이민 이슈가 우리 사회의 당면 화두로 대두되고 있지만 적절한 해법을 찾아내기가 쉽지 않은 것이 현실이다. 이민자의 유입은 사회 경제적 파급 효과가 지속적으로 이루어진다는 점에서 신중한 접근이 필요하며 경제적 논리로만 접근해서는 곤란하다. 이민이 유입국의 경제 및 사회에 미치는 영향은 매우 다양하며 긍정적인 측면도 있지만 부정적인 측면도 무시하지 못하는 만큼 부정적 영향을 완화하기 위한 선제적 대응이 중요하다. 이민자의 인권 보호, 차별 해소, 이민자의 사회 통합, 내외국인 갈등 완화, 불법 체류자 문제 대처, 내국인 노동 시장 보호, 이민자에 대한 국민 인식 개선 등 정치 사회적 관점에서 다양한 접근이 필요하다. 바람직한 이민 정책의 방향 모색을 위한 논의가 거듭 요청되고 있다. (필자)
인구 변동 문제는 우리 사회의 노동력 활용 패턴이 과거와는 다른 방향으로 전환되어야 함을 시사한다. 일하는 사람은 국가 재정의 근원으로, 취업자 증가는 국가 재정을 건전하게 하고 세대 간 부양 부담을 완화해 주기 때문에 우선적으로 국내 유휴 인력의 활용 제고가 무엇보다 중요하다. 그러나 미래의 전망을 볼 때 저출산 해소 방안이 중장기적 접근이면서도 해결 방안이 쉽지 않은 현실의 여건을 고려하면 외국 인력의 활용은 노동력 부족에 대응한 중요한 정책 고려 대상이다. 우리나라의 경제 구조나 기술 수준, 노동력 활용 가능성, 분배 구조, 고령자에 대한 사회 안전망 등 다양한 요소를 고려할 때 이민 이슈에 대한 보다 적극적인 대응이 요청되고 있다.
국내 이민자의 경제 활동 실태와 시사점
체류 외국인의 인적 자원 특성이나 직무 역량을 평가할 수 있는 정보는 이들의 직업별 분포와 임금 수준이라고 볼 수 있다. <표 1>은 외국인의 직업별 분포이다. 고용 허가제나 방문 취업제의 입직구는 주로 단순직으로 되어 있으나 직무 내용을 보면 직능 수준 2종사자 비중이 더 많다. 특히 고용 허가제의 경우 장치 기계 조작이나 기능 종사자 비중이 전체의 절반 가까이 된다. 이는 고용 허가제의 외국 인력 도입 체계와 관련하여 중요한 시사점을 제공한다. 도입 시에는 단순 인력 부족 논리에 근거하여 도입이 이루어지지만 실제로는 기능 인력 업무의 수행이 이루어지고 있는 현실은 외국 인력 선발이나 기능 인력 도입과 관련하여 제도 개선이 필요함을 시사한다.
정주형 이민자인 영주권자, 결혼 이민자 및 재외 동포의 직업 분포를 보면 생산 관련 기능 및 단순직 종사자 비중은 고용 허가제나 방문 취업제와 크게 다르지 않지만 고숙련을 요구하는 직무 종사자도 10∼20%에 이르고 있다. 재외 동포의 경우 29.5%가 단순 직무 종사자이며, 영주권자는 29.9% 그리고 결혼 이민자는 32.2%가 이 직종에 종사하고 있다. 종사상 지위를 보면 영주자나 결혼 이민자의 경우 임시 및 일용 근로자 비중이 50%가까이 되고 있어서 고용 형태도 안정적이지 않음을 알 수 있다.
체류 외국인 취업자의 월평균 임금 분포를 보면 100∼200만 원이 65.7%로 가장 많고, 그 다음으로 200∼300만 원이며(21.7%)이며, 300만 원 이상은 6.9%이다. 범주형 자료로 되어 있어서 월평균 임금 수준을 파악할 수 없으나 전체적인 분포를 볼 때 200만 원이 못 미칠 가능성이 크다.1) 이를 비자유형별로 보면 비전문 취업과 방문 취업의 경우 100∼200만 원 범주에 있는 취업자 비중이 각각 79.1%와 73.9%이다. 이들의 직종이 주로 생산 기능직 및 단순 노무직에 집중되어 있음을 감안하여 이 직종에 종사하는 1인 이상 사업장의 내국인 근로자 임금과 비교하면 다음과 같다. 2012년 기준으로 내국인 기능원의 월평균 임금은 232만 원이며, 장치·기계 조작원의 임금은 258만 원이고 단순 노무직의 임금 수준은 137만 원이다.2)
고용 허가제나 방문 취업제 종사자의 체류 기간이 주로 5년 미만이고 종사하는 사업장 규모가 10인 미만이 많은 점을 감안하더라도 기능직이나 장치·기계 조작원의 경우 비전문 취업자의 임금 수준은 내국인 근로자에 비해 다소 낮은 것으로 평가되나 단순 노무직의 임금은 별 차이가 없을 것으로 판단된다. 정주형 이민자의 임금 수준을 보면 100∼200만 원의 범주에 있는 취업자의 비중이 전체의 절반을 상회하고 있다. 이러한 특징은 국내의 이민자 계층의 상당수가 저소득 계층이나 고용 불안정 상태에 놓여 있음을 시사하며 이민자 노동 시장 통합 이슈가 중요함을 시사한다.
이민자 유입의 사회 경제적 영향과 이민 정책의 목적
이민자의 유입은 유입국에 광범위한 영향을 미치기 때문에 이민자의 선별 정책은 매우 중요하다. 이민자 유입의 비용과 편익은 단기 순환형인지 아니면 정주형인지 그리고 인력의 숙련 정도에 따라 그 크기가 달라진다. 이민자들이 장기 거주하는 경우, 이민자들은 생산 활동에 기여하는 노동자로서뿐만 아니라 소비자로서의 역할도 커지므로, 이민자들이 그들 수입의 일부분을 소비한다면 노동에 대한 파생효과가 발생한다. 또한 이민자의 공급 확대에 따른 낮은 노동 비용으로 인해 제품 공급이 증가하고, 그로 인해 제품의 가격이 하락하면, 내국인들은 저렴한 비용으로 제품의 소비를 촉진할 수 있으며 국민 경제에 기여한다. 그러나 단기 체류 외국 인력의 경우에는 소득의 대부분을 송금에 지출하기 때문에 소비 촉진 효과가 크지 않다.
한편, 이민자들이 낮은 임금과 통제하기 쉬운 노동력을 이점으로 노동 시장에서 우위를 점하게 된다면, 편익보다는 비용이 더 커질 것이다. 기존 노동 시장의 상황과 이민자의 직업 배치가 어떻게 어울리는가에 따라 이민자 수용의 편익과 비용의 크기가 달라질 것이다.
이런 점에서 현재의 한국의 이민 정책이 초래하는 사회 경제적 영향에 대한 검토는 이민 정책의 방향성 모색에 중요한 과제를 제기한다. 직관적으로 볼 때 한국의 이민 정책의 핵심 요소로 자리잡은 외국 인력 활용 정책은 이민 정책의 다양한 이해관계자 중 일차 수요자인 기업의 입장이 주로 고려되어 온 것으로 평가된다. 즉, 인력 부족에 근거한 외국 인력 도입 확대 논의가 중심이 되어 왔고 부족한 인력을 활용하여 기업의 경제 활동을 촉진하였다는 긍정적 편익만 강조되어 온 측면이 강하다. 전문 인력의 경우에도 이러한 논리의 틀을 크게 벗어나지 못한데다 전문 인력 활용에 따른 편익의 제고 기반을 만들지 못한 점도 문제점으로 지적될 수 있다.
이는 실증 분석 결과에서도 제기되고 있다. 그 동안 외국 인력이 국내 노동 시장에 미치는 영향에 대한 연구 결과를 보면 비록 일관된 분석 결과를 보여주지는 못하지만 외국 인력 공급의 확대에 따른 내국인 노동 시장에서 부정적 영향이 있었음은 부인하기 어렵다. 사실 이 이슈는 중요한 문제이기 때문에 보다 광범위한 논의가 이루어져야 하며 이를 토대로 이민자의 유입 조절을 위한 자료로 활용되어질 필요가 있다. 이민자의 유입 효과에 대한 대부분의 논의가 노동 시장 및 경제적 효과에 주로 초점을 맞추고 있지만, 사회‧문화‧복지 효과도 중요한 정책 이슈이기 때문에 이에 대한 논의도 향후 보다 활발히 이루어질 필요가 있다.
이민의 사회 경제적 영향의 문제와 이를 토대로 한 이민 정책의 수립은 크게 두 가지 방향에서 논의가 정립될 필요가 있다. 첫째, 이민자의 유입 과정에서 이러한 요소를 고려하여 선별 기능을 강화하는 것이다. 둘째, 선별 기능이 잘 되더라도 이민자의 유입에 따른 편익을 제고하거나 비용을 줄이기 위한 환경의 조성, 체류 지원 및 통합 정책의 확대, 이민자에 대한 법·행정 조치의 엄격성, 기업 내 인적 자원 관리의 효율화, 이민에 대한 국민 인식의 변화 등 다양한 차원에서 논의가 이루어져야 한다. 이민자의 유입이 필요하다면 이를 어떻게 받아들이고 활용하며 편익을 제고할 것인가를 정립하는 것이 이민 정책의 목적이고 과제라고 볼 수 있다.
이민 정책 쟁점과 과제
이민 정책을 둘러싼 논의가 다양하게 전개되고 있으며 지속적인 경제 성장을 위한 이민 유입의 확대를 주장하기도 하고 이민의 부정적 영향을 고려하여 필요 인력의 교체 순환 방식을 보다 엄격히 관리하여야 한다는 주장도 있다. 인구 확대의 필요성 차원에서의 이민자 유입 정책은 지속적인 이민자 유입이 되지 않는 한 이민자의 고령화 문제에 직면할 뿐만 아니라 이들의 복지 충당을 위한 재정 투자의 확대에 직면할 우려도 있다. 우수 인재를 중심으로 한 경제 이민의 확대 필요성에 대해서는 공감하지만 이들의 유입이 가능할 것인가에 대한 현실적 제약도 있다. 한국 사회의 특성을 고려할 때 이민 국가나 오랜 이민의 역사를 갖는 유럽 국가와 같은 방식의 이민 정책이 적절한지에 대해서도 의문이 있다. 그러나 한국이 처한 인구 변동과 외국 인력의 수요가 지속적으로 야기되는 산업 구조적 특성을 고려할 때 외국 인력 및 이민자 활용은 적극적으로 검토해야 할 과제임은 분명하다.
한국과 유사한 인구 변동(출산율 감소, 생산 가능 인구 감소, 노년 부양비의 큰 폭 증가)을 겪고 있는 독일과 일본의 사례에서 보듯이 인구 변동이 경제 활성화에 미치는 영향은 지대하다. 두 나라에 비해 생산성이나 경제 기반이 취약한 한국은 인구 변동의 영향이 더 크게 나타날 가능성이 큰 만큼 이에 대한 보다 적극적인 대처가 필요하다. 출산율 제고 정책이 단기적으로 성공을 거두기 어려운 현실을 감안하면 이민 정책을 국가의 핵심 전략으로 설정하고 관련 법·제도를 정비하며 사회적 논의를 확대할 필요가 있다.
이러한 점에서 이민 정책을 국가 경쟁력 제고 및 지속적인 한국 경제의 성장 동력 확보와 경제 활성화를 위한 미래 핵심 전략으로 설정하고 적극적으로 대처할 필요가 있다. 한국형 이민 정책을 정립하고 필요 인력의 선별 유입, 양성형 이민 정책의 모색 및 이에 부합하는 관련 제도의 정비가 필요하다. 인구 변동과 산업 구조 변화, 국제적 흐름에 조응하여 외국의 우수 인재 유치, 유학생 활용, 비전문 인력 활용 방향, 이민자 통합 등 정책 방안을 모색하여야 하다. 외국 인력 활용 및 유치 우선순위를 설정하고 순위에 따른 체류 자격 및 지원 전략을 구체적으로 수립하여야 한다. 외국 인력을 유치하는 차원을 넘어 외국 인력 활용에 따른 사회 경제적 편익을 제고하는 방향에서 접근이 이루어져야 할 것이다.
이런 점에서 이민 정책의 주요 쟁점 및 과제를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 우리나라의 경제 발전 단계를 고려할 때 저숙련 인력의 활용 및 수요의 증가는 외국 인력의 활용 역사에 비추어 추세적 경향을 보이고 있는 것으로 보여지며 이제 저숙련 활용 문제의 패러다임 전환을 검토할 필요가 있다. 외국 인력 수요를 야기하는 저임금 구조의 개선이나 산업 구조 조정을 병행함으로써 국내 일자리 창출 기반을 마련하고 보완적으로 외국 인력을 활용하는 정책을 모색해야 할 것이다.
중장기적인 관점에서 이민 정책에 대한 논의의 필요성에도 불구하고 단기적으로는 국내의 유휴 인력 활용 문제, 저임금 근로자의 광범위한 존재 그리고 외국 인력 유입 문제는 외국 인력 정책 나아가 고용 정책이 풀어야 할 퍼즐이다. 외국 인력 도입 정책이 단순히 인력 부족이라는 상황 논리에 근거하여 정책을 수행할 경우 근로 조건의 개선이나 양질의 일자리 창출 및 유휴 인력의 활용이 여의치 않을 것이다. 유휴 인력을 충분히 활용할 수 있는 여건을 함께 조성하고 그럼에도 인력이 부족하다면 보다 적극적으로 외국 인력을 활용하는 방안을 검토하도록 한다.
둘째, 우수 전문 외국 인력 유치의 현실성 및 정책 대상별 전문 인력에 대한 차별화 전략이 부족하다. 전문 외국인력의 유치 및 활용은 국가 경쟁력 제고 뿐 만 아니라 인구 정책으로서 이민 정책이 지향해야 할 핵심적인 방향이라고 볼 수 있다. 이런 점에서 외국인 전문 인력 활용 정책이 지향해야 할 목표와 활용 분야, 인력의 선별 체계의 개선, 현실적으로 활용 가능한 인재의 확보 방안 등에 대한 종합적인 검토가 필요하디.
셋째, 정주화 문제이다. 선진국의 경험을 볼 때 외국 인력의 활용은 정주화 경향으로 나아갈 가능성이 크다. 1950~1970년대 한시적 활용을 목적으로 저숙련 이주 노동자를 대규모로 받아들였던 서유럽 국가들은 한시적 이주 노동자들이 장기 체류 또는 정주하게 됨에 따라 이들의 가족 재결합, 가족 형성(본국 출신 배우자를 맞이함)으로 노동 이민보다 훨씬 더 큰 비중을 차지하고 있다. 이에 따라 이민자의 사회 통합이 중요한 정책 이슈로 대두되고 있다. 이런 점에서 외국 인력 활용 문제는 매우 조심스럽게 접근할 수밖에 없으며 특히 비전문 인력의 활용은 한시적이고 단기적 성격의 기조를 유지하는 것이 매우 중요하며 이에 대한 원칙을 보다 강화할 필요가 있다.
넷째, 재외 동포 인력 활용 전략이 필요하다. 외국 국적 동포를 대상으로 하는 동포 정책은 크게 방문 취업제와 재외 동포 정책 두 축으로 운영되고 있으나 현실적으로 볼 때 점차 차이가 없어지고 있다. 재외 동포나 방문 취업자의 직종별 취업 분포나 임금 분포가 크게 다르지 않으며 재외 동포의 상당수는 단순직이나 생산 기능 직종에 종사하고 있다. 재외 동포 인력의 효율적 활용을 위한 취업 지원의 중요성이 부각되고 있지만 이에 대한 정책 대응은 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
다섯째, 유학생 유치 전략 또한 우수 전문 인력 유치 정책으로서 핵심적인 정책 방향이지만 유학생 중 국내 노동시장으로 유입되는 인력이 매우 미미한 실정이다. 유학생의 인적 자원의 특성이나 외국 유학생에 대한 국내 수요가 크지 않은 점 등이 복합적으로 작용한 것으로 보인다. 유학생 유치 정책과 활용 정책의 연계가 필요한 시점이다.
여섯째. 정치‧경제‧사회‧문화 등 종합적 관점에서 이민자의 유입, 체류 지원, 사회 통합 정책이 수립되어야 하나 현재의 체계는 이러한 종합적인 기능을 수행하는데 한계가 있다. 이 문제는 외국 인력 및 이민자 정책 추진 체계의 통합 논의 때마다 지적되어 왔지만 큰 진전이 없는 실정이다. 현행과 같은 조직 체계의 논리로 접근하는 방식을 벗어나 새로운 접근이 필요하다. 이를 위해서는 이민 정책의 내용 및 방향을 정립하고 이에 기초하여 적절한 정책 기능 및 관련 정책 추진 체계를 구성하는 방식으로 논의가 이루어질 필요가 있다.
끝으로 도입되는 이민자에 대해서는 인권 보호, 차별 해소, 이민자의 사회 통합, 내외국인 갈등 완화, 불법 체류자 문제 대처, 내국인 노동 시장 보호, 이민자에 대한 국민 인식 개선 등 정치사회적 접근이 필요하다.
1) 고용노동부의 <임금 구조 기본 통계 조사>와 <고용 형태별 근로 실태 조사> 원자료를 이용하여 분석한 바에 따르면 국내 1인 이상 사업장의 월평균 임금 수준은 251만 원이다.
2) 위 자료와 같음.
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