세월호 참사가 발생한 지 1년이 지났지만 한국사회는 여전히 위험사회입니다. 국가안전처가 만들어졌다곤 하지만 세월호 이전과 이후가 확연하게 달라질 기미는 어디에도 없습니다.
우리 옆의 세월호를 짚어봅니다. 도로와 철도, 지하철 등 육상교통에도, 가스와 원자력 등 안전기관에도, 의료와 해운에도 또 다른 '세월호 참사'의 위험성이 존재합니다. 공공운수노조 사회공공연구원과 공동으로 시작하는 '공공안전 실태와 대안' 연재를 통해 그 위험성의 실태와 대안을 찾아보려 합니다.
어느덧 4·16 세월호 참사가 일어난 지 1년이 지났다. 4·16 참사는 우리 사회가 사회안전 문제에 대해 총체적으로 실패했음을 보여주었고, "이게 국가냐", "국가가 있는가" 등 신자유주의 국가의 존재 자체에 대해 의문을 갖게 만들었다. 4·16 참사가 국민들에게 충격적으로 다가갔던 것은 시간이 갈수록 "한 명도 구조하지 못하는 이상한 구조"를 보였고, 국가의 무능·무책임이라는 맨얼굴이 드러났기 때문이다. 더욱이 죽거나 실종된 이들이 탄 배는 보통 우리들이 탈 수 있는 배였으며, 4·16 참사와 비슷한 상황이 기차, 지하철, 비행기, 버스 등의 공공 교통수단은 물론 공공장소에서 발생할 수 있다는 사실로 인해, 그들의 고통이 나의 고통, 우리의 고통으로 여겨졌기 때문이다.
한국에서 연안여객선 사고는 1953년 창경호 침몰(300여명 사망), 1970년 12월 남영호 침몰(326명 사망), 1993년 서해 훼리호 침몰(292명 사망) 등 대략 20년 주기로 반복되어 왔다. 과적 혹은 과승에 따른 복원력 약화 상태에서 기상악화, 빠른 조류 등으로 인해 복원력을 잃은 것이 이 모든 침몰사고의 원인이었다. 검찰이 지난 2014년 10월 대검찰청 명의로 발표한 세월호 침몰사고 관련 최종 수사결과에 따르면, 세월호는 '선사측의 무리한 증톤 및 과적으로 인해 복원성이 현저히 악화된 상태에서 운항하던 중, 조타수의 조타미숙으로 인한 대각도 변침으로 배가 좌현으로 기울며 제대로 고박되지 않은 화물이 좌측으로 쏠려 복원성을 잃고 침몰'했다. 이는 이전 침몰사고에서도 지적되었던 사항이었다. 그렇다면 단순히 이러한 사고원인에 대한 지적으로 그치는 것이 아니라, 왜 똑같은 원인의 사고가 여전히 반복되는가, 구조적 원인은 무엇인가가 문제의 핵심이 되어야 한다.
제2의 세월호 참사가 일어나지 않으려면, 세월호가 출항하기 전부터 이미 감지되었던 구조적인 문제를 해결하기 위한 노력과 함께, 사고가 참사로 바뀌게 된 구조시스템에 대한 전면적인 개편이 있어야 한다. 하지만, 세월호 참사 1주기를 맞이하면서 나온 언론보도들을 보면, '안전혁신 마스터플랜'까지 제출되었지만, 여전히 해상 안전관리와 관련하여 규제완화, 외주화, 비정규직 등의 문제는 해결되지 않았고, 고박, 승선인원 체크, 탑승시 안전교육 등 또한 제대로 이뤄지지 않고 있었다. 이것이 세월호 참사가 드러낸 해상 안전관리의 난맥상을 다시한번 되짚어 보고, 이에 기반하여 지난 1년 동안 실제 해상 안전관리는 달라졌는지, 별로 달라지지 않았으면 이를 어떻게 개선해야 하는지 살펴봐야 하는 이유다. 그렇지 않는다면 유사한 대형참사가 계속 발생할 것이기 때문이다.
세월호 참사 이후 해상 안전관리는 달라졌는가?
해양수산부는 지난 4월 6일 보도자료를 내어 세월호 사고 이후 달라진 여객선 안전관리 현황을 발표하였다. 우선 민간 자율·경쟁 운영의 토대를 마련하고, 민간이 운영하기 어려운 항로에 대한 공공성을 강화하며, 해상교통인프라를 획기적으로 개선하는 한편, 여객선 안전관리 기반을 정착시키는 등의 연안 여객선 운영체계 개선방안을 추진하기로 하였다. 이와 함께 여객 신분확인 절차를 강화하고, 선박 및 설비 기준 등을 정비하였다. 이외에도 법률 개정이나 정부의 조치 등을 통해 대형참사의 재발방지를 위한 안전대책들도 꽤 마련되었다.
그러나 이것으로 충분하지 않다. 제2의 세월호 참사를 막기 위한 구조적이고 근본적인 대책들은 정부의 눈 밖에 있거나 무시당하고 있기 때문이다. 이것이 정부의 해상 안전관리 대책이 국민들에게 신뢰를 주지 못하는 이유이다.
해수부 보도자료에만 있는 여객선 안전관리 방안
우선, 세월호 참사는 2008년부터 망가진 연안여객선의 안전관리 감독이 주된 원인의 하나인 만큼, 안전대책이 나오려면 이에 대한 근본적 전환을 담아야 한다. 해양수산부의 '연안여객선 안전관리 혁신대책'은 해상 안전관리와 관련된 다양한 쟁점들을 제시하고 이에 대한 처방을 내놓고 있기는 하다. 그러나, 사회적 쟁점으로 불거진 선령기준만 다시 25년으로 했을 뿐 대부분 세월호 참사 이전인 2014년 3월에 계획했던 것들이며, 규제 전반이 강화된 것이 아니다. 또한 해수부가 지난 2월 국무회의에 보고한 '연안여객선 운영체계 개선방안'도 실효성 있는 대책을 제시하지 않았다.
해수부는 세월호 사고 이후 여객선 안전관리 방안이 달라졌다고 한다. 하지만 세월호 참사 1주기 기획으로 나온 대부분의 언론기사에서 보여지는 현실은 그렇지 않다. 여객선 안전관리 방안은 해수부의 보도자료에만 있는 것이다.
제2의 세월호 참사를 예방하기 위한 안전관리 대책이라면 출동시스템이 어떻게 개선됐는지, 해경 및 구조 인력은 늘었는지, 경비정 구조시스템은 확보되었는지 등과 같은 사항들이 구체적인 수치로 확인되어야 하는데, 이런 것들이 제대로 되고 있다는 자료는 나와 있지 않다.
사고가 난 여객선만 관리하면 된다고? 그럼 유·도선은?
해수부의 해상 안전관리 대책이 근본적인 대책이 아니라 임기응변식으로 제출되었다는 점은 '연안여객선 안전관리 혁신대책'이 나온 지 한 달이 채 지나기도 전인 2014년 9월 전남 신안군 앞바다에 유람선 '바캉스호'가 좌초한 것에서 잘 드러난다. 바캉스호는 선령(船齡)이 무려 27년에 달했기 때문에 사고위험을 이유로 운항허가 불허 요청 청원서까지 제출되었지만, 선박안전검사 결과 문제가 없다는 이유로 운항허가가 내려졌다.
여객선은 '해운법'에 따라 선령제한이 30년으로 규정되어 있고 해수부가 이를 25년으로 낮추기로 했지만, 유람선은 '유선 및 도선 사업법'상 아예 선령제한 규정조차 없었다. 그래서 노후화된 유람선이 아무런 제재 없이 운항할 수 있었다. 감사원에 따르면, 2015년 1월 현재 선령 30년을 초과한 20척의 유선이 여전히 운항되고 있다. 즉 세월호 참사 이후 정부는 연안여객선 안전관리 대책을 내놓는 시늉을 했지만, 문제가 불거지지 않았던 유람선에 대해서는 손도 대지 않았던 것이다.
감사원조차 국민안전과 직결되는 안전 규제에 대해서 신중한 접근이 필요하고, 폐지·완화할 경우 안전에 미치는 보완 대책 등을 면밀히 검토해야 한다고 보았다. 감사원은 유람선과 도선의 경우 연안여객선과 선박의 규모 및 운항 형태 등이 일부 유사한 부분이 있으나 적용 법령이 달라 선령제한 규제가 없는 등 안전관련 기준이 연안여객선에 비해 미비한 것으로 나타났으며, 세월호 참사와 마찬가지로 유·도선 분야에서도 선박검사를 부실하게 실시하여 불법개조를 방치하고 있는 등 관리·감독 문제가 여전하다고 지적하였다. 물론 유·도선의 선령을 제한하는 '유선 및 도선 사업법'이 지난 2월 국회를 통과하여 유예기간 1년을 거쳐 내년에 시행된다. 하지만 운항을 금지하는 선령을 몇 년으로 할 것인지 확정되지 않았을 뿐더러 현재 운항 중인 선박의 경우 7년간 계속 운항할 수 있도록 했기 때문에 아무리 노후된 선박일지라도 향후 8년간은 선령 제한을 적용받지 않고 마음껏 운항할 수 있다.
일반 여객선과 같은 규제를 받지 않는 유·도선의 경우 상대적으로 느슨한 규제를 받기 때문에 운항관리자의 승선 인원과 화물적재 상황, 선박의 안전 상태 등에 대한 안전점검도 행해지지 않았다. 결국 해수부의 선박 안전대책은 눈 가리고 아웅하는 보여주기식 대책이었던 것이다.
말뿐인 안전관리 위탁구조 개선, '셀프점검'은 계속된다
정부는 해운조합 같은 "관련업계 이해관계자 집단에 안전관리업무를 위탁함으로써 관리감독 대상이 오히려 주체가 되는 '자기 감독식 위탁'이나, 특정집단이 장기간 위탁하는 '독점식 위탁'을 혁신"하는 등 안전관리업무 위임·위탁체계를 개선하겠다고 했다.
하지만 '안전산업 활성화 방안'에 따르면, 이러한 개선대책이 말뿐이라는 게 명백해진다. 산업통상자원부는 안전진단·점검 기능을 공공부문이 상당수 독점하여 현실화되지 못한 안전 규제와 불합리하고 중복된 안전기준 난립을 문제로 지적하였다. 이에 따라 "가스안전 분야" 안전진단․점검 기능의 민간 개방을 우선 검토하는 등 현재 공공기관이 전담 수행 중인 안전진단·점검 분야 민간 참여를 점진적으로 확대하겠다고 밝히고 있다. 세월호 참사에서 전혀 교훈을 얻지 못한 채 안전 규제를 기업의 이윤추구에 장애가 되는 비용으로 파악하고, 안전을 시장에 팔아넘기려 하고 있는 것이다.
또한 한국선급이 사실상 독점하고 있는 국적선박에 대한 검사 대행업무의 경우 여전히 한국선급에 맡겨져 있다. 한국선급은 최근 5년간 1만255척에 대한 검사를 하여 100% 합격시켜 부실검사가 일상화되고 있음을 보여주었다. 더욱이 세월호 참사를 통해 현행 선박검사 대행제도가 안전성을 확보하는 데 구조적인 한계가 있는 것으로 나타났음에도, 아무런 변화가 없다.
문제는 현재 대형선박은 한국선급이, 어선을 비롯한 소형선박은 선박안전기술공단이 각각 선박검사를 대행하고 있을 뿐, '선박안전법'상 검사 주관 기관인 해양수산부가 직접 선박검사를 수행하고 있지 않다는 점이다. 하지만 정부의 안전관리 대책에서는 어디에도 이에 관한 내용을 찾아볼 수 없다.
2015년 1월 6일 개정된 '해운법'은 내항여객운송사업자가 운항관리규정의 수립·이행 및 여객선의 안전운항을 위하여 안전관리책임자를 두도록 의무화하고, '해사안전법' 제51조에 따른 안전관리대행업자에게 안전관리업무를 위탁할 수 있도록 하였다. 여객운송사업자의 책임이 대행업자에게 넘어가는 구조가 만들어진 것이다. 대부분의 연안여객사들은 소규모 여객운송사업자이고, 이들은 지금까지 안전관리업무와 인력에 대한 책임을 회피해왔다. 이렇게 여객선 안전관리업무의 위탁이 조장될 경우 개별 선사들에게는 안전책임을 회피할 수 있는 명분을 주게 될 것이다.
생명·안전 영역의 외주화·비정규직화도 지속된다
위험 작업 인력을 외주화하고 비정규직화할 경우 안전 공백을 야기하고, 결국은 시민의 안전을 위협한다는 사실이 세월호 참사에서 드러났다. 안전업무를 담당하는 노동자들을 비정규직으로 채용한 것에 대해 문제제기하자, 정부는 안전업무 담당자들을 정규직으로 전환하겠다고 했다.
하지만 생명, 안전 업무를 수행하는 노동자들을 비정규직으로 채우는 행태는 여전히 지속되고 있다. 일부에서는 노동계가 노사정위를 결렬시켜 안전관련 분야의 비정규직 제한이 어려워졌다는 지적을 하기도 했다. 그러나 지난해 말 정부가 발표한 '비정규직 종합대책(안)' 자체가 문제일뿐더러, 여기에 끼워 넣어진 국민의 생명, 안전관련 분야의 비정규직을 제한하겠다는 정책 또한 제대로 된 게 아니다.
정부가 비정규직 종합대책을 통해 기간제 및 파견을 제한하고 있는 생명, 안전 관련 대상업무는 여객선 선장과 기관장, 철도 기관사와 관제사, 항공기 조종사와 관제사로 한정됐다. 결국 공항의 소방이나 보안업무 담당자, 철도 승무원과 정비사 등 안전을 담당하는 이들을 대상에서 제외함으로써 외주화나 비정규직 사용이 가능하도록 만들어버린 것이다. 더욱이 정부는 기간제 및 파견근로만 제한을 두는 대신 외주화 문제에는 침묵하고 있다. 안전업무에 대한 외주화 자체를 금지해야 하는데, 정부의 비정규직 종합대책은 안전·위험의 외주화 문제를 배제하여 사실상 외주화에 면죄부를 주고 있는 셈이다.
해수부는 선원 소명의식 제고, 우수 선원 공급 유도, 그리고 선원 안전교육 내실화 등을 도모하는 동시에 선원의 처우를 개선하고 우수선원을 확보하겠다고 한다. 그러나 국내 연안여객선 선원의 75%가 비정규직인 상황 자체를 바꾸지 않는 선원 처우 개선방안은 구두선(口頭禪)에 불과하다.
공영제 도입도 없이 무슨 공공성 강화?
해양수산부는 구조적으로 열악한 선사의 경영 여건이 안전관리 소홀, 선박 노후화, 선원 고령화 등으로 이어져 세월호 참사 같은 대형사고를 불러왔다고 보고, 낙도 보조 항로 26개와 취약 항로 4개 등 30개 적자·생활항로에 대한 공영제 도입 방안 등을 검토하겠다고 밝힌 바 있다. 다른 나라에서도 국가 혹은 지자체 직접 운영, 공사 설립 후 운영, 민간선사 위탁후 보조금 지불 등 다양한 방식으로 공적기능을 도입하고 있으며, 비수익 연안 여객항로에 대해 다양한 방식으로 국가가 필수서비스를 제공하고 있다.
그러나 선박공영제 도입계획은 올 4월 초 백지화되었다. 예산권을 틀어쥔 기획재정부의 반대로 제도 도입에 필요한 약 200억~300억 원의 추가 예산을 확보하는데 실패했기 때문이다.
해상 안전관리 대책, 이제는 달라져야 한다
앞에서 언급한 여러 가지 이유로 정부의 해상 안전관리 대책은 세월호 참사 이전과 별로 달라진 것이 없다고 말할 수 있다. 뭔가 달라졌다고 하려면 무엇이 필요할까.
첫째, 해상 안전관련 규제를 강화하고, 이에 대한 지도·감독을 철저히 해야 한다. 여객선과는 달리 유·도선에 대해서는 안전 규제가 느슨한 상황이다. 따라서 유·도선을 중심으로 사각지대로 남아 있는 해상 안전관련 규제를 강화하고, 체계적으로 관리할 필요가 있다. 그리고 '생명과 안전'을 위협하는 무차별적인 규제완화를 방지할 수 있는 근본적 개선방안에 대한 논의가 바로 지금부터 시작되어야 한다.
둘째, 해상 안전점검 업무에 대한 공적 통제가 강화되어야 한다. 근본적으로 안전검점, 관리·감독은 공공부문이 맡아서 할 일이지 협회를 비롯한 민간부문에 맡길 것은 아니다.
최소한 여객선과 같이 안전성이 우선시되는 선박에 대해서는 한국선급과 같은 민간협회에 검사를 대행하도록 할 것이 아니라 정부가 직접 선박검사를 하도록 하는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 국민 안전에 대해서는 정부가 책임지고 검사·점검을 하는 것이 타당하다. 지금과 같은 안전 점검 업무의 위탁대행구조는 최소화·지양되어야 한다.
셋째, 안전·위험의 외주화는 근절되어야 한다. 실제적으로 안전에 대하여 책임져야 할 기업과 선사가 안전·위험업무의 외주화를 통해 안전 책임도 회피하고 비용절감 효과도 보고 있다. 시민의 안전을 책임지는 안전 관련 업무의 경우, 외주를 금지하고 정규직 고용을 의무화하여 비정규직을 감축하고, 안전업무의 안정성을 보장해야 한다.
넷째, 안전운항관리제도의 개선이 필요하다. 이는 해수부에서 내놓고 있는 개선방안들을 충실하게 이행하는 것이 핵심이다. 특히 안전운항관리업무를 적절히 수행하지 않는 운항관리자 및 선사에 대한 제재수준을 강화해야 하는데, 이를 위해서는 그 전에 안전관리대행업자에게 안전관리업무를 위탁할 수 있도록 한 '해운법' 규정을 개정해야 할 것이다.
다섯째, 연안여객운송사업에 공영제를 도입하자. 안전하고 안정적인 연안여객운송 서비스 제공은 공공재를 공급하는 정부의 기본적인 책무이므로, 국가가 그 운영에 적극적으로 관여할 필요가 있다. 공영제를 도입할 경우 이윤 획득을 우선시하는 민간에 비해 안전관리에 보다 중점을 두고 사업을 운영할 수 있다. 공영제 도입을 통해 연안여객선에 우수한 선원들이 확보될 수 있도록 처우를 개선해야 한다.
연안여객운송사업에 공영제를 도입하기 곤란하다면, 국내 실정과 재정 부담 등을 감안하여 보조항로에 대해 우선적으로 시행하면서 단계적인 도입을 도모해볼 수 있다. 이는 공익서비스의무(PSO, Public Service Obligation) 차원에서 비수익항로에 대한 시범사업 방식으로 추진 가능하다고 본다.
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