한미동맹은 어디로 가고 있는가?

[경남대 극동문제연구소 '한반도포커스'] MB 정부 4년의 한미관계

1.

"동맹은 연애결혼이 아니라 편의에 따른 동거이다." 미국 국제정치학 교과서의 한 구절이다. 단 전제가 있다. 주류 국제정치이론인 현실주의의 시각에서 볼 때, 그렇다. 현실주의자들에게, 동맹은 국가들의 화학적 결합이 아니다. 동맹은, 국가들의 자율성과 국가이익의 변동에 따라 해체될 수도 있는 동거일 뿐이다. 동맹의 결성과 해체가 용이하지 않다면, 현실주의가 법칙으로 간주하는 세력균형이 효과적으로 작동하지 않을 수 있기 때문이다. 1991년 소련이 붕괴하고 북한은 경제위기에 직면하게 되면서, 한반도를 둘러싼 세력균형은 한미에 유리하게 재편되었다. 동맹의 존재이유인 적과 위협이 약화된 것이다. 한미동맹의 향방은, 현실주의이론을 시험대에 오르게 했다. 현실주의의 '과학적' 예측처럼, 한미는 주한미군 감축에 합의하는 듯 했고, 1991년 미국은 한국에서 전술핵무기를 철수했으며, 1992년에는 1976년 이후 처음으로 한미합동군사훈련인 팀스피리트가 중단되기도 했다. 편의에 따른 동거가 해체될 수도 있던 순간이었다.

그러나 '힘'의 분포의 변화만으로 한미동맹의 형태변환이 결정된 것은 아니었다. 한미동맹이 만든, 무기체계의 통합, 협의 메커니즘, 군사기획과 지휘구조, 합동군사훈련, 군사기지의 공유 등과 같은, 장비특수성, 과정특수성, 인력자산특수성, 장소특수성 등은, 동맹의 유지비용을 낮추고 동맹의 종결이나 변경에 드는 비용을 높이게 만들 뿐만 아니라 동맹의 유지와 종결에 '이해관계'를 가지는 집단을 만들어냄으로써, 동맹유지를 선호하게끔 했다. 동맹이 생산해 온, 적과 친구, 우리와 그들의 '동맹정체성'은 동맹의 장기지속을 가능하게 한 또 다른 요인이었다. 1991년 11월 제23차 한미연례안보협의회에서는, 북한의 핵무기를 포함한 대량살상무기의 개발과 북한 내부의 불안정성이 안보위협을 초래할 것이라는 이유로, 주한미군의 감축계획을 철회했다. 1993년 한미합동군사훈련이 한국의 요구와 미국의 동의로 재개되었다. 탈냉전시대에 들어서면서 한미동맹은 적과 위협을 재정의하면서 구조조정의 길을 가게 된다.

탈냉전시대 한미동맹의 구조조정은 두 변수에 의해 그 방향이 결정되었다. 하나는 미국의 세계전략과 동아시아전략에 기초한 동맹정책이다. 다른 하나는, 탈냉전·민주화시대 한미동맹 및 한반도 평화과정을 둘러싼 한국의 국내정치다. 김영삼정부는, 1994년 평시작전통제권을 환수하기는 했지만, 노태우정부와 달리 한미동맹의 유연화와 남북관계의 개선을 연계하는 한반도 평화의 길을 가지 않았다. 즉 북한의 위협을 상수화하고, 한미동맹 구조조정을 의제화하지 않았다. 김대중정부 하에서는, 미국이 해외주둔재배치계획을 발표하고 주한미군을 신속기동군화하는 협상이 전개되었다. 주한미군의 전략적 유연성은 구조조정의 핵심 의제였고, 주한미군 2사단의 평택 이전은, 주한미군이 더 이상 한국의 안보를 위한 인계철선으로 기능하지 않겠다는 의미를 담고 있었다. 그러나 김대중-부시정부에서 한국의 대북화해협력정책과 미국의 대북강압정책이 대립하기도 했지만, 동맹의 향방을 둘러싼 한미갈등은 가시화되지 않았다.

동맹정치는 노무현정부의 몫이었다. 미국은 주한미군을 역할을 북한을 억지하는 것에서 전략적 유연성 확보를 통해 다양한 위협에 대비하는 신속기동군으로 전환하고자 했고, 노무현정부는 동맹의 유지 또는 강화와 한국의 정치적 자율성을 제고하는 정책을 동시에 추진하고자 했다. '호혜평등'의 한미동맹이 대통령 취임사에서 언급될 정도였다. 노무현정부에서 한미동맹 구조조정의 의제는, 주한미군 재배치와 용산기지 이전, 주한미군의 병력감축, 북핵문제, 이라크파병, 방위비 분담협상, 전시작전통제권의 환수, 주한미군의 전략적 유연성 등이었다. 한미동맹의 조정을 둘러싸고, 보수와 진보는 각기 다른 평가를 가지고 있었다. 보수는 동맹의 조정이 동맹의 해체를 가져와 한국의 안보를 위협할 것이라고 본 반면, 진보는 노무현정부가 동맹을 강화하는 선택을 하고 있다고 생각했다. 노무현정부의 모순적 정책, 동북아론과 한미동맹의 강화, 한미동맹의 강화와 자주국방의 병행 등이 야기한 정치적 균열이었다. 쟁점 가운데 하나였던 전시작전통제권과 관련하여 노무현정부는 2012년 4월 환수에 합의했다.

2.

노무현정부가 전략과제로 추진했던 '한반도 평화체제'와 '협력적 자주국방'은 서로 충돌할 수 있는 과제였다. 한반도 평화체제의 제도화를 위해서는, 북한을 적으로 설정하고 있는 한미동맹 재정의 또는 유연화를 필요로 했고, 군비증강은 남북한의 안보딜레마를 가속화할 수도 있었기 때문이다. 이 모순에도 불구하고, 2005년 6자회담의 9·19공동성명을 통해 한반도 비핵화와 한반도 평화체제를 동시 의제화하는 합의가 도출되었다. 그러나 비핵화 과정은 지연되었고, 비핵화와 평화체제 추진의 동력일 수 있었던 6자회담의 2007년 10·3합의와 남북한의 10·4선언은 한국의 정권교체와 더불어 무력화되었다. 5년 단임제 정부의 제도적 한계 때문이기도 했지만, 5년 단임제 정부임에도 '불구하고' 서로 모순적인 정책추진을 한 결과이기도 했다.

2008년 2월 들어선 이명박정부는 선택의 기로에 서 있었다. 그 선택은, 전임 정부를 부정하는 권력의 법칙을 벗어나지 않았다. 한미동맹과 관련하여서는, 전시작전통제권 환수를 한반도 평화체제와 연계하면서 부분적이지만 동맹의 유연화의 한 계기를 마련하고자 했던 노무현정부와 달리, 한미동맹의 강화를 통한 한반도 평화의 길을 모색하고자 했다. 현실주의적인 세력균형정책처럼 보이지만, 사실은 한미상호방위조약의 범위를 벗어난 이념편향적 선택이었다. 집권 직후인 2008년 4월 한미정상회담에서는, 한미동맹을 21세기 전략동맹으로 재정의하려 했다. 한미가 서로의 가치와 이익을 공유하는 가치동맹, 군사동맹은 물론 경제·사회·문화를 포괄하는 신뢰동맹, 동아시아 지역 및 세계적 차원에서 전략적 이익을 공유하는 평화구축동맹이, 전략동맹의 세 구성요소였다. 이명박정부의 이념외교에, 미국의 부시행정부는 실용외교로 화답했다. 미국은 주한미군의 추가감축을 중단하겠다는 약속을 하면서, 한국의 미국산 무기구매 지위를 상향 조정했고, 방위비 분담금과 관련한 협상을 유리하게 이끌고자 했다.

2009년 3월 발간한 외교안보의 비전과 전략인 '성숙한 세계국가'를 통해 "21세기 한미 전략동맹 추진"을 "협력 네트워크 외교 확대"라는 전략목표를 실현하는 중점과제로 다시금 제시했다. "한미동맹의 미래비전을 행동계획으로 구체화해 가는 가운데 북핵문제의 해결과 남북관계의 발전, 동아시아의 평화와 교류협력의 확대를 위해 건설적인 역할을 모색해 나"간다는 것이었다. 그리고 전략동맹의 위상에 걸맞게, 노무현정부에서 2006년부터 협상이 시작된 한미FTA의 실현을 전략동맹의 주요 내용 가운데 하나로 언급했다. 2009년 6월 한미가 합의한, "한미동맹을 위한 공동비전"에서 다시금 전략동맹을 확인했다. 그 결과, 한반도에서 대북 억지력을 확보하기 위해 기능했던 한미동맹이 전 세계 차원의 문제를 다루게 되면서, 동맹의 이해관계와 정체성이 변하게 되었다.

그러나 한미 전략동맹이 이명박정부가 주장했던 것처럼, "한미관계는 더욱 미래지향적으로 발전시키는 가운데 이웃 주요국들과의 선린우호협력 관계를 강화하는데 긍정적 역할을" 했는지는 의문이다. '2010년' 한반도를 둘러싼 한미동맹과 북중동맹의 대립은, 한미동맹의 강화가 한반도의 평화에 역기능을 할 수 있음을 보여준다. 2010년 3월 천안함 사건과 5월 한국정부가 북한이 천안함을 공격했다고 발표한 후, 한반도와 동북아 정세는 냉전시대로 회귀한 듯 보인다. 2010년 6월 한미정상회담에서는 전시작전통제권의 환수를, 2015년 12월로 연기했다. 7월과 9월 한반도의 동해와 서해에서 한미합동군사훈련이 실시되었다. 동해에서의 훈련에는 미국의 핵추진 항공모함인 조지워싱턴호가 참여했다. 한미합동군사훈련 사이인 2010년 8월 북한의 김정일 국방위원장은중국의 동북3성을 방문했고, 창춘에서 중국의 후진타오 주석과 정상회담을 개최했다. 중국이 2009년 11월 발표한 '창지투(長吉圖) 개발사업'과 북한의 연계를 예상하게 하는 대목이다. 북한과 중국은 이해관계의 공유뿐만 아니라 1930년대 항일무장투쟁을 매개로 기억의 공유를 통한 정체성 강화작업도 하고 있다.

2010년 10월 8일 열린 제42차 한미안보협의회 공동성명에는, "어떠한 도발, 불안정 사태 또는 침략"이라는 구절이 담겼다. 북한의 급변사태 또는 북한의 군사적 도발이 있을 수 있다는 한미의 인식공유였다. 한미는, "미합중국의 핵우산, 재래식 타격능력 및 미사일 방어능력을 포함한 모든 범주의 군사능력을 운용하여 대한민국을 위해 확장억제를 제공하고 강화할 것이라는 미합중국의 계속된 공약을 재확인"하고 확장억제의 실효성 제고를 위해 '확장억제정책위원회'를 제도화하기로 합의했다. 2010년 10월 15일 대량살상무기확산방지구상(PSI) 훈련이 한미뿐만 아니라 일본이 참여하는 형태로 진행되었다. 한국정부는 10월 24일 한미 미사일방어체계(MD) 협력을 강화하겠다고 밝혔다.

2010년 10월 10일 북한의 조선로동당 창건 65주년을 기념하는 행사에, 중국공산당 저우유캉(周永康) 정치국 상무위원, 중국공산당과 대외연락부 부장과 부부장, 길림성위원회 서기, 외교부 부부장, 상무부 부부장, 요녕성위원회 부서기, 흑룡강성위원회 부서기 등이 참석했다. 중국의 후진타오 주석은 10월 9일, "조선로동당이 끊임없이 발전할것과 중조친선이 대를 이어 전해지기를" 바란다는 축전을 보냈다. 10월 9일 북한과 중국은, "경제기술협조에 관한 협정"에 서명하기도 했다. 이 서명에는 중국의 동북3성 대표자들이 참여했다. 후진타오 주석은 2010년 조선로동당 대표자회에서 새롭게 구성된 '영도집단'의 중국방문을, 북한은 후진타오 주석의 북한방문을 요청했다. 10월 19일에는 북한의 시?도당 책임비서 전원이 중국을 방문했다. 북중은 한국전쟁에 중국이 참전한 것을 기념하여 군사교류를 진행했고, 10월 25일 중국의 시진핑 부주석은, '항미원조전쟁'이 '정의의 전쟁'이었다고 말하기도 했다.

그리고 11월 23일, 한미 대 북중의 대립구도가 가시화된 시점에서 한국이 서해상에서 사격훈련을 한 직후, 북한은 연평도를 포격했다. 한국전쟁 이후 최초의 사건이고 군인은 물론 민간인 사망자도 발생했다. 한국의 대응공격이 있었고, 2010년 9월 서해훈련에 참가하지 않았던 미국의 항공모함 조지워싱턴호는 11월 28일 북한의 연평도 포격 이후 실시된 한미합동군사훈련에 그 모습을 드러냈다. 12월 20일 한국정부는 서해상에서 사격훈련을 재개했다. 포병 중대급 훈련임에도 이 훈련이 예고되자 국제사회는 민감하게 반응했다. 러시아 주도로 유엔 안전보장이사회가 한반도 전쟁위기를 논의하기 위해 소집될 정도였다. 한반도와 동북아에 한미일 대 북중러의 대립구도가 다시금 등장했다. 한미동맹이 주변국가들과 선린우호관계를 만드는데 기여하고 있는지 의문이 들게 하는 사건들이었다.

2011년 10월 한미는 한미FTA 비준을 계기로 한미동맹을 다원적 전략동맹으로 확대, 발전시켜 나가기로 합의했다. 기존의 안보동맹에 경제동맹을 추가한 새로운 형태의 한미동맹을 구상하고 있는 것이다. 다원적 전략동맹은, 이명박정부가 추진했던 한미동맹의 최종판인 것처럼 보인다. 물론 한미동맹의 이 형태변환은 미국의 세계전략 변화와도 연관되어 있다. 미국은 동북아 지역에서 중국과 경쟁하면서 아시아·태평양으로의 복귀를 선언했다. 클린턴 미국 국무장관은, 2010년 10월 "아시아·태평양 지역에서의 미국의 적극적 관여"를 밝힌 이후, 2011년 11월에는 "미국의 태평양 시대"를 선언하며 "정치의 미래는 아프가니스탄이나 이라크가 아니라 아시아에서 결정될 전망이며, 미국은 그 중심에 서게 될 것이" 라고 말한 바 있다. 클린턴은 두 문건에서, 미중협력을 언급하고 있고 미국과 중국의 조밀한 경제적 네트워크를 생각한다면 당연한 발언이지만, 미국의 아시아·태평양으로의 복귀는 미중갈등의 요인을 배태하고 있다. 미국의 동아시아 정상회담 참여와 중국을 배제한 '환태평양 전략적 경제동반자 협정'(TPP) 구상도 중국으로서는 압박으로 읽힐 수 있다. 미국 국무장관이 군사독재국가인 미얀마를 방문한 사건은, 중국의 영향력을 차단하는 포위로 해석될 수도 있다. 한미동맹의 다원적 전략동맹으로의 변화는, 미국의 아시아·태평양 전략에서 한국이 동맹의 파트너로서 적극적 역할을 하겠다는 의지의 표현으로 읽힌다.

3.

2012년 1월 미국은 '신국방전략'을 발표했다. 핵심은, 역시 아시아·태평양으로의 복귀이고, 그 중심에는 중국에 대한 고려가 있다. 쇠퇴하는 패권국가 미국이 경제위기에 직면하여 국방예산을 감축하고 육군병력을 줄이면서, 집중의 대상으로 아시아·태평양을 선택하고 있음에 주목할 필요가 있다. 중국이 자국의 근해와 지역에 대해 접근을 거부하더라도 군사력을 투사하겠다는 것이, 미국의 신국방전략의 핵심 요소 가운데 하나다. 경제와 군사 양 측면에서 미국의 세계전략은 중국에 집중되고 있다. 미국은, 아시아·태평양으로의 복귀를 선언하면서 한미동맹을 미일동맹 다음으로 위치지운 바 있다. 한국이, 외교안보정책과 동맹정책을 수정하지 않는 한, 한국은 경제와 군사 양 측면에서 미국의 대중전략의 전초기지가 될 가능성이 높아지고 있다.

한미동맹이, 이명박정부가 의도했든 의도하지 않았든, 중국을 겨냥한 다원적 전략동맹으로 전화하고 있다. 미국의 아시아·태평양으로의 복귀도 한미동맹의 새로운 형태전환을 추동하는 또 다른 이유다. 그 결과, 한미동맹은 북중동맹을 재활성화하는 효과를 발휘했다. 한미동맹의 강화를 통한 한반도 평화의 길은, 역설적으로 한반도 평화를 위협하는 결과를 낳고 있다. 이명박정부의 동맹정책에 대한 평가는 평가주체의 정치적 입장에 따라 상이할 것이다. 그러나 분명한 것은, 동맹 그 자체가 한 국가가 추구해야 할 목적이 아니라 수단이라면, 한반도 평화라는 궁극의 목표를 위협할 수 있는 동맹의 전환이 한국의 이익에 부합하는지에 대해 문제가 제기될 수밖에 없다. 이익보다 이념이 우선할 때, 즉 동맹이 신성화되어 동맹 이외의 국가들을 적대적 타자로 만들 때, 미국의 이익과 한국의 이익을 등치하는 혼선이 발생하게 된다. 그 결과, 한미동맹에 따른 비용이 증가하고 있다. 동맹의 범위가 확대되면서, 2011년 한중일의 '삼각협력기구'(Trilateral Cooperation)와 같은 협력의 제도화가 이루어졌음에도 불구하고, 국제·국내적으로 동맹 때문에 연루되는 사안이 증가하고 있기 때문이다.

5년 단임제 하에서 불가피하게 우리는 2012년 또 다른 정부를 선택하게 된다. 한국의 선택은 동북아 질서 지각변동의 진앙이 될 것이다. 미국의 경제위기와 중국의 부상으로 재구조화된 미중관계에 개입할 수 있는 한국의 자율성은 제고되었고, 따라서 한국의 선택이 동북아 질서 재편과정에서 결정적이지는 않지만 중요한 역할을 하고 있기 때문이다. 미중협력인가, 미중갈등인가도 한국의 동맹정책과 대북정책의 선택에 의해 영향을 받을 수밖에 없다. '어떤' 시민국가·복지국가·평화국가인가, 라는 질문이 제기될 수밖에 없는 2012년 한국에서, 한미동맹의 향방은 다시금 쟁점이 될 것이다. 이 과정에서, 이명박정부의 동맹정책을 어떻게 평가할 것인가가 의제로 상정될 수밖에 없을 것이다. 한국의 동맹정책이 동북아 지역 내부의 갈등을 야기하여, 한반도의 평화와 번영을 위협하는 결과를 빚어서는 안 되기 때문이다. 균형외교, 선린외교가 여야를 가로질러 의제화되고 있는 것은 이명박정부의 동맹정책에 대한 임기 중후반 평가의 결과일 것이다. 세계사적 보편성과 한반도적 특수성을 담지한 한반도 평화체제를 만들어 갈 수 있는 한미동맹의 재조정을 생각해야 할 시점이다.

* 경남대 극동문제연구소(소장 이수훈)가 발행하는 <한반도포커스> 2012년 3·4월호(제17호)에 실린 글입니다. 이번 호의 전체 주제는 '이명박 정부 4년 : 외교‧안보‧대북정책 평가'입니다. (☞전체보기)

* 원제 : 한미동맹은 어디로 가고 있는가?