노벨 경제학상을 받았다고는 하지만, 아마도 대부분의 경제학자는 그가 누구인지도 잘 모를 것이다. 그는 경제학자가 아니라 정치학자이기 때문이기도 하고 또 대부분의 경제학자들이 많이 다루지 않는 '공유재'의 문제를 연구해온 학자이기 때문이다. 그는 현재 미국 인디애나 대학교 정치학과 교수다.
이 책은 공유재(혹은 공유 자원)를 주제로 삼고 있음에도 불구하고 이상하게도 그 개념을 매우 개략적으로만 정의하고 있다. 그러나 경제학적으로는 엄밀한 정의가 있다. 서해 연안의 물고기를 예로 들어보자. 특정 시점에서 어떤 어부가 너무 많이 잡아가면 다른 어부들이 잡을 수 있는 물고기의 숫자가 감소한다.
따라서 한정된 양의 물고기를 놓고 어부들은 경쟁 관계에 놓이게 된다. 경제학에서는 이런 특성을 경합성이라고 한다. 예를 들자면, 빵도 경합성을 가진 재화다. 빵이 100개 있을 때 어떤 사람이 10개를 먹어치우면 다른 사람이 먹을 수 있는 양이 90개로 줄어들기 때문이다.
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| ▲ <공유의 비극을 넘어>(엘리너 오스트롬 지음, 윤홍근·안도경 옮김, 랜덤하우스 펴냄). ⓒ랜덤하우스 |
이와 같이 특정인을 배제하기 매우 힘들 때 이런 특성을 경제학에서는 비배제성이라고 한다. 어장의 물고기는 비배제성을 가진 재화다. 이런 점에서 어장의 물고기는 빵과 다르다. 예컨대, 빵이 100개 있다고 했을 때, 돈을 내지 않는 사람을 빼고 돈을 낸 사람에게만 선별적으로 이것을 공급할 수 있다. 즉, 빵의 경우에는 특정인을 쉽게 배제하고 나머지 사람들에게만 공급할 수 있다는 것이다.
빵과 같이 경합성과 배제성을 동시에 가진 재화를 경제학에서는 사적재라고 한다. 시장에서 거래되는 대부분의 상품은 사적재다. 반대로 이 두 가지 특성 모두를 갖지 않은 재화, 구체적으로 말하면 비경합성과 비배제성을 가진 재화를 공공재라고 한다. 예를 들어 정부가 일기예보를 방송할 때 특정인, 예컨대 세금을 내지 않을 사람을 빼고 나머지 사람들만 일기예보를 듣게 하기가 매우 어렵다. 이런 점에서 일기예보는 어장의 물고기와 마찬가지로 비배제성을 갖는다. 또 어떤 특정인이 일기예보를 더 많이 듣는다고 해서 다른 사람에게 아무런 지장을 주지 않는다. 그래서 일기예보를 더 많이 들으려고 서로 싸울 필요가 없다. 공유재는 빵과 같이 경합성을 가지지만 일기예보와 같이 비배제성을 가진 재화다. 말하자면 사적재와 공공재의 중간 쯤 되는 재화다.
이와 같이 공유재는 이용자들 사이의 경합성 때문에 늘 고갈 가능성을 안고 있지만, 비배제성 때문에 이용자의 수를 제한할 수 없으므로 그대로 방치하면 고갈되어 버린다는 특성을 가지고 있다. 어장뿐만 아니라 우리의 자연 환경 대부분이 공유재로 구성되어 있다. 산림, 지하수, 저수지의 용수, 목초지 등이 오스트롬이 <공유의 비극을 넘어>에서 다루고 있는 공유재이지만, 이 외에도 깨끗한 강물, 깨끗한 공기 등 다분히 공유재의 성격을 가진 것들이 많이 있다. 결국 환경오염 문제란 공유재로서의 환경이 고갈되고 파괴됨으로 인한 문제라고 할 수 있다. 1968년 하딘(Hardin)이 발표한 <공유재의 비극>이 환경문제에 대한 지구인의 경각심을 크게 높인 결정적 계기가 되었음은 잘 알려져 있다.
각 개인이 자유롭게 이용하게 내버려두면 공유재는 고갈되거나 파괴되어 버리기 때문에 이들이 협력해서 집단적으로 잘 관리해야 하는 문제가 제기된다. 연안 어장의 물고기가 고갈되지 않게 하기 위해서는 근처의 지역 공동체 구성원들이 협력해서 집단적으로 잘 관리해야 하고, 저수지의 물이 고갈되지 않게 하기 위해서는 인근의 지역 공동체 구성원들이 서로 협력해서 저수지를 관리하고 적당량의 물만 빼 써야 한다. 즉, 공유재는 지역 공동체 구성원들의 집단적 협동을 필요로 한다는 것이다.
하지만, 이런 개인들의 자발적인 집단행동이 성공적으로 이루어지기 무척 어렵다는 것이 그간의 정설이었다. 그 이유를 논리적으로 밝힌 가장 대표적인 이론이 이른바 '죄수의 딜레마'이론이다. 요컨대, 집단행동이 절실히 필요한 상황에서 합리적이고 이기적인 각 개인들은 다른 사람들이 열심히 협동할 것을 기대하고 자신은 슬쩍 빠져서 무임승차하려는 욕심을 가지게 되는데, 저마다 이런 생각으로 얌체 짓을 하면 결과적으로 집단행동은 성공할 수 없다는 것이다. 물론, 일부 경제학자들은 죄수의 딜레마 상황에서도 개인들 사이의 자발적 협력이 이루어질 수 있다고 주장하고 있으나, 그것은 오직 특수한 상황에서만 가능하다는 점도 수학적으로 밝혀졌다. 예컨대, 자주 만나기 때문에 안면을 몰수할 수 없는 소수의 사람들 사이에서는 자발적 협동이 가능하다는 것이다.
이와 같이 여러 이론에 의해서 개인들 사이의 자발적 협동에 입각한 집단행동이 어렵다면 어떻게 할 것인가. 많은 학자들이 정부에 의한 직접 관리를 그 대안으로 제시하였다.
하지만, 오스트롬은 정부의 실패 사례를 다수 발굴하였을 뿐만 아니라 그 원인도 밝혀냈다. 각지에 흩어져 있는 공유재는 저마다 독특한 특성을 가지고 있다. 그 특성을 잘 알아야만 관리를 잘 할 수 있다는 것은 상식이다. 하지만 각처에 흩어진 그 많은 공유재의 특성에 관하여 세세한 정보를 정부가 획득한다는 것은 사실상 불가능하다. 따라서 정부에 의한 공유재의 직접 관리는 실패할 수밖에 없다.
더구나 정부의 정책이나 규제는 획일적이라서 현장의 현실과 동떨어질 수밖에 없고 그래서 현지인의 협조도 얻기 어렵다. 더욱 더 큰 문제는 인원과 예산의 제약 때문에 그 많은 공유재를 제대로 관리하지도 못한다는 것이다. 심지어 대대로 지역 공동체들이 자치적으로 잘 관리해오던 공유재가 국유화 이후 집행 능력 부족, 감시 소홀, 부패 등의 요인 탓으로 오히려 접근 자유의 공유재로 변해버림으로써 더욱 황폐화된 사례도 있다.
경제학자들은 공유재의 사유화를 주장한다. 예를 들어서 공유화된 목초지가 결국 황폐화된다면 그 목초지를 갈라서 개인에게 분양하면 되지 않느냐는 것이다. 하지만, 오스트롬이 조사한 바에 의하면, 이들은 사유화된 공유재의 관리 및 유지에 소요되는 비용을 과소평가하는 실수를 범하고 있다. 예를 들어서, 마을이 공유하던 목초지를 개인들에게 분양한다면 우선 울타리를 치고 도둑을 감시하는 비용부터 치러야 한다.
사유화가 최선의 관리 방안이 되지 못한다는 점도 오스트롬교수는 구체적으로 밝히고 있다. 사유화하기 힘든 경우도 있다. 물이나 수산자원처럼 움직이는 자원에 관해서는 사유권 제도의 확립이 구체적으로 무엇을 의미하는지 불분명하다. 이럴 경우 공유의 비극을 회피할 수 없거나 이를 회피하기 위해서는 막대한 비용을 감수해야 한다.
요컨대, 정부가 아니면 시장이라는 이분법에서 벗어나야 한다고 오스트롬은 역설한다. 노벨 경제학상 선정위원회는 오스트롬이 사유화나 정부의 직접 관리를 지지하는 전통적인 견해에 도전하였으며, 각종 다양한 지역 공동체들이 자율적으로 공유재를 잘 관리해온 성공적 사례들을 세계 도처에서 발굴하여 <공유의 비극을 넘어>에 소개하였을 뿐만 아니라 이를 이론적으로 분석함으로써 성공 원리를 찾아냈다는 점을 가장 중요한 업적으로 꼽았다.
어장이나 목초지의 예에서 보듯이 공유재 이용자들은 상호의존 관계에 있는데, 공유재 관리의 성패 여부는 이러한 상호의존 관계의 구성원들이 '독자적으로 행동하는 상황'으로부터 '상호 조율된 전략을 채택하도록 하는 상황'으로 어떻게 변화시킬 수 있느냐의 여부에 따라 달라진다고 오스트롬은 보았다.
그래서 오스트롬은 우선 오랫동안 존속되어온 지역 공동체의 성공적 공유재(공유 자원) 관리 사례들을 전 세계적으로 발굴하고 분석하였는데, <공유의 비극을 넘어>의 상당한 부분이 바로 여기에 할애되고 있다. 오스트롬은 이 사례 분석을 통해서 공통적 요인들을 뽑아내고 이를 지역 공동체에 의한 성공적 공유재 관리 제도의 구성 원리로 제시하였다. 그는 이를 '디자인 원리'라고 표현하면서 8가지를 제시하였다.
그 핵심은 우선 공유재 이용자들이 행동 규칙을 자발적으로 정해야 한다는 것이다. 이 규칙은 개인이 공유재를 이용하는 방법뿐만 아니라 이를 유지하고 관리하는 책임을 분담하는 방법에 대한 것까지 포함한 포괄적인 것이다. 물론, 이 규칙은 현지의 사정에 적합한 것이어야 하며, 현지인들이 참여해서 완전히 합의한 것이어야 한다.
여기에서 중요한 것은 이렇게 만들어진 규칙을 어떻게 집행하느냐이다. 기존의 이론들이 집단행동에 비관적 견해를 표명하였던 이유는, 설령 규칙을 성공적으로 만든들 이를 집행하는 것 자체가 딜레마를 안고 있다는 것이었다. 이기적이고 합리적인 개인은 다른 사람들만 이 규칙을 지키고 자기는 몰래 위반함으로써 무임승차 이익을 얻으려하기 때문이다.
오스트롬이 특히 강조한 것은, 성공한 공유재 자율 관리 조직들이 이 규칙의 준수를 감시하고 위반을 제재하는 나름대로의 매우 효과적인 방법을 개발하고 실시하고 있다는 점이다. 여기에는 구성원들 사이의 분쟁을 해결하는 방법도 포함된다. 통상 감시, 제재, 분쟁 해결에는 많은 비용이 소요되지만, 성공한 공유재 자율 관리 조직들은 아주 저렴하게 실시하는 방법을 채택하고 있다는 것이다. 경우에 따라서는 외부 기관의 도움을 얻기도 하지만, 대체로 보면 규칙의 준수 여부를 서로 서로 감시하는 내부적 방법에 크게 의존한다.
하지만, 오스트롬은 정부의 개입이나 사유화논리를 전면 배제해야 한다고 주장하지는 않는다. 경우에 따라서는 중앙 정부나 지방 정부의 도움이 필요하고 사유화의 논리를 활용할 필요도 있다. 중요한 것은 그러면서도 공유재 관리를 주도하는 지역 공동체의 자율성을 손상시켜서는 안 된다는 점이다.
물론, 이런 성공적인 지역 공동체의 자율적 공유재 관리가 하루아침에 이루어지는 것은 아니다. 수많은 세월에 걸쳐 수많은 시행착오를 거치면서 현실에 맞도록 점진적으로 개선되어 하나의 체계적 제도로 정착되고 있다는 점에 오스트롬은 특히 주목한다. 이 결과 구성원들 사이에는 신뢰가 높아가면서 성공적 공유재 관리를 뒷받침하는 '사회적 자본'이 조성된다.
이어서 오스트롬은 실패 사례를 수집하고 분석하였다. 실패 사례에서는 위의 8가지 디자인 원리 가운데 극히 일부분만 적용되든가, 아니면 매우 허술하게 적용되어 있다는 결론을 얻었다. 결과적으로 그는 수많은 사례 연구를 통해서 8가지 디자인 원리들이 실패 사례와 성공 사례를 가르는 기준이 될 수 있음을 보여주고 있다.
오스트롬과 그의 동료들이 집단행동에 대한 기존의 많은 이론과 세계 도처에서 수집한 광범위한 사례를 연결하여 경험적으로 분석함으로써 이론과 현실을 결합시켰다는 점을 노벨 경제학상 선정위원회가 특히 높이 평가한 것으로 보인다.
오스트롬의 <공유의 비극을 넘어>는 우리로 하여금 많은 것을 생각게 한다. 특히 현재 정부가 강행하는 이른바 '4대강 살리기' 사업에 대하여 많은 시사점을 던지고 있다. 4대강은 그냥 단순한 강이 아니라 수없이 많은 공유재(공유 자원)를 포함하는 복합적인 자원이다. 4대강에 산재된 그 많은 공유 자원은 나름대로의 독특한 특성을 가지고 있다.
오스트롬에 의하면, 이런 공유 자원의 특성은 인접한 지역 공동체의 주민들이 가장 잘 알고 있고 따라서 자율적으로 관리하게 내버려두는 것이 최선이다. 그럼에도 불구하고 정부가 추진하는 4대강 사업은 획일적인 내용을 담고 전국에 걸쳐 획일적으로 추진되고 있다. 오스트롬이 경고한 대로 자칫 이런 사업이 각처에 산재한 공유 자원을 도리어 망치지 않을까 심히 걱정된다.
지역 공동체에 의한 공유재의 자율적 관리가 공동체 구성원들 사이에 신뢰를 강화하고 사회적 자본 형성에 기여한다는 오스트롬의 지적도 우리의 관심을 끈다. 정부의 4대강 사업이 4대강을 살리기 위한 것이라고는 하는데, 그렇다면 오히려 지역 공동체들로 하여금 4대강 살리기를 자율적으로 주도하게 함으로써 우리 사회에서 점점 고갈되고 있는 사회적 자본을 조성하는 계기로 삼는 것이 옳은 처사가 아닐까?
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