'이상'보다는 '현실적합한' 제도를 택해야

[정치개혁 강좌]<17> 우리나라 정부형태, 어떻게 할 것인가?

<희망정치연구회>가 진행 중인 정치개혁 특강을 연재합니다. <희망정치연구회>는 정치제도개혁에 관한 정치, 사회, 법률분야 전문가들의 의견을 국민들에게 알리기 위해 설립된 민간단체입니다. <프레시안>은 정치개혁, 제도개혁을 연구해 온 학자들의 전문적인 강의를 쉽게 이해할 수 있도록 재구성해 게재합니다. 글과 함께 하단에 있는 '강의 듣기' 서비스를 통해 생생한 육성 청취도 가능합니다. 이번 정치개혁 특강은 김철수 서울대 명예교수가 맡았습니다. <편집자>

Ⅰ. 서

이상국가나 좋은 정부형태에 관한 논의는 동서고금을 막론하고 계속되어 왔다. 유럽에서는 Platon과 Aristoteles에서 시작하여 서양정치사상의 근저를 이루었다.

동양에서는 유교가 발달하였는데 군주제를 옹호하였다. 군주를 천자라고 하고 이 천자가 하늘의 뜻에 따라 백성을 다스린다는 이론이었다. 천자가 잘못하면 자연재해가 일어나고 천자가 이를 뉘우치지 않는 경우 폭군방벌할 수 있다는 이론이었다. 유가는 인에 의한 통치를 주장하여 덕치주의를 주장하였고 형(법)치주의를 배격하였다.

Ⅱ. 입헌국가의 정부형태

1. 현대입헌국가의 대표적 정부형태

현대입헌국가의 정부형태는 공화국정부이다. 과거에는 공화제라고 하는 것은 전제제에 대척한 개념이었으나 프랑스 혁명 후 군주제가 없는 체제로 보게 되었다. 로마나 그리스에서도 군주제는 부정되었고 통령제(Consul)가 발달하였다. 그것이 중세에 와서 절대군주제가 발달하여 이에 대한 반대개념으로 공화국개념이 발달하였다.

2. 민주공화국

공화국이면서 민주국가는 대통령제, 의원내각제, 이원정부제를 채택하고 있는 나라들이다. 대통령제국가에서는 대통령이 국가의 원수인 동시에 행정권의 수반으로서 국민에 의하여 직선된다. 임기가 제한되어 있으며 의회의 신임 없이도 임기를 채울 수 있는 제도이다. 미국을 비롯하여 남미의 여러 나라, 한국 등이 이에 속한다.

의원내각제는 국가원수는 상징적 지위를 가지며 국가를 대표한다. 집행권⋅행정권은 국회에서 선출되는 수상이 행사하며 의회에 대하여 책임을 진다. 독일, 이태리, 서전 등이 이에 속한다.

이원정부제는 대통령제와 의원내각제의 절충형 내지는 중간형으로서 대통령은 국민에서 직선되며 외교, 국방 등이 권한을 가지나 내치는 수상이 담당한다. 수상은 의회의 불신임에 의하여 면직된다. 바이마르 헌법, 오스트리아 헌법, 프랑스 제5공화국 헌법, 포르투갈 헌법 등이 이에 속한다.

▲ 국회 본회의장 ⓒ뉴시스

Ⅲ. 현행 대한민국의 정부형태

1. 현행 한국헌법의 정부형태

제6공화국의 정부형태는 엄밀한 의미에서의 미국식 대통령제와도 다르며 프랑스식 준대통령제와도 다르다. 대통령제에 의원내각제 요소를 어느 정도 가미하고는 있으나 이원정부제에서와 같은 강력한 의원내각제의 요소(국회해산권과 정부불신임권)는 찾아볼 수 없다. 엄밀히 말하면 이 정부형태는 '대통령제에 의원내각제적 요소를 다소 가미한 절충제'라고도 할 수 있다. 그러나 우리나라의 관용으로는 '대통령제'라고 부르고 있다.

제6공화국헌법의 정부형태는 기본적으로 제3공화국과는 달리 헌법재판소가 위헌법률심사권 등을 가지며, 정당국가적 경향을 보다 완화하고 있는 점에서 구별된다고 하겠다.

2. 제6공화국 정부형태의 현실

현 정부형태가 대통령무책임제나 독재로 될 가능성이 크다고 하여 아직도 제왕적 대통령제로 운영되고 있다고 한다. 그 동안 제6공화국 대통령들은 5년단임제라 하여 레임덕(lame duck) 현상이 빨리 와서 효율적인 국정운영을 하지 못하여 경제발전에 저해요인이 되고 있다고도 한다. 또 대통령의 친척 가족들이 비위에 휩쓸려 대통령가족의 비극이 발생한다고 한다. 그러나 단임제를 채택함으로써 장기집권을 위한 재선이나 3선을 위한 개헌을 막았고, 여소야대 국회가 많아서 대통령의 독주를 견제한 장점 등도 있다.

한국의 정부형태는 이를 개정하여야 한다는 주장이 나오고 있다. 한국의 정부형태는 현재 대통령제를 원칙으로 하고 있으나 의원내각제적 요소가 가미되고 있다. 대통령은 5년단임제로 되어 있고 국회의원선거는 따로 4년마다 하고 있어 분점정부가 생기기 때문에 대통령의 강력한 권한행사를 위하여 4년중임제로 하고 의원내각제적 요소를 없애자고 한다. 이에 반하여 현재의 대통령제는 대통령이 독주하여 제왕적 대통령제로 되는 경향이 있기에 이를 약화시키기 위하여 국회가 중심이 되는 의원내각제로 개헌하자는 주장도 있다. 또 일부에서는 이원정부제 내지는 분권형 대통령제도를 도입하여야 한다고도 하고 있다.

이들이 공통적으로 주장하는 것은 현재의 정부형태는 수명을 다하였기에 새로운 정부형태를 도입해야 한다는 것이다.(주1)

우리나라는 1948년에 헌법을 제정한 뒤 9차의 개정을 통하여 세계에서 행해지고 있는 거의 모든 정부형태를 실험해 보았으나 어느 하나 완전한 것은 없었다. 20년전에 만들어진 현행헌법이 가장 좋은 것으로 생각되었다.

여소야대 국회에서 국무총리임명동의도 받지 못한 경우도 있었고 원하는 법률을 통과시키지 못한 경우가 많았으며, 특정지역과 특정파벌만을 등용하여 국론을 분열시킨 경우도 많았다. 인의 장막에 갇혀 국정을 잘 못했는가 하면 측근비리로 일찍 레임덕이 된 대통령도 있었다. 500만 표의 차이로 압승한 이명박 대통령도 여소야대국회 때문에 내각출범조차 옳게 할 수 없었다. 여당내에서의 불협화음도 심했다.

Ⅳ. 현행헌법의 개정론

1. 현행 대통령제의 강화론

현재의 대통령제를 유지하면서 대통령단임제를 폐지하고 대통령을 4년 중임이나 8년 중임을 하여 대통령권한을 강화하여야 한다는 주장은 우리 국가가 대통령제를 60년간 해 왔기 때문에 이에 익숙하다는 것을 이유로 들고 있고 의원내각제는 제2공화국처럼 사회적 불안정이 우려된다고 한다. 대통령의 단임제는 대통령에 대한 국민의 신임을 물을 수 없어 독주할 가능성이 있기에 중임제로 하여 4년 후에 중간평가를 해야 한다는 주장을 하기도 한다.

가장 중요한 것은 국회의원선거가 대통령임기 중에 있기 때문에 견제심리가 발동하여 여당이 총선에서 패배하여 국회의 소수당이 된다는 것이다. 여소야대의 국회에서는 대통령이 국무총리도 임명할 수 없고 예산안도 잘 통과시킬 수 없어 국정이 마비되기 때문에 대통령의 대권을 강화하여야 한다는 찬성론자가 많았다. 특히 분단국가의 통일을 위하여 강력한 대통령제를 유지하여야 한다고 한다.

또 현재의 대통령제를 유지하면서 국무총리의 권한을 약화하고, 대통령 4년 중임제로 하는 등 최소한의 개정만하면 된다는 주장도 있다.

2. 미국식 대통령제 도입론

우리나라의 대통령제는 의원내각제적 요소를 도입하고 있기 때문에 대통령의 권한행사가 제약되고 있다고 한다. 미국식 대통령제에는 없는 국무총리제도와 국무회의제도를 두고 있으며, 국회에게 국무총리와 국무위원의 해임건의권을 주고 있기 때문에 대통령이 일원적 권한행사를 못하고 있으며, 국회가 발목을 잡아 통치를 못해 먹겠다고 한다. 따라서 국무총리제도나 국무회의제도를 없애고 국회의 국무총리나 국무위원의 해임건의제도를 없애자고 주장한다. 국무총리 대신에 부통령을 두면 지역안배, 이념분열의 완충을 할 수 있다고도 한다.

이들이 주장하는 미국식대통령제의 장점은 일반적으로 대통령의 임기동안 행정부가 안정되어 국가정책을 강력하게 수행할 수 있으며, 국회의 견제 없이 강력한 행정을 할 수 있다고 한다. 또 국회 내의 정당정치에 초연하여 흔들림 없이 국정을 수행할 수 있다고 한다. 대통령이 법률안거부권을 가져 국회의 당리당략적인 법률안의 성립을 예방할 수 있고, 전쟁 시나 국가위기 시에 신속하고 통일적인 국권행사가 가능하다고 한다.

이들은 대통령의 독주를 막기 위하여 부통령을 두며 대통령에게는 법률안제안권, 예산제출권, 회계검사권 등을 주지 않아야 한다고 한다.

3. 의원내각제 도입론

의원내각제의 가장 중요한 장점은 국정에 대한 책임을 물을 수 있다는 것이다. 독일슈뢰더총리의 퇴진은 한 지방의 선거에 패배하여 책임을 진 것이다. 국회의원선거에서 패배하거나 지방자치단체선거에서 패배하고도 나 몰라라 독야청청하는 대통령과는 정반대이다.

국회다수당의 간부가 국무총리가 되고, 국무위원이 되기 때문에 여소야대국회란 존재할 수 없다. 여소야대국회 때문에 국정이 마비되는 대통령제에 비하여 의원내각제는 국회와 정부가 통일체가 되어 원활한 국정수행을 할 수 있다. 또 정부는 국회다수당의 한 위원회와 같은 역할을 할 수 있기 때문에 신속한 입법과 정책집행이 가능해진다.

4. 이원정부제 도입론

우리나라에서는 이원정부제 또는 분권형대통령제가 현실적합성이 있기 때문에 이를 도입해야 한다는 주장이 있다. 대통령제의 독재경향을 방지하기 위하여는 의원내각제로 가야 할 것이나 대통령이 있는 현실에서는 의원내각제로의 개헌은 불가능하고 중간단계로 이원정부제를 채택하게 된다는 견해도 있다.

의원내각제는 불안정하고 대통령제는 전제정치로 될 가능성이 있다고 하여 의원내각제에 대통령제를 접목시키거나 대통령제에 의원내각제를 가미하여야 한다는 주장이 있다. 정부가 대통령과 수상의 투톱(two top)제도로 운영되는 양두정치를 뜻하는 이원정부제가 바람직하다고 한다. 이 정부형태는 이원집정부제, 반대통령제, 준대통령제라고 불리워지고 있다. 이 제도의 현대적 형태는 프랑스 제5공화국 헌법을 들 수 있다.

5. 국회의장 헌법연구자문위원회의 권고

2008년 9월 들어 국회의장직속으로 헌법연구자문위원회를 구성하여 1년동안 연구한 뒤 그 결과를 발표하였다. 이 보고서에서는 유럽 현지조사를 거쳐 세계각국의 정부제도를 연구한 뒤 현행 대통령제에 대해서는 부정적이며 ① 이원정부제안과 ② 순수미국식대통령제안을 채택할 것을 권고하고 있다.

(1) 이원정부제

이원정부제 안은 분권형 대통령제안이라고도 할 수 있으며 집행권을 대통령과 총리로 나눈 뒤 대통령은 직선하고 총리는 국회에서 선출하며, 대통령에게는 선전포고, 강화권, 외국군대의 국내주류허용권, 조약비준권, 사면권, 계엄선포권, 긴급명령제정권을 주며 대법원장, 대법관, 헌법재판소소장, 재판관들의 형식적임명권과 국가공무원, 군인들에 대한 형식적 임명권을 가진다.

국무총리는 행정수반으로서 내각에 대한 통할권을 행사하고, 내정에 대한 최고책임자이며 내각회의를 주재하고 치안, 경제정책, 국방 등 행정일반에 대한 최고책임자로서 군통수권을행사한다. 법률안제출권, 법규명령제정권, 조약비준제청권, 신임요구동의안부결시 하원해산제청권, 내각구성권, 국가공무원임명제청권, 외교사절임명제청권, 위헌정당해산제소권 등을 가졌다.

(2) 순수미국식대통령제

순수미국식대통령제 안은 현행의 대통령제와 의원내각제의 혼합형을 지양하여 총리를 없애고 부통령을 두며 내각을 없애고 대통령이 일원적으로 집행권을 행사하고자 하는 것이다. 여기에서는 현행헌법이 가지고 있는 대통령의 권한 중 법률안제출권, 예산안제출권, 회계검사권 등을 국회에 이관하여 대통령의 권한을 약화하고 국회의 권한을 강화하려고 하고 있는 것이 특색이다.

Ⅴ. 합의제민주정치로

정부의 존립목적은 국민의 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 기본권을 보장하고, 국가의 안전을 외국에 대하여 보전하고, 국민이 안심하게 살 수 있도록 질서를 유지하는 것이다.

앞에서 보아 온 것과 같이 정부형태는 여러 가지가 있으나 어느 하나도 지선인 것은 없다. 우리나라의 정부형태를 선택하는 경우에도 이상적인 정부형태를 채택할 것이 아니라 현실적합적인 제도를 선택해야 한다.

Lijphart는 Patterns of Democracy에서 36개국의 민주정치를 비교분석하면서 민주정치에 있어서 Westminister형 민주정치(다수결민주정치)(Majoritarian Democracy)와 합의제민주정치(Consensus Democracy)로 나누고 있다.(주2)

다수결민주정치는 영국을 비롯한 New Zealand, Barbados에서 행해지고 있는데 총선에서 다수를 얻은 한 정당이 단독으로 정부를 형성하고 다수결원칙에 따라 정책을 결정하고 입법하는 것을 말한다. 이에 대하여 합의제민주정부는 스위스, 벨지움, 유럽연합 등이 채택하고 있는 제도로 집행권을 독점하지 않고 서로 나누어 가지며 정부와 의회 간에 견제와 균형을 하고 있으며 다당제로 연립정부를 형성하고 있다고 보았다. 그는 견제균형의 원칙에 따라 또 의원내각제와 대통령제를 구분하고 있다. 의원내각제의 수장은 입법부에 대해서 책임을 지는데 대하여 대통령제에 있어서의 수장은 입법부와 독립해 있으며 책임을 물을 수 없고 직선되는 것이 관례로 보았다. 그는 ①통치주체 ② 선거형태 ③ 개인적 통치냐 합의제통치냐에 따라 의원내각제와 대통령제로 비교하고 있다.

도표를 보면 다음과 같다.

	의원내각제	대통령제
퉁치권의 수장	그의 이름이 수상, 총리 등을 불문하고 그와 내각은 입법부에 대하여 책임을 진다. 즉 수상은 의회의 신임에 의존하며 불신임결의에 의하여 해임된다.	그의 이름이 대통령이며 헌법상 특정임기를 가지고 선출된다. 평상적인 입법으로서는 해임될 수 없고 비상적으로 탄핵에 의하여 해임된다. 그는 일반적으로 법률안거부권을 가진다.
선거형태(정당성)	입법부에 의하여 여러 형태로 선출된다. 의회의 중요정당 간의 협상에 따라 하원에서 선출되나 때에 따라서는 왕이나 대통령에 의하여 지명된다.	직선되거나 직선된 대통령선거인단에 의하여 선출된다.
독재냐 합의제냐	합의제 집행부. 수상의 지위는 관계에 우월할 수도 있다. 그러나 대다수의 중요 결정은 내각제 전체로서 합의제에서 결정한다.	개인적 집행부. 대통령은 내각구성원을 임명한다(특별한 경우에는 의회가 참여하는 경우도 있다). 그러나 그들은 자문기관에 불과하고 정책결정권은 대통령 개인에게 있으며 관료는 정책결정과정에 참여하지 않는다.

Lijphart는 대통령제는 다수당에 의한 정권독식이기 때문에 권력을 나누어가지는 정부형태인(power sharing) 합의제정부(consensus democracy)를 해야 한다고 주장해 왔다. 그는 특히 분열된 사회에서는 민주정치가 파괴될 염려가 있기 때문에 이를 막기 위하여 다수결민주주의체제가 아닌 합의제민주주의체제를 선택해야 한다고 주장했다.(주3)

왜냐하면 다수결민주정치는 거의 반수의 국민을 정치참여에서 배제하고 있기 때문에 이데올로기적, 지역적, 인종적, 언어적 갈등이 심한 사회에서는 소수파의 배제는 불안과 폭력을 유발한다고 한다.

우리나라는 이념적, 지역적 대결이 심하기 때문에 소수자를 배려하고 권력을 나누어 가지는 합의제정부가 필요하다고 하겠다. 우리나라도 이념대립이나 지역감정대립이나 빈부격차가 크기 때문에 veto group이 헌정파괴적 행위를 일삼아 정국을 불안하게 하고 있다. 이를 막기 위하여 다수당에 의한 정권독식체제(majoritarian regime)를 버리고 합의제정부(consensus democracy)를 성립하여야 할 것이다.(주4)

그는 합의제정부(consociational Democracy)의 요소로 ① 대연정, ② 쌍방적 Veto, ③ 내각형식의 비례성, ④ 지방분권주의와 연방제를 들고 있다. 이것이 정치적 안정과 사회적 안정을 가져온다고 하였다.(주5)

우리나라에서는 국론분열을 막고 통일을 지향하는 정부형태를 찾는 것이 급선무이기 때문이다.

실증적 연구에 의하면 민주정치의 성공여부는 법치주의와 관계가 깊다고 한다. 법치주의가 행해지는 국가는 정국이 안정되고 그렇지 않는 나라에서는 민주정치가 위기에 처하는 경우가 많다고 한다.(주6) 우리나라에서도 법치주의확립을 위한 헌법재판소제도의 강화가 필요할 것이다.

강의듣기

주1) 황우여 의원은 우리 대통령제는 다음과 같은 이유로 종언을 고해야 한다고 했다. ① 민주적 정당성을 가진 대통령과 국회가 정통성을 가지고 다툼. ② 대통령의 국정수행이 어려워지고 대통령이 강력한 리더쉽을 발휘할 수 없음. ③ 대통령은 임기가 있기 때문에 재임중 성과를 올리려고 총리나 정부를 자주 갈아, 정국의 안정을 가져오기 어려움. ④ 대통령은 책임을 지지 않아 국민의 지지가 없는 정부라도 임기중 연명이 가능하다. ⑤ 대통령은 승자독식으로 선거참모들이나 관료집단에 의존하고, 지나치게 권력이 집중됨. ⑥ 대통령은 반정당, 반의회주의로 나가서 독선으로 정치문화를 후퇴시킴. ⑦ 협의민주주의의 가능성이나 연립정부형성이 불가능하여 갈등해소가 어려움. ⑧ 엄청난 대선자금이 듬. ⑨ 이제까지의 대통령이 전부 불행하였고, 대통령 동상 하나 없음. 국회의원 개헌토론회 발제문, 2009. 7. 10. 미래헌법연구회.

주2) Lijphart, Patterns of Democracy, 1999.

주3) Lijphart, Constitutional design for divided societies, Thinking about Democracy, 2008, p. 75 이후.

주4) Lijphart는 合議制政府形態로는 스위스, 벨기에, 독일, 유럽연합 등을 들고 있다.

주5) Lijphart, Democracy in Plural Societies, A comparative exploration, 1977.

주6) Cameron/Blanaru/Burns, Constitutional Franeworks and the Rule of Law, University of British