그러나 론스타 문제는 그렇게 적당히 묻어버려도 좋을 만큼 만만한 사안이 아니다. 찬찬히 쟁점들을 짚어볼 필요가 있다. 대선은 끝났지만, 론스타 문제는 여전히 진행형이기 때문이다. 이에 <프레시안>은 론스타 문제를 집중 조명하는 김익태 변호사의 글들을 게재한다. 김 변호사는 미국 변호사로서 헌법재판소 헌법연구원을 지냈고, 현재 통상교섭본부 민간자문위원을 맡고 있는 이 분야 전문가다. 2012년 8월 한미FTA와 ISD 문제를 다룬 <소송당하는 대한민국>이라는 책도 펴냈다. <편집자>
| [연속 기고 - 론스타] ① "론스타 소송, 패소하면 전 국민이 5만 원인데…" ② ISD, 일본이 식민지 조선에 투자금 내놓으라는 격 ③ 전두환 정부는 미국 무기 회사에 얼마를 건넸을까? ④ '제2의 론스타'로 가는 지름길 민영화, 박근혜는… ⑤ 투자자국가소송, 이제 골목을 노린다 ⑥ 국제중재재판은 공정하다? 천만의 말씀 ⑦ 한미FTA의 기묘한 서문에 담긴 비밀 |
북미자유무역협정인 NAFTA는 최초의 자유무역협정이다. 자유무역협정(FTA)의 창시자인 미국은 NAFTA를 통해서 투자자-국가 소송제인 ISD를 충분히 경험하고 이어 그 장단점을 파악하기에 이르렀다. 그래서 미국은 FTA에 의한 ISD 소송에서 단 한 차례도 패소한 적이 없음에도 불구하고 지난 연재에서 살펴본 바와 같이 자국의 패소 가능성에 대비하기 위하여 NAFTA를 개정하였고 이어 "외국인 투자자가 미국에서 미국인 투자자보다 더 많은 보호를 받을 수 없음"을 밝힌 서문의 조항을 삽입하기에 이르렀다. 그리고 곧바로 아메리카 대륙에서 NAFTA에 이어, 중미FTA인 CAFTA 와 미-페루 FTA를 체결하였다.
미국의 민간단체인 퍼블릭 시티즌(Public Citizen, www.citizen.org)이 2012년 1월에 발표한 범NAFTA의 ISD 사건을 분석한 자료(Table of Foreign Investor-State Cases and Claims under NAFTA and other U.S. Trade Deals)가 있다. 이 자료에 의하면 총 72건의 ISD 사건 중, 기각되어 국가 승소 사건으로 볼 수 있는 사건은 15건이며 투자자 승소 사건은 10건이다. 나머지는 계류 중이거나 소송이 개시되지 않은 사건들이다. 그런데, 10건의 승소 사건은 모두 미국인 투자자의 사건이었으며, 미국은 자국을 상대로 한 소송에서 단 한 건도 패하지 않았다. 흥미로운 점이다.
한미FTA가 발효된 지금, 론스타의 뒤를 이어 미국 투자자의 ISD 소송에 대한 우려가 현실화하고 있다. 당장 지난 호에서 살펴본 바와 같이 론스타 또한 한미FTA를 이용할 가능성이 열려 있다. 이런 시점에서 기존의 ISD 소송을 돌아보려고 한다. 개인적으로 위에서 밝힌 NAFTA를 위시해 아메리카 대륙에서 발생한 72건의 소송에 대한 퍼블릭 시티즌의 자료를 검토하고 세 가지 경향성을 발견했다. 이 중 민영화의 폐해에 대한 부분은 지난 연재에서 다루었던 바, 나머지 두 가지 경향성을 소개한다.
(1) 미국 투자자의 남소(濫訴) 경향성
미국이 자국의 칠링 이펙트(Chilling Effect)에 대해서는 세심한 우려를 표하는데 반해, 미국의 투자자는 타국을 상대로 다분히 남소하는 경향성을 보인다. 대표적인 남소는 인허가와 관련하여 처리 지연으로 발생한 손실에 대한 보상 청구이다.
2011년 세인트 메리(St. Mary's VCNA, LLC) 사건을 보면, 미국 투자자가 캐나다 주정부의 여러 가지 조치로 인하여 사업 허가가 늦어진 점을 들어 캐나다 연방정부를 제소하였다. 허가가 늦어져서 사업에 손실을 입었다는 것이다. 이 사건은 현재 약 3000억 원의 배상금을 두고 계류 중이다.
2008년의 퍼시픽 림(Pacific Rim Corp) 사건은, 캐나다 회사가 엘살바도르 금광 허가권을 요청한 후, 환경과 식수 오염에 대한 엘살바도르 국내 반대 여론에 부딪혀 이에 대한 처리가 미루어지자 미국의 지사를 통하여 소송을 제기한 사건으로서, 인허가 지연에 관한 또 다른 사건이다. 특히 이 사건은 엘살바도르와 FTA를 맺지 않은 캐나다 투자자가 미국 지사를 통해 제소한 사건으로서 론스타 사건의 경우처럼 ISD 사건의 입체적 제소 가능성을 볼 수 있는 사례이다.
좀 더 심각한 남소 사례들도 찾아볼 수 있다.
1999년 스콧 애쉬톤(Scott Ashton Blair) 사건의 경우, 멕시코에서 주택과 식당을 구입한 미국인 투자자가 멕시코 행정 기관으로부터 부당한 대우를 받았다며 소송을 제기한 사건이다. 청구액은 알려지지 않았고 소송은 개시조차 되지 않았다. 소송의 진정성이 의심되는 대표적 남소 사례다.
2000년 제기된 아담스(Adams, et al) 사건은 또 다른 남소 사례다. 미국인 투자자가 매입한 부동산이 실소유자로부터 산 것이 아니므로 소유권이 인정되지 않는다는 멕시코 법원의 판결에 이의를 제기한 사건으로서, 자신의 귀책 여부와 상관없이 타국 사법부의 판결을 국제투자중재재판소(ICSID)에 가져가서는 소송은 개시조차 하지 않은 사건이다.
2001년 프랜시스 케네스(Francis Kenneth Haas) 사건은 멕시코 사업 파트너에게 사기를 당한 미국인 투자자가 멕시코 정부를 상대로 소송을 제기하고서는 개시조차 안 한 또 하나의 사건이다.
2009년에 캐나다를 상대로 있었던 크리스토퍼(Christopher and Nancy Lacich) 사건의 경우, 소송 액수는 미화 1176달러(한화 120만 원) 상당의 액수이다. 집단 소송이었다는 점을 감안하더라도 일국을 상대로 벌이는 소송치고는 그 액수가 터무니없다.
미국을 상대로 한 남소 사례는 없다. 한데, 미국인 투자자의 남소 경향성은 눈에 띄게 두드러진다. 약소국에 대한 무시 여부는 차치하고라도, 상대국이 어떻게든 겪게 될 칠링 이펙트를 감안할 때, 이런 식의 남소는 심심해서 던진 돌에 개구리 맞아 죽는 형국이다.
한미FTA 체결 이후, 소송에 익숙한 미국인 투자자가 한국에서 투자 손실을 입었을 때 손쉬운 방편으로 소송을 이용할 가능성이 높다. 이에 대한 정부 차원의 대책은 무엇인지 궁금하다. 론스타 소송과 관련하여 범정부 차원에서 대책팀(Task Force)이 꾸려져 있다고 발표된 바 있다. TF의 구체적인 논의나 대책 방안에 대해서는 공개된 바가 없으나, 차제에 중장기적인 관점에서 전문성을 담보한 국가 소송 기구의 설치에 대해 진지하게 논의해 볼 필요가 있다.
2008년에 국가 소송을 전문으로 담당하기 위한 정부 출연 기관인 정부법무공단이 발족했다. 일반 로펌과 같이 수임료를 받는다는 점에서 미국과는 다르나, 국가나 정부를 상대로 제기되는 소송을 전문적으로 담당한다는 점에서 미국의 Solicitor General's Office 모델과 비슷하다. 이 조직이 출범하면서 활동 업무 중의 하나로 ISD에 대한 준비를 잡은 점도 눈에 띈다. 현재 정부법무공단이 이에 대한 전문성을 확보했는지는 모르겠으나, 전문성 확보의 측면을 고려할 때 이러한 형태보다는 법무부 산하에 조직을 두어 정부 예산으로 운영하는 방법이 효율적이지 않을까 생각한다. 매번 외부 로펌을 고용해야 하는 데서 발생하는 혼란과 일관성 결여 문제를 덜기 위해서라도 대한민국 중앙정부를 상대로 제기되는 소송을 전담하는 기구를 정부 산하에 둘 필요가 있다.
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| ▲ ICSID 홈페이지. ⓒICSID |
(2) 환경과 공공정책에 대한 소송
앞서 밝혔듯이, 10여 건의 승소는 모두 미국인 투자자가 제기한 사건들이다. 그 사건들을 보면 대부분 환경이나 보건 등 공공정책에 연관되어 있는 사건들이다. 계류 중인 사건들 또한 거의 모두 이와 관련된 사건들인데 소송 액수는 95억 달러, 한화 약 10조원 정도다.
정부는 한미FTA 체결 시, 환경이나 보건 등에 관한 국가의 조치는 예외 사항에 해당하기 때문에 투자자가 이를 빌미로 제소를 할 수 없다고 한다. 정부가 발행한 "한미FTA 주요 내용"에 의하면, "투자와 환경(Investment and Environment) (제.11.10조.) 챕터에 합치하는 범위 내에서 당사국은 투자 활동이 환경에 대해 민감성을 고려하면서 사업이 수행될 수 있도록 하기 위한 어떠한 조치도 취할 수 있음을 규정"하고 있다고 강조한다. 일견, 이러한 조항은 투자 유치국의 환경 입법과 조치에 관한 최대한의 보장을 의미하는 것으로 해석되고 있으나, 실상은 그렇지 않다.
이 조항은 이미 북미자유무역협정 체결 당시 환경 단체들의 입장을 반영하여 환경 보호에 관한 투자 유치국의 입법과 행정 조치를 보장하기 위하여 삽입되어 있는 NAFTA 제11장에 있는 환경에 관한 예외 조항과 똑같은 문장이다. 비교해 보자.
<한미FTA와 NAFTA의 환경에 관한 예외 조항 비교>
한미FTA | NAFTA |
| Nothing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining, or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns. | Nothing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns. |
하지만 이 조항이 실제로 투자자-국가 분쟁 시 투자 유치국의 환경 보호에 관한 조치를 정당화할 수 있는 도구로 사용된 예는 찾아보기 힘들다. 오히려, 중재재판부의 해석은 이 조항을 무력화하는 쪽으로 이루어졌다. 국제투자중재재판소는 환경 문제와 관련한 소송 예외 조항에도 불구하고 "환경 목적의 진정성(genuine environmental purpose)"을 들어 투자자에게 유리한 판결을 내려왔다.
미국 회사가 멕시코를 상대로 ICSID에 1996년 제소를 한 메타글레드(Metaclad v. Mexico) 사건을 보자. 메타클레드라는 미국 회사가 유독성 폐기물 처리 시설을 짓기 위해 멕시코 지자체에 건축 허가를 신청하여 연방정부의 승인을 받았다. 그런데, 공장 부지가 위치한 지자체 정부는 건축 허가 조건으로 이미 존재하는 유독성 폐기물에 의한 오염을 제거하고 공장 건축과 더불어 환경기금을 조성할 것을 요구하였다. 메타클레드는 지자체의 요구를 거절했고 지자체는 건축 허가를 내주지 않았다. 이에 메타클레드는 ICSID에 제소해 승소했다. ICSID는 총 1560만 달러, 한화 약 180억 원을 배상할 것을 명령하였다.
여기서 주목할 부분은 간접 수용에 관한 재판부의 이유이다. 재판부는 이 사건에서 멕시코 주정부 조치의 동기에 관해서는 판단하지 않고 곧바로 "이러한 조치는 간접 수용에 해당한다"라고 판단했다. 이유 없이 결론에 도달한 것이다.
또한, 에스디 마이어스 사건(S.D. Myers v. Canada)의 경우, 캐나다 정부가 다자 간 국제 환경 협약을 준수하기 위해 유해성 폐기물의 해외 수출을 금지하는 조치를 내리자 캐나다에 지사를 둔 미국의 수입업자가 캐나다 정부를 상대로 소송을 제기하였다. 수출 금지 기간은 16개월이었으며, 이 조치는 캐나다의 모든 기업에 내려진 환경 관련 처분이었다. 한데, 중재재판부는 "이러한 조치는 캐나다 기업을 보호하기 위한 작위적인 조치였으며 환경 보호와는 무관하다"라고 판단하였다. 환경과 관련한 정부의 조치에 대해 재판부가 지나치게 높은 수준의 잣대를 들이댄 결과였다.
이러한 경향성은 국제투자중재재판부가 투자 유치국의 환경과 관련한 조치에 대해 지나치게 엄격한 심사 기준을 적용함으로써 사실상 환경과 관련한 조치에 대한 ISD 금지 조약을 무력화하는 역할을 해왔다. 이런 점에서, NAFTA와 똑같은 한미FTA의 예외 조항이 환경 관련 조치에 대해 얼마나 실제적으로 작용할지 의문이다. 정부는 일관되게 환경 조치는 한미FTA 하에서 ISD 예외 조항임을 들어 환경 조치 안전론을 펴왔는데, 기존의 NAFTA 사건들을 분석해 볼 때, 근거 없는 낙관론은 아닌지 우려된다.
온고지신(溫故知新)이다. 기존의 ISD에 대한 검토는 이후 대한민국을 상대로 제기될 수 있는 소송에 대비하는 작업이 될 것이다. 이는 단지 중앙정부에 국한된 일이 아니다. 지방자치정부 또한 이에 대한 공부가 필요하다. 가래로 막을 것을 서까래로 막는 상황은 피해야 할 것이다.
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