 3법이라 하였다. 이렇게 정부가 시장에 개입하여 주택가격의 상승을 억제하고 투기이익을 환수하는 등의 조치에 대해 시장원리에 어긋나는 관치경제라는 반발이 제기되자, 이에 대응하여 노태우 정부는 이러한 일련의 공공적 토지·주택정책을 '토지공개념'이라는 철학으로 표현하였다.
소득이 있는 곳에 과세한다는 조세정의의 측면에서 보면 당연해 보이는데도 개발이익 환수제도가 자주 시비의 대상이 되는 것은, 이를 추진하는 행정부나 언론에서 토지불로소득을 환수하는 조세의 성격에서 설명하기 보다는 주로 강남 집값을 잡는 투기억제 수단으로 설명하기 때문이다. 그래서 정부가 주택가격 상승을 억제하지 못하면 '그렇게 한다고 강남 집값이 잡히나?'는 비아냥거림의 대상이 되기도 하였다. 1990년대 중반 이후에 부동산가격이 어느 정도 안정되자 건설사들은 본격적으로 토지공개념 정책들이 건설경기 활성화에 장애가 된다고 문제제기를 계속하였고, 토지소유주들은 과도한 재산권 침해라면 위헌소송을 제기하였다.
그러던 중 1998년 IMF 경제위기가 닥치자 경제부양의 수단으로 부동산경기 활성화를 정책을 추진했던 김대중 정부는 1998년 토지초과이득세와 택지소유상한부담금을 폐지하고, 개발이익환수제도는 2003년까지 한시적으로 운영하였다가 기한이 만료되자 시한을 연장하지 않고 폐지하였다.
일부 언론에서는 토지공개념의 대표법률인 토지초과이득세를 정부가 계속 추진하려다 헌법재판소의 위헌판결로 좌절된 것처럼 보도하기도 한다. 그러나 헌법재판소는 토지초과이득세의 입법목적인 개발단계에서의 미실현이익에 대한 과세는 입법재량의 문제로 합헌이라고 하면서 뒤에서 살펴보는 몇 가지 문제의 개선을 요구하며 헌법불합치 결정을 하였다. 그 뒤 정부는 이러한 헌법재판소의 지적을 받아들여 법을 개정하였고 1994년 개정된 법률은 1998년까지 운영되다가 부동산 경기 활성화를 위해 정부가 폐지한 것이다. 2003년말 실효된 개발이익환수제도는 노무현 정부에서 부동산가격이 급등하자 2005년 8.31. 조치로 부활하여 2006년부터 지금까지 계속 운용되고 있다. 재건축초과이익 환수제도는 2006년 5.24 조치로 제정되어 운용되다가 2017년까지 유예된 후 2018년부터 본격적으로 부과되게 되었다.
재건축의 변천과 재건축초과이익 환수의 필요성
재건축은 일본에서 집합건물의 집단적인 개축의 개념으로 사용하던 것을, 1984년 일본의 구분소유권법을 계수하여 '집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률'(이하 '집합건물법'이라 한다)을 제정하면서 도입된 개념이다. 재건축 제도가 없는 미국이나 유럽에서는 여러 소유자가 호수별 전유부분을 구분하여 소유하는 집합건물이 노후화 되어 개축을 하려면 전원의 동의가 있어야 하는데, 현실적으로 전원의 동의가 여의치 않아 집합건물이 노후된 채 방치되는 현상이 발생한다.
그래서 일본에서는 전체 5분의 4의 동의만으로 집합건물 전체를 개축할 수 있도록 재건축 제도를 입법화 한 것이다. 서구유럽이나 미국, 일본의 주거용 집합건물인 아파트는 통상 1,2개 동 규모인데, 다른 국가와 달리 한국의 주거용 집합건물인 아파트 10여개 동을 포함하는 단지형의 대규모 집합건물이다. 이러한 대규모 단지를 건설하려면 도시계획이 수반되어야 하고, 다른 나라에서는 단지형 아파트는 통상은 서민들을 위한 공공주택인 경우가 대부분이다. 한국에서는 민간건설사들이 이러한 단지형 아파트를 건설하였고, 더욱이 중산층들이 선호하는 주택형태라는 점이 특이하다. 따라서 한국의 재건축은 낡은 아파트를 헐고 중산층들이 선호하는 최신의 아파트를 추가로 공급하는 대규모 주택공급 사업이어서 집합건물법이 예정하고 있는 집합건물 거주자들 사이의 사적자치의 영역에서 이루어지는 소규모의 개축사업과는 그 성격을 전혀 달리하고 있다.
재건축의 규모가 대규모화하고 그 주택공급의 실효성이 주목받자 정부는 주택법에 재건축조합에 관한 특별규정을 마련하여 건축법상의 개별건물의 건축허가방식이 아니라 진입도로, 주차장, 부대시설 등을 종합적으로 건설하는 사업계획승인 건설방식을 적용하도록 하였다. 더 나아가 인접한 아파트 단지에서 연속적인 재건축이 추진되면서 세대수가 크게 증가하여 학교, 도로, 교통시설 등 도시기반시설의 추가적인 건설이 요구되자, 일정한 지구(Zone)단위로 도시계획(정비사업계획)을 수립하여 추진하는 재개발사업과 동일한 방법으로 재건축사업의 성격을 바꾸고 재개발과 재건축을 통합적으로 관할하는 '도시 및 주거환경정비법'을 제정하였다.
사실 재건축초과이익 환수제도가 적용되기 전에도 재건축의 이러한 공공개발사업적 성격 때문에 일정한 개발이익 환수방식이 적용되고 있었다. 예를 들면, 재건축사업 승인을 하면서 진입도로, 상하수도, 공원. 녹지 확보 등의 조건을 부과하여 이를 기부채납 하도록 하여 사실상 일정한 개발이익을 공공이 환수하였다. 그러나 개발이익이 얼마나 발생하는지 추량도 하지 않고 지자체마다 주먹구구식으로 각종 부담을 부과하여 편법 행정이라는 비난도 많았고, 환수되는 개발이익의 양도 사업의 규모에 비해 미미한 경우가 대부분이었다.
특히 강남 4구 재건축사업을 중심으로 재건축 대상 낡은 주택이 투기대상이 되어 가격이 폭등하고 주변시세 보다 20~30% 높게 책정되어 주변 아파트 가격을 계속 상승시키는 상황이 벌어지자, 이러한 토지와 주택가격 상승으로 인한 개발이익을 환수해야 한다는 여론이 높아지게 되었다. 노무현 정부는 '토지공개념 검토위원회'를 구성하고 재건축에 대한 개발이익 환수방식을 검토하였다. 세입자가 많이 거주하는 구역에서 주택공급 사업을 추진하는 재개발처럼 재건축에서도 용적율 증가분의 25%를 임대아파트로 의무적으로 건설하고 이를 지방자치단체가 건설원가로 매입하도록 하는 임대아파트 의무건설제가 도입되었다. 그러나 강남 4구의 구청장들이 이러한 임대아파트 의무건설제도 적용에 소극적이었고, 이명박 정부가 부동산경기 활성화 차원에서 임대아파트 의무건설제도를 폐지하여 현물적 방식의 개발이익환수제도로서의 임대아파트 의무건설제도는 제대로 실현되지 못하였다.
이렇게 재건축은 본래 집합건물 거주자들 사이에서 합의에 의한 집단개축의 성격을 가지는 것으로 사적자치의 영역에 속하는 것이나, 단지형 아파트의 대규모 재건축은 도시계획과 도시기반시설의 추가적인 정비가 따르는 대규모 개발사업의 성격으로 변모하였다. 사적자치 영역의 법률행위에 공공적 도시계획사업에나 적용되는 개발이익환수제도가 무슨 말이냐는 항변도 있지만, 재건축사업의 이러한 성격의 변화를 간과하는 주장이다. 오히려 대규모 재건축사업으로 인하여 발생하는 막대한 개발이익을 환수하지 않아, 재건축이 황금알을 낳는 거위가 되어가자 재건축 대상 낡은 아파트의 가격이 폭등하고 투기의 대상이 되었다.
재건축초과이익제도를 비판하는 논거 중에는 재개발 등 다른 개발사업에서는 개발이익을 환수하지 않는데 형평성에 어긋난다는 주장도 있다. 그러나 오히려 주택재개발이나 도심재개발사업과 성격이 같아졌는데도, 재개발 사업은 전체주택의 17% 수준의 임대아파트 의무건설 방식으로, 도심재개발사업은 개발이익환수제도에 따른 개발부담금 부과방식으로 개발이익을 환수하고 있으나, 재건축사업은 왜 개발이익환수제도가 없는 것이 오히려 형평성에 어긋나는 것이 아니냐는 반대의 비판도 있었다.
개발이익환수제도와 재건축초과이익환수제도에 대한 위헌성 논쟁
토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다. 오늘날 토지재산권의 사회적 제약에 관한 이러한 상황은 비단 우리나라에만 한정되는 것이 아니어서 국제적으로도 토지규제의 필요성이 크게 강조되고 있다. 1976년에 개최된 국제연합인간거주회의(HABITAT)에서 "이미 채택된 국내행동권고에서는 토지문제에 대해 토지는 인간거주에 있어서 극히 중요한 역할을 담당하고 있으며 시장에 방치되는 보통의 자산으로 취급할 수 없으므로 국가 전체이익을 위한 규제 하에 있어야 한다. 토지의 소유, 이용, 개발을 공적으로 규제하는 것은 환경보전·주거수준의 향상을 위하여 불가결한 것이다"라고 토지공개념의 취지를 밝히고 있다. 그렇기 때문에 토지재산권에 대하여서는 입법부가 다른 재산권보다 더 엄격하게 규제를 할 필요가 있고, 이에 관한 입법부의 입법재량의 여지는 다른 정신적 기본권에 비하여 넓다.
토지공개념은 개발이익환수제도와 같은 조세제도를 통해서도 실현될 수 있는데, 이때는 조세의 정책유도적 기능이 강조된다. 현대의 조세의 기능은 국가재정 충당이라는 고전적, 소극적만이 아니라 국민 공동의 목표로 삼고 있는 일정한 방향으로 국가사회를 유도하는 적극적 목적으로 부과하는 것이 일반적이다. 이러한 유도적, 형성적 기능은 '국민생활의 균등한 향상'을 규정한 헌법 전문, 모든 국민의 '인간다운 생활을 할 권리'를 보장한 헌법 제4조 제1항, 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여’ 국가로 하여금 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있도록 한 제119조 제2항, '국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여' 국가로 하여금 필요한 제한과 의무를 부과하는 제122조 등에 의하여 그 헌법적 정당성이 뒷받침되고 있다.
개발이익환수제도 관련 헌법재판에서 쟁점이 되는 것은 부동산을 처분하지 않아 아직 개발이익이 실현되지 않았는데도 미실현이익에 대하여 과세하는 것이 위헌이라는 주장이지만, 헌법재판소는 여러 차례에 걸쳐 실현이익에 대하여 과세할 것인지, 미실현이익에 대한 과세할 것인지는 입법재량의 문제라고 판시한 바 있어서, 최근의 헌법재판에서 쟁점이 되지 못하고 있다. 다만, 토지초과이득세법 위헌심판에서 헌법재판소는 세율을 정하는 기준시가를 법률이 아니라 시행령에 포괄적으로 위임한 점, 자본이득의 계측수단인 토지가격 조사를 감정평가사와 같은 전문가가 아니라 하급공무원이 이를 담당하도록 한 점, 개발이익의 규모에 따라 누진적으로 세율을 정해야 하는데 획일적으로 50%의 세율을 정한 점, 처분단계인 양도소득세 부과에서 먼저 부과한 토지초과이득세를 공제하지 않아 이중과세가 될 수 있다는 점 등이 과잉금지원칙에 어긋난다고 하여 헌법불합치 결정을 하였다.
그 뒤 토지가격을 전문가인 감정평가사들이 정기적으로 평가하여 공시지가 등을 공시하는 부동산감정평가에 관한 법률이 제정되었다. 재건축초과이익제도에서는 3000만 원까지의 초과이익에 대해서는 부담금을 면제하고 이를 초과하는 초과이익에 대해서 10%~50%까지의 세율을 누진적으로 적용하고 있고, 양도소득세 부과 시 앞서 부과한 재건축부담금을 공제하도록 하여 이중과세의 문제도 해결하고 있다. 앞서 살펴 본 바와 같이 토지초과이득세법도 헌법재판소가 지적한 내용으로 1994년 법을 개정하여 1998년 폐지될 때까지 운영되었고, 헌법재판소는 개정 토지초과이득세법에 관해 제기된 위헌소송에 대해서 모후 합헌결정을 하였다.
재건축초과이익환수금의 운용
재건축이익환수법에서는 환수된 재건축초과이익의 50%를 중앙정부, 20%를 서울시(광역지자체), 30%를 구청에 귀속시키고 있다. 중앙정부는 귀속분을 주택도시기금의 재원으로 귀속시키는데, 주로 저소득층을 위한 공공임대주택 건설이나 지방 중소도시나 대도시 주변의 낙후된 지역 도시재생에 사용된다. 지방자치단체 귀속분은 도시·주거환경기금 등의 재원으로 귀속되는데, 낙후된 지역의 재건축, 재개발, 도시재생의 지원에 사용될 것이다. 이와 같이 재건축초과이익 환수분은 열악한 주거환경에 살고 있는 서민들의 주거환경개선에 사용되어야 하는데, 천문학적인 초과이익이 환수되지 않고 계속 유예되다 보니 이러한 기금이 부족하여 도시재생사업이나 공공임대주택 공급이 확대되지 못하고 있다.
국토교통부는 강남 재건축의 경우, 평균 4억, 최대 8억 원의 재건축부담금의 부과가 예상된다고 발표하였다. 이러한 규모의 재건축부담금이 부과되려면 평균 9억, 최대 17억 정도의 재건축초과이익이 발생하는 것이다. 강남4구 이외의 재건축에서는 개발이익이 크게 발생하지 않아 5층의 아파트를 고층으로 재건축하는 것이 아닌 한, 대부분 추가로 조합원분담금을 내고 있지 초과이익이 발생하는 경우는 거의 없다. 더 도시외곽이나 지방의 중소도시로 가면 개발이익을 거의 기대할 수 없어 낙후된 주거환경이나 도심이 정비되지 않고 그대로 방치되고 슬럼화 되어 가고 있다. 부과대상 재건축조합이나 관할 지방자치단체의 반발여론도 있지만 재건축초과이익을 철저하게 환수하여 이러한 낙후된 지역의 도시재생에 적극 투자하는 행정이 요구된다.
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