"참여정부, 건설족에게 나라를 바치려는가"

[긴급기고] '토지이용규제기본법'의 1일 국무회의 통과를 보고

정부는 1일 국무회의에서 '토지이용규제기본법'을 소리소문 없이 통과시켰다. 토지 이용과 관련된 규제를 획기적으로 완화한 이 법은 앞으로 개별 법률에 의해 토지이용 규제 지역, 지구를 정하지 못하도록 못 박고 있다. 불가피한 규제는 토지이용규제심의위원회에서 심의하도록 돼 있으나, 건설교통부장관이 위원장으로 있는 이 위원회의 심의가 제대로 이뤄질 지에 대해서 회의적인 목소리가 높다.

우석훈 초록정치연대 정책실장(경제학 박사)은 2일 이 법이 가지고 있는 의미를 짚는 글을 긴급 기고해왔다. 전 국민이 불황에 신음하는 속에서도 부동산을 통해 경기를 부양해보려는 경제 관료와 이에 편승해 막대한 이득을 올리려는 '건설족'들의 움직임은 차근차근 진행되고 있다. 편집자.

***토지이용규제기본법, 이건 정말 아니다**

'토지규제이용기본법'이라는 법이 1일 국무회의를 통과하였다. 이헌재 전 경제부총리가 물러나면서 이 법도 같이 물러났는지 알았더니 서슬 시퍼렇게 살아서 국무회의를 통과했다. 우리나라의 모든 장관들이 이 법에 대해서 동의한 셈이다.

2004년 7월 논란도 많던 전 이헌재 경제부총리가 세 가지 정책을 한꺼번에 발표한 적이 있다.

①나라를 위하여 골프장을 많이 만들겠다.
②전 국민이 아무런 제한 없이 농지를 보유할 수 있도록 하겠다.
③토지에 대한 규제는 국민을 위하여 풀어주겠다.

이 이야기를 들었을 때, 나는 내가 어느 나라에 살고 있는지에 대해서 종잡을 수가 없었다. 이 때에 보충 설명으로 케인즈 정책을 강화한다고 하였는데, 케인즈도 이런 주장을 한 적은 없기 때문이다. 케인즈도, 그리고 '뉴딜정책'으로 대통령이 된 루즈벨트도 이런 황당한 주장을 한 적은 없다. 그리고 어떠한 경제학자도 토지에 대한 규제를 풀면 나라가 발전한다고 한 적은 없다.

경제가 어려워서 돈을 뿌리는 것은 정치적으로는 이해할 수 있다. 골프장이라도 지어서 공사를 만들겠다는 재경부 고급 관료들의 심정도 이해할 수 있다. 골프장 하나하나마다 오고가는 뒷돈들을 중앙 정부의 핵심에 있는 재경부 관료들이 받지는 않는다는 것은 나도 인정한다. 다른 사람들과 달리 이헌재 전 경제부총리가 누구한테 돈을 받거나 혹은 청탁 때문에 이런 것을 발표한 것은 아니라는 점을 나도 잘 알고 있다. 그래서 더 곤혹스러웠던 것이 2004년 7월의 일련의 이헌재 부총리의 '경제 살리기' 대책이었다.

***"일본 헤이세이 공황, 왜 생겼는지 아는가?"**

우리나라 토지에 규제가 많기는 많다. 이걸 경제학적으로는 '시장 실패'라고 한다. 시장이 실패했기에 생겨난 필연적 규제라는 의미다. 다른 모든 재화와 달리 공급이 제한된 특별한 재화이기 때문에 토지는 산업 자본이나 노동력 시장과는 다른 방식으로 처리한다. 토지를 시장에 맡기는 나라는 미국 정도다. 왜냐하면 대부분의 나라가 토지는 헌법상 국가의 '자산'이기 때문이다.

이 미국조차도 농지는 시장에 맡기지는 않는다. 전 세계에 유일하게 토지를 시장에 맡긴 나라가 대만인데, 대만은 이렇게 해서라도 세계무역기구(WTO)라는 국제기구에 가입하고 싶었기 때문이다. 이건 나라의 명운이 달린 일이라서 욕하기 어렵다. 농림부에서 "대만도 토지를 자유화하였다"고 토지 개방을 얘기한 것이 바로 농지법 개정이다. 물론 전 국민은 '바보'라고 전제한 공무원들이다.

1980년대 일본 재무성도 열심히 "골프장 많이 만들어야 하며, 농업은 안 된다"고 주장하던 시절이 있었다(그래도 일본의 재무성 관리들은 우리처럼 토지규제를 풀자고까지는 안 했다). 덕분에 일본은 '헤이세이 공황'이라는 장기공황에 빠져들었다. 일본은 그후 10년 이상의 고통을 겪은 끝에 최근에야 불황의 터널을 겨우 빠져나왔다. 그 결과 '거품 경제'라는 이론이 새로 생겨나기도 했다. 일본 국민들은 재무성을 너무 미워했고, 급기야 우리나라의 산업자원부에 해당하는 통산성 산하로 재무성을 복속시켰다. 우리 식으로 치면 산자부 밑에 재경부를 통합시키는 특단의 조취를 취한 것이다. 그후 거짓말같이 일본 경제가 터널을 빠져나왔다.

토지규제기본법은 우리 재경부의 과외선생격인 일본의 재무성 관리들도 상상하지 못한 제도이다. 골프장 짓다보니까 농지가 끼여 있어서 농지를 풀고, 또 무슨 자연보호지구 같은 것들이 있어서 그것도 풀어야겠다는 심정은 이해가 간다. 골프장만 지으면 경제가 살아난다고 생각하는 1930년대 경제이론을 너무 믿어서 그렇게 된 것도 이해가 간다. 그렇지만 골프장 못 짓는다고 농지 푼 나라는 전 세계에 한 곳도 없고, 그나마 국토의 15% 밖에 안 되는 '보전지구'도 풀어야 한다는 사람들은 전 세계에 재경부 관리와 건설교통부 관리밖에 없다.

이론적으로 토지는 '공급'과 수요를 맞출 수 있는 재화가 아니라 자연적으로 한정된 '시장 실패'의 영역이라서 그렇다. 실패라는 말은 가슴 아프지만, 아무리 전 서해 바다를 메울 정도로 매립을 한다고 해도 그건 자연이 준 기본 성격이다. 그래서 그걸 '시장 실패' 영역이라고 경제 이론은 따로 떼어놓는다. 제한적으로 추가공급은 가능하지만, 농지는 안 된다는 이론을 설명하기 위해서 '그린 웨펀'이라는 개념을 내어 놓았고, 생태계의 무한파괴도 안된다고 '지속가능성' 이론이 나왔고, 게다가 토지에 대해서는 조심하라고, '버블링 이론'까지도 나왔다. 하긴 이헌재 전 경제부총리는 이런 이론들이 나오기 전에 공부한 사람이라서 이해가 가기는 한다.

그렇지만 일본 재무성이 통산성 산하에 들어가는 모습을 보고도 '골프장 경제' 운운하는 것을 보면 대단하기는 하다. 일본 국민은 골프장이라면 치를 떨고, 농지를 풀자는 말만 들어도 몸을 떤다. 이미 먼저 당해봐서 그렇다.

***"세계 어느 나라도 토지 관리를 포기하지 않았다"**

2년 전부터 경제학자들은 정부보다 기업이 강하고, 기업보다 펀드가 강하고, 펀드보다 부동산업자가 강하다는 농담을 한다. 미안하지만 세계화가 만들어준 가장 강한 집단이 바로 부동산 투기업체들이고, 기업보다도 능력이 없는 정부는 절대 투기꾼을 이길 수가 없다. 그래서 정부는 기회만 닿으면 토지에 대한 규제를 높이려고 하는 게 세계적 흐름이다.

우리나라에서 신자유주의의 대표적 사례로 꼽는 아일랜드에서 외국기업에게 토지를 '임차'는 해도 파는 경우는 없다. 그렇게 허락하는 나라는 없다. 우리나라 재경부가 우습게 취급하는 중국 정부도 토지의 소유권을 넘겨주지는 않는다. 넘겨준다고 하는 순간 투기가 극성을 부려, 정부 능력으로는 제어할 수가 없기 때문이다. 유럽연합(EU)의 경제 통합 과정의 사례를 보자. 정부가 규제 합리화와 세계화의 징표로 그렇게 자랑스러워하는 EU에서도 어느 지역에 개발한다거나 혹은 토지규제를 풀어준다는 그런 발표를 하거나 입법을 한 적이 있는가? 그랬다면 전 유럽이 부동산 투기로 난리가 나고, 하다못해 우리나라 부동산 자금이라도 유럽으로 건너갔을 것이다.

2000년 이후로 토지규제를 풀지 않고, 개발정책을 만들지 않는 것은 국제적 상식이다. 발전을 하지 않으려는 것이 아니고, 지역에서 조용히 문제를 풀고 미리 계약이 끝나지 않으면 발표하지 않는 것이 국제적인 관리기법이자 상식이기 때문이다.

이해가 되지 않았던 것은 재경부의 다른 관리들은 이미 통산성에 흡수된 일본 재무성 시절의 화려했던 재무성 관리를 꿈같이 여겨서 그랬다고 하더라도, 나름대로는 국제 표준에 가깝다고 했던 이헌재 전 부총리가 이미 실패한 것으로 전 세계에 공인된 일본의 과거 인플레이팅 정책을 다시 들고 '경제 합리화'라고 얘기해서이고, 게다가 일본도 하지 않았던 토지규제 전면 철폐를 '경제 대책'이라고 들고 왔을 때의 일이다.

***"이헌재식 투기 경제, 나라 경제 거덜 낼 것"**

그게 1년 전의 일이다. 앞으로는 절대로 토지규제를 수반하는 제도는 만들지 않겠고, 지금 있는 토지규제도 '건교부 장관'을 위원회로 하는 위원회를 통해서 점차로 없애나가겠다고 하는 서슬 퍼런 목소리를 듣고, 난 태어나서 처음으로 그렇다면 '국민기업'에게 토지관리를 맡기라는 생각을 했다.

국민이 주주가 되면, 이 정부처럼, 그리고 이 재경부처럼 하지는 않을 것이다. 국민의 투표로 국민의 세금으로 운영되는 정부가, 전 세계에서 한 번도 없는 전면적인 '토지 맘대로' 정책을 법안으로 제출하다니! 게다가 그 관리를 개발 부서인 건설교통부에게 맡기다니! 개발을 목적으로 설립된 부서의 장관을 위원장으로 하는 이상한 기관에게 개발 제한제도의 '신설'과 '조정'에 관한 권한을 전면 부여하는 법안을 만드니, 아무리 이헌재 전 경제부총리가 개벌업체에게 돈을 받은 일이 없다는 것을 철석같이 믿는 나로서도 이해하기가 어렵다.

우리나라의 토지에 붙은 이상한 제도들을 정비한다는 것은 이해한다. 그리고 중복 규제와 불합리한 규정으로 선의의 국민들의 토지 이용권이 제한받는다는 것도 이해한다. 그렇다고 그걸 해결하자고 현재로서는 정부의 거의 유일한 제도인 '지구' 제도의 신설을 금지하고, 기왕에 있는 제도들은 틈나는 대로 없애겠다는 정부의 새로운 법안은 이상하다. 많이 이상하다.

어차피 이헌재 전 부총리가 '투기 경제'로 나라를 2년 동안 착실히 몰고 갔다. 그래도 조금 남아있는 애정으로 참여정부에게 바라건대, 이 법안만큼은 좀더 고민해서, 수정해주기를 바란다. 지금 상태대로라면, 6개월 이내에 전국이 투기판이 되어서 몇 십만 '부동산업자'가 챙길 대로 챙기고 외국으로 떠나버리는 일이 벌어진다. 그나마 벌어들인 돈을 그냥 가지고 있으면 서민만 살기 어렵지만, 다음 대통령은 이 문제를 해결한다고 또 나름대로의 방안을 만들고, 그 때 우리나라에서 돈이 빠져나가면서 1980년대 후반 아르헨티나와 브라질이 겪은 '하이퍼 인플레이션'으로 들어가게 된다. 그나마 일본은 국가와 공무원에 대한 공신력이 남아 있어서 10여년의 헤이세이 공황을 버텼지만, 우리나라에서 버티고 있을 돈은 없다.

***"정부, 그럴 바엔 차라리 토지 관리를 삼성에 맡겨라"**

지금 토지규제의 마지막 권한마저 없애는 '토지규제기본법'을 통과시키면, 장기불황 10년으로 이 사태가 끝나지 않는다. 내 말이 이상하면 거시경제 모델링으로 어떻게 될지 숫자로 보여줄 수도 있다. 제발 부탁이다. 21세기에 1930년 경제이론 논쟁으로 나도 피곤하다. 전 세계에 이렇게 '시장 실패'가 있는 영역에서 정부가 철수하는 나라는 대한민국밖에 없다.

삼성도 믿지 못하고, 지주회사격인 에버랜드도 믿지 못한다. 정말 싫어하고, 문제 많다고 생각한다. 그렇지만 이렇게 토지 규제의 정부권한을 다 풀어버리고, 하나하나 건교부장관 마음대로 풀 수 있게 할 거라면, 차라리 참여정부는 에버랜드에게 국토의 관리권과 토지세 징수권을 전부 넘겨버려라. 그들은 토지 소유자와 국민이 주주라서 지금 재경부와 건교부처럼 하지는 않을 거다. 그리고 국민의 치안권만 정부가 보유하라. 그게 사사로운 부동산업체와 땅투기에만 관심 있는 기업의 요구에 따라서 '그때그때' 규제권을 사용하는 우리의 재경부와 건설교통부가 모든 권한을 갖는 것보다는 낫다.

나라의 경제적 운명이 그야말로 풍전등화인데, 재경부와 건교부는 골프장과 도로 그리고 몇 개의 도시 건설에만 눈이 팔려있다. "거시경제의 펀더멘털은 튼튼하다"고 주장하던 1997년의 악몽이 자꾸 생각난다. 과거 독재정부 시절에 만든 몇 개의 이상한 규제를 없앤다고 '초가삼간 태우는 일'은 없어야 한다. 건설업자 몇 명의 숙원사업 풀어준다고 일본은커녕, 중남미형 하이퍼 인플레이션으로 가서는 정말 곤란하다. 안 그래도 경제가 어렵다면서, 인플레이션까지 발생할 수도 있다. 곰곰이 생각해보시기 바란다.