이같은 배경에는 북한 핵 문제라는 정치적인 이유가 자리하고 있다. 핵 문제가 풀리지 않은 상황에서 북한에 대한 국제사회의 촘촘한 제재가 위력을 발휘하고 있고, 이 제재가 교류 협력을 사실상 가로막고 있기 때문이다.
이렇듯 남북 간 교류 협력이 쉽지 않은 상황이지만, 한반도 평화를 만들어가는 과정에 있어서 교류 협력은 빼놓을 수 없는 중요한 과제다. 북한 비핵화와 교류 협력의 순서에 대한 논쟁은 있을지언정, 비핵화 과정에서 남북 또는 국제사회와 북한 간의 교류 협력 문제는 마냥 뒤로 제쳐두고 있을 수만은 없는 사안이다.
이에 유네스코한국위원회는 북한과 교류 협력 사업의 원칙과 방향에 대한 기준으로, 지난 2015년 유엔에서 채택된 '지속 가능 발전 목표(Sustainable Development Goals, 이하 SDGs)'에 주목했다. SDGs는 유엔과 국제사회가 "인류 보편적 사회문제와 지구 환경 및 기후변화 문제, 경제 문제" 등을 해결하기 위해 상정한 과제를 정리한 것으로 빈곤 퇴치뿐만 아니라 양성평등, 환경 보호, 평화 등이 제시돼있다.
특히 이러한 목표들에 대해 북한도 높은 관심을 가지고 있다는 점이 유네스코 한국위원회가 SDGs에 주목하게 된 이유였다. 실제 북한 외무성은 지난 2016년 유엔의 14개 기구와 함께 '유엔 북한협력 전략 2017-2021'을 채택했는데, 이 전략 문서에서 양측은 "인간을 중심에 둔 인권 중심의 접근법을 채택하며, 성평등과 여성권리 강화를 지원하고, 환경 및 제도의 지속 가능성을 추구한다"고 밝혔다. 사실상 SDGs의 주요 목표가 반영돼 있는 셈이다.
유네스코 한국위원회는 이러한 조건을 바탕으로 남북 간, 그리고 국제사회와 북한 간 교류 협력 과정에서 SDGs가 일종의 나침반과 같은 역할을 할 수 있을지를 타진하기 위해 지난해 12월 'SDGs와 한반도 평화'라는 제목의 책자를 발간했다.
책자는 개발 협력 분야의 전문가인 문경연 전북대학교 국제인문사회학부 교수와 안보 분야 전문가인 정구연 강원대학교 정치외교학과 교수가 공동 저술했다. 이들은 이 책자에서 남북 간, 북한-국제사회 간 협력이 한반도의 안보 상황에서 어떻게 가능할 수 있을 것인지, 그리고 SDGs가 어떠한 역할을 할 수 있을지에 대해 논했다.
언론 협동조합 <프레시안>은 북핵이라는 안보 요인이 상존하는 가운데, 비핵화의 진행에 따른 SDGs 기반의 대북 교류 협력 가능성을 타진해 보고자 유네스코 한국위원회와 함께 문경연-정구연 교수의 토론회를 마련했다.
토론회에서 문경연 교수는 "비핵화의 과정에 들어선 북한을 예전보다 더 강하게 압박한다면, 북한은 자신들이 핵을 가지고 국제사회를 위협할 때 오히려 더 많은 지원을 받았다고 생각할 것"이라며 "국제사회가 북한을 더 이해할 수 있고 북한이 국제사회 일원이 될 수 있도록 북한의 노력을 지원해줘야 한다"고 주장했다.
이에 대해 정구연 교수는 "북한에 핵이 있는지 여부보다는 북한이 비핵화 과정을 얼마나 추진했는지가 중요한 문제"라며 "북한이 비핵화 조치를 얼마나 취할 것인지에 따라 (교류 협력의 수준은) 달라질 수 있는 사안"이라고 진단했다.
토론회는 지난 17일 서울 명동에 위치한 유네스코한국위원회에서 김성경 북한대학원대학교 교수의 사회로 진행됐다. 다음은 주요 내용이다.
김성경 : 우선 SDGs(Sustainable Development Goals, 지속 가능 발전 목표)란 무엇이고 SDGs와 한반도 평화는 어떤 관련이 있는지, 또 어떠한 부분에 초점을 맞춰서 저술하셨는지 설명 부탁드린다.
문경연 : 유엔은 1970, 80, 90년대 당시 매 10년을 시작하는 해에 향후 10년 동안의 개발 목표를 수립해왔다. 어떻게 국제사회가 지구 공동의 문제를 해결할 것인가에 대한 목표를 채택해온 것이다. 그러다가 2000년에 이르러 MDG(Millennium Development Goals, 새천년 개발 목표)를 2015년까지, 15년 기한으로 수립했다. MDG의 기한이 끝난 뒤 채택된 것이 SDGs였다. SDGs는 MDG와 마찬가지로 15년의 기한을 두고 있다.
그런데 MDG와 SDGs의 성격은 좀 다르다. MDG가 식량, 기아, 교육, 보건 등 주로 사회 개발에만 초점을 맞췄다면 SDGs는 이를 넘어선 환경, 지속가능성, 경제, 거버넌스, 평화, 정의 등 다양한 분야에 걸친 지구 공동의 도전 과제들과 목표를 포함하고 있다.
또 이는 단순히 유엔이 채택한 하나의 문서가 아니고 개발도상국과 선진국 등 전 회원국에 이행 의무가 발생하는 '전 지구적인 개발 목표'다. 여기에는 당연히 남북도 포함된다. 따라서 SDGs를 한반도에 어떻게 적용할 수 있을 것인가에 대한 고민이 필요하다. MDG는 개발도상국에만 해당됐지만 SDGs의 경우 공여국에도 어떻게 이를 이행하고 있는지 보고서를 제출해야 하는 의무가 있다.
지난 1995년부터 2007년까지 진행됐던 북한에 대한 지원은 정치적‧군사적 평화 이슈를 논의하기 위한 하나의 지렛대 혹은 조건으로서 사용돼왔다. 그런데 이를 평화 또는 안보적인 측면과 더 전략적‧체계적으로 연계시키지는 못했던 것 같다. 지난해부터 한반도에 변화가 일어나는 가운데 SDGs가 한반도 평화를 어떻게 가속화‧공고화 시킬 수 있을지에 대한 관심이 제고되고 있는데, 이는 과거의 교훈에서 기반한 것으로 보인다.
정구연 : 한반도 상황에서 SDGs라는 목표를 달성하기 위한 개발 협력 사업이 한반도 안보 상황을 완화시킬 수 있을 것인가에 주목했다. 이는 사실 새로운 주제는 아니고 북한의 비핵화를 어떻게 이끌어낼 것이냐에 대해 '안보 대 경제' 교환 모델이 김대중-노무현 정권 때 있었다.
현 정부는 '안보와 평화' 또는 '안보와 안보'의 교환 모델을 비핵화의 틀로 활용하고 있는 것 같은데, SDGs에 기반한 개발 협력을 통해 북한이 비핵화를 할 수 있는 유인을 제공할 수 있을 것인지에 주목했다. 즉 여러 개발 협력 사업들이 북한에 적용됐을 때 혹은 적용될 환경을 고려해봤을 때 그게 북한 비핵화를 추동할 수 있는 조건이 될 수 있을 것이냐에 대해 안보적 관점에서 고찰했다.
김성경 : 일부에서는 국제기구라는 것이 실제 힘 있는 국가들이 주도하고 있고, 그렇기 때문에 SDGs와 같은 목표가 제대로 작동될 수 있을 것인가에 대한 의문도 있다. 특히 교류 협력을 기반으로 한 원조나 개발이 선진국의 경제적 목적으로 전용될 위험성이 있지 않나?
문경연 : 공적개발원조(ODA)를 비롯해 해외 원조, 개발 협력 등이 '식민지 통치 수단' 아니냐는 지적도 있었다. 1970~80년대 냉전시대 때만 해도 해외 원조가 자본주의‧공산주의 각 진영의 유지를 위한 수단으로 쓰인 것도 맞다.
그런데 냉전이 해체되고 전 세계적으로 원조 규모가 급격히 감소했다. 원조의 주요한 배경이었던 이른바 '진영 유지'가 필요 없어졌기 때문이다.
바로 이러한 문제점 때문에 2000년 MDG가 채택됐다. 즉 빈곤과 기아 등 전 지구적인 문제는 냉전이 끝난 이후에도 여전히 존재하는데, 선진국들이 과거에 비해 원조를 줄이는 상황이 발생했기 때문이다. 이러한 과정에서 과거 식민 통치 수단이나 국익 실현의 도구로 사용됐던 해외 원조가 전 지구적 공동의 이익과 가치를 실현하기 위한 수단으로 인식됐다.
또 2015년에 채택된 SDGs에는 과거에 대한 반성 속에서 전지구적 문제를 공동으로 대응하기 위해 어떤 일을 해야 하는지에 대한 가치, 접근법, 원칙, 행동 규범들이 강화됐다. 이러한 종합적인 상황을 고려해볼 때 해외 원조가 식민 통치 수단의 도구라는 논쟁은 극복됐다고 생각한다.
정구연 : 안보와 개발 협력의 연결이 가장 극명하게 드러나는 외교 정책을 쓰는 곳이 아마 미국일 것이다. 미국은 냉전기에는 진영을 확대시키기 위한 수단으로 원조를 많이 사용했다. 그리고 냉전 이후부터 2000년대 초반까지는 원조를 많이 줄였다. 이는 그만큼 미국 입장에서 전략적 이익이 없는 지역이 많이 생겨났다는 의미다.
예를 들어 아프리카 지역의 경우 더 이상 냉전의 양 진영이 싸움을 하는 곳이 아니었다. 따라서 그 지역이 원조가 가장 많이 필요한 곳임에도 불구하고 그 양은 급격하게 줄어들었다.
그러다 9.11 테러 이후 미국의 원조가 늘어났는데, 미국을 위협할 수 있는 테러리스트들이 상존할 수 있는 곳이 아프리카와 중동 지역에 많이 늘어났기 때문에 해당 지역에 대한 집중적인 원조가 진행된 적이 있다.
이렇듯 국가중심적 사고에서 봤을 때 안보적 위협이 자라날 수 있는 환경이 생겨나지 않게 하기 위해 원조가 지급된 사례가 있다. 그런 측면에서 미국이 가장 많은 원조를 실행한 곳이 이라크다. 특히 이라크 전쟁 이후 안정화 작전을 좀 더 강화하기 위해 민주주의 교육이나 재건 등으로 원조를 많이 줬다.
김성경 : 북한 외무성과 유엔 기구들은 지난 2016년 SDGs를 반영한 '유엔 북한협력 전략 2017-2021'을 채택했다. 이 문서의 채택 의미와 내용은 무엇인가?
문경연 : 우선 이 문서는 국제사회가 지구촌 발전 목표로 제시한 SDGs와 북한의 국내외 환경 변화를 반영해 작성된 북한과 국제사회 간의 협력 로드맵이라고 평가할 수 있다. 개인적으로 이 문서가 동유럽의 민주화와 인권 문제에 상당한 영향을 미친 헬싱키 협정에 버금간다고 생각한다.
이 문서에 대한 의미를 평가하기 위해서는 우선 한국 내에서 대북 인도적 지원 및 개발 협력이 어떻게 이뤄졌는지에 대한 역사를 살펴봐야 할 것 같다. 한국에서는 1995년 대북지원이 처음 시작된 이후 2000년 남북 정상회담 때 급물살을 탔다.
그런데 당시만해도 대북 지원은 낮은 수준의 안보적 관점에서 이뤄져 왔다. 남한은 한반도에서 평화를 좀 더 가속화하려는, 즉 평화를 논의하기 위한 테이블에 북한을 앉히기 위한 하나의 지렛대 내지 보상으로 대북지원을 사용했다.
물론 그렇게 북한을 테이블에 앉혔기 때문에 나름의 평화를 달성할 수 있었다. 한국전쟁 이후 서로 적대하기만 하던 남북이 협상 테이블에 앉은 것 자체만으로도 평화의 시작이었기 때문이다. 하지만 2007년 이후 남북 간 적대관계가 형성됐고 핵 문제가 불거지면서 평화와 대북지원 및 개발 협력은 위태로운 상황에 이르렀다.
따라서 어떻게 하면 더 평화를 공고히 할 수 있을까를 고민하는 시점이었는데, 그런 맥락에서 '유엔 전략 계획 2017-2021'에 주목하게 됐다. 이 문서는 북한 당국과 북한에서 사업하고 있는 유엔의 14개 기구들이 협의해서 서명한 것이다. 북한과 유엔 기구들이 2년 동안 문서에 대한 컨설팅을 가졌다.
물론 이전에도 이와 유사한 문서가 있었다. 2010년에 나온 '유엔 북한 협력 전략 2011-2015'인데, 이 문서에는 사업 목록과 예산만 있었다. 유엔 기구가 북한과 개발 협력 관련 사안을 진행할 때 어떤 원칙 및 가치, 목표 등을 가지고 가겠다는 내용은 없었다. 그런데 이번 문서에는 가치와 원칙, 사업 방향 등을 매우 자세하게 제시했다.
또 이 문서에는 인권이 처음으로 명시됐으며 향후 유엔과 북한이 협력하게 되는 방향에 대해 SDGs 목표를 북한이 어떻게 실현하겠다는 내용도 들어가 있다. 즉 북한이 SDGs를 어떻게 달성할 것인지에 대한 이야기도 담겨 있다.
지난 1995~2012년까지 북한은 남한뿐만 아니라 국제사회와 교류 협력 또는 개발 협력을 진행하면서 분배의 투명성, 모니터링 접근 등을 지속적으로 부정해왔다. 또 이러한 요소들이 북한의 자존감을 떨어뜨린다는 비판도 있었다. 하지만 '유엔 북한 협력 전략 2017-2021'에는 국제사회에서 통용되는 원칙과 가치 등을 북한에 적극적으로 반영하겠다는 점이 보고서 앞 부분에 명확히 나와 있다.
물론 이를 두고 '북한은 항상 말만 그렇게 하는 거고 실제는 다를 거다' 라는 의견도 있다. 그러나 그러한 말과 원칙들을 북한이 14개 유엔 기구와 서명했다는 것 자체가 큰 출발점이자 차이점이라고 생각한다. 실제로 이 문서에서 북한은 국제사회의 원칙과 규범을 충실히 이행할 수 있도록 국제기구의 지식 지원이 필요하다는 점을 밝히고 있으며 이 측면에서 우리의 역할도 매우 중요함을 알 수 있다.
위 문서는 서명한 유엔기구만 이행하는 것이 아니다. 문서를 만들기 위해 공여국의 시민사회와 국가 기구 등이 모두 협의를 마쳤다. 따라서 이는 단순히 유엔 기구들만의 개발 목표가 아니라 북한과 개발 협력이나 인도지원을 재개할 때 시작점이 될 수 있는 문서라고 볼 수 있다.
김성경 : 북한 연구자들은 북한이 김정은 체제 들어와서 이른바 '글로벌 스탠더드'를 따라가겠다는 시도를 보이고 있다고 분석한다. 위 문서에 인권 등의 이야기가 들어간 것은 이러한 북한 내 변화와도 연관이 있는 것 같다.
문재인이 아니었다면?
김성경 : 그런데 남북 간에는 안보 문제가 해결되지 않고서는 대북 지원이나 개발 협력이 궁극적으로는 지속가능하기 어려운 측면도 있지 않나?
정구연 : 개발 협력을 통해 접촉면을 늘리고 거기서부터 남북 간 신뢰가 구축되면서 평화가 시작되는 측면도 있다. 그런데 지난해 남북 간 군사적 측면에서 신뢰 구축 조치가 있었는데 이는 개발 협력이나 인도적 지원의 결과는 아니었다. 일종의 '탑 다운'(Top-down) 방식의 신뢰 구축 조치였다.
결국 아래로부터의 인도적 지원‧개발 협력과 당국자들 간 탑 다운 형식으로 생겨나는 신뢰 구축 조치가 얼마나 연결고리가 있는지, 그리고 이러한 양 조치가 서로 시너지 효과를 줄 수 있는지에 대한 문제 제기가 있다.
특히 비핵화 문제와 관련해 인도적 지원이나 개발 협력은 주민에 대한 접촉인데 이것이 비핵화를 만들어 낸 북한 당국 지도자들의 동기에 영향을 줄 수 있는지에 대한 문제 제기가 나올 수 있다.
2017년에만 해도 한반도는 전례를 찾아보기 힘든 전쟁 위기에 직면했다. 그러다 지난해 극적인 반전이 일어났다. 이게 어떻게 가능했을까? 문재인 대통령의 리더십 때문인가? 아니면 북한이 핵 무력을 완성했기 때문에? 트럼프 대통령이 기존 미국 대통령과 달랐으니까?
우리가 간과하고 있는 것 중에 하나는 문재인 정부가 과거 김대중-노무현 정부의 연장선에 있다는 점이다. 문재인 대통령이 지난해 김정은 위원장과 정상회담을 할 수 있었던 이유는 문재인 정부와는 평화에 대해 이야기할 수 있다는 북한의 신뢰가 있었기 때문이다. 그리고 이 신뢰는 1995년부터 남한의 정부와 시민사회가 북한과 지속적으로 진행했던 인도적 지원, 개발 협력, 교류 등의 과정 속에서 만들어졌다.
물론 핵무력을 완성한 북한과 미국을 위협하는 핵문제를 해결하겠다는 강한 의지를 가진 트럼프 대통령의 등장이라는 조합이 잘 맞아 떨어진 측면도 있다. 그런데 만약 이 때 남한에 북한을 적대시 했던 정권이 있었다면 어땠을까? 남한 정부가 "너희들이 먼저 무장을 해제하지 않는다면 우리는 너희와 어떤 이야기도 하지 않겠어"라는 입장이었다면 지금 이 상황이 가능했을까?
결국 과거에 어려운 상황 속에서도 남북이 인도적 지원과 개발 협력을 지속적으로 해왔기 때문에 이에 대한 상호 신뢰가 있었고 따라서 상황을 여기까지 가져올 수 있었다고 본다. 그렇기 때문에 남북관계가 좋지 않더라도 남북 상호 간 교류와 협력은 지속돼야 하고, 그래야 새로운 환경과 기회를 만들 수도 있다.
물론 안보 문제가 해결되면 자연스럽게 교류 협력 문제가 급물살을 타는 것도 사실이다. 하지만 개발 협력을 먼저 하면 안보 문제도 쉽게 풀어나갈 수 있다.
김성경 : 김대중 정권이 들어선 이후 대북지원과 교류 협력 사업이 활성화되고 적극적으로 진행됐지만 이러한 활동들이 남북관계에 종속되어 작동했다는 분석도 있다.
문경연 : 종속돼서 작동했다. 너무 종속적이었던 것이 문제였다. 북한에 대한 지원은 다른 개발도상국에 대한 지원과 달리 한국의 안보 위협과 직결돼있었기 때문이다.
그동안 평화와 개발 협력은 북핵 문제가 해결되면 그 다음에 진행되는 부수적인 것으로 인식돼왔다. 이명박 정부도 이러한 인식을 가졌기 때문에 당시 북한과 대치 상황이 벌어졌을 때 대북 지원과 교류, 협력 등이 중단됐다.
그런데 남북 간 군사‧정치적 대치 상황에서 이를 완화할 수 있는 하나의 기제로 개발 협력이나 대북 지원 등이 활용될 수 있다. 그런 측면에서 대북 지원이나 개발 협력은 남북관계의 종속변수라기보다는 이러한 것들이 활성화되면 오히려 평화를 논의하기 위한 환경이 조성될 수 있다는 것이 김대중 정부의 인식이었고, 이러한 분석은 일리가 있다고 생각한다.
그런데 김대중 정부는 대북 지원에 대한 원칙이나 가치 등에 대해서는 크게 고려하지 못했던 것 같다. 그래서 모니터링이나 분배의 투명성 등과 같은, 원조를 할 때 수반되는 가치들이 상당히 간과돼왔다. 결과적으로 북한이 원하는 사업을 진행하는 형식의 대북 지원이 이뤄졌는데, 이런 식으로는 지속 가능한 평화를 이루기는 어려웠다.
물론 당시에는 교류를 시작한 것 자체만으로도 의미가 있던 상황이라 국제사회에 통용되는 가치를 부여할 수는 없었다고 한다. 그렇지만 국제기구나 국제사회는 일반적으로 통용되는 가치, 원칙 등을 북한과 지속적인 협상, 협의, 때로는 자신들의 기관을 북한에서 철수시키는 등의 강수를 두면서 북한과 계속 협의했고 대북 지원사업을 지속해왔다.
이명박-박근혜 정부 들어 남한의 대북 지원이 줄어들었을 때도 국제기구는 지속적으로 북한에 대한 관여 정책을 펼쳤고 인도적 사업을 진행함으로써 북한과 신뢰를 형성할 수 있었다. 그런데 우리는 그렇게 하지 못했다.
김성경 : 대북 지원이나 개발 협력을 논의할 때 남북이 가지고 있는 특수성도 고려해야 하지 않을까? 국제기구는 가치나 원칙을 기준으로 북한에 강수를 둘 수 있지만 남북관계는 민족 문제와도 연관되기 때문에 남한이 북한에 이같은 원칙을 강조하기는 어려워 보인다. 북한도 이걸 알고 있기 때문에 국제기구와 남한을 다르게 대했을 것 같은데?
문경연 : 민간 단체들이 대북지원과 교류협력을 시작하게 된 것만으로도 신뢰 형성에 기여한 것이 사실이다. 다만 지속되지 못한 이유를 단순히 북핵 문제로 치부해 버릴 수 만은 없다는 것이다. 국제사회가 50~60년 동안 개발 협력의 실패와 성공 속에서 세웠던 원칙이나 접근법이 있는데 그걸 너무 간과한 측면이 있다는 것이다.
노무현 정부와 당시 시민단체들은 북한에 대한 개발 협력이 핵 문제에 종속되지 않도록 남북관계발전에 대한 기본법(남북관계발전법)을 만들었다. 하지만 당시 법안은 사회적 합의가 결여됐었고 이명박 정부 들어서는 사실상 유명무실해졌다.
인도적 지원과 개발 협력이 어떻게 평화에 기여할 수 있는지에 대해 과거와 다르게 지속가능성과 평화를 공고히하기 위해서 SDGs의 가치를 투영해야 한다. 이러한 노력이 일환으로 기존에 만들어진 법령에 이러한 가치를 반영하는 노력이 필요하다.
핵 가진 북한과 교류할 수 있을까?
김성경 : 과거와 비교했을 때 달라진 부분이 있다. 북한의 핵 보유 문제다. 그냥 적대하는 상황에서, 즉 절체절명의 군사적 위협이 없던 상황 속에서 대화를 시작하는 것으로서의 대북 지원과 개발 협력은 분명히 중요한 역할을 했는데 지금은 북한에 핵이 있다는 것이 일반적인 평가다. 이런 상황에서 대북 지원과 개발 협력을 진행하는 것은 과거와는 다를 것 같다. 남한은 핵이 있는 북한과 교류나 경제협력을 진행할 수 있을까?
정구연 : 북한에 핵이 있는지 여부보다는 북한이 비핵화 과정을 얼마나 추진했는지가 중요한 문제일 것 같다. 즉 북한이 비핵화 조치를 얼마나 취할 것인지에 따라 달라질 수 있는 사안이다.
문경연 : 북한은 체제 안정을 얻기 위해 핵을 개발했다. 지금 핵무력을 완성했다고 주장하면서 미국으로부터 체제 보장을 얻기 위해 여기까지 왔는데 북한이 이 기회를 날려버릴 것이라 생각하지 않는다. 북한은 이를 계기로 어떻게든 미국과 관계 정상화하고 정상국가로 가려고 할 것이다.
북한이 핵을 가지면 남한은 북한과 교류협력을 진행하기 어렵다. 또 남한이 보장하지 않으면 북한은 국제사회의 지원을 받거나 IMF(국제통화기금)와 같은 국제기구에 가입하기도 어렵다. 북한도 이걸 알고 있다.
트럼프 대통령 역시 상황을 악화시키면 좋을 것이 없다. 그는 지난 20년 동안 민주당이 해결하지 못했던 것을 자신이 하고 있다고 수없이 이야기해왔다. 트럼프 대통령은 북한을 잘 관리해야 하고 재선도 해야 한다.
CVID(Complete, Verifiable, Irreversible denuclearization‧완전하고 검증가능하며 불가역적인 비핵화)는 긴 시간이 필요하다. 북한은 핵 포기 의사를 밝혔고 정상국가로 가겠다는 목표를 가지고 있다. 따라서 북한이 다시 되돌아가지 않도록 잡아두는 것이 필요하다. 북한이 현재 제스처를 취하고 있으니 국제사회가 북한을 더 이해할 수 있고 북한이 국제사회 일원이 될 수 있도록 북한의 노력을 지원해줘야 한다.
비핵화의 과정에 들어선 북한을 예전보다 더 강하게 압박한다면, 북한은 자신들이 핵을 가지고 국제사회를 위협할 때 오히려 더 많은 지원을 받았다고 생각할 것이다.
김성경 : CVID 실현 가능성은 차치하더라도 북한의 비핵화가 잘되더라도 10~20년이 걸릴 것이라는 예측이 있다. 그러면 이 기간 동안 남북관계 내에서의 대북지원이나 협력은 어떤 층위에서 가능할 수 있을까?
정구연 : 현 정부의 기조가 유지된다면 남북관계에서의 대북 지원은 국제사회의 지원보다 상대적으로 그 규모와 빈도가 커질 것이라고 본다. 인도적 지원과 대북제재의 틀을 훼손하지 않는 범위 내에서 말이다. 트럼프 행정부도 비핵화의 협상 모멘텀을 지속시키기 위해 점진적으로 인도적 지원의 허용 범위는 넓힐 가능성이 있다.
그러나 문제는 미국이다. 트럼프 대통령의 대북정책에 대한 의회 및 워싱턴 D.C의 외교 정책과 관련한 주류사회의 불신이 크기 때문이다. 지금으로서는 민주당 후보가 2020년 대선에 승리할 가능성이 높진 않지만, 만약 그렇게 된다면 지금의 북미 관계는 반전될 수도 있다.
또 하나 고려해야 할 요인은 북한 문제가 미국 내 선거에 있어 외교 부문에서 얼마나 중요한 요소가 될 것인지 여부다. 미국 선거 과정에서 안보 문제가 이슈 우선순위를 선점하기 위해서는 9.11 테러와 같이 미국민에 대한 직접적인 위협이 있어야 한다.
그런데 트럼프는 지난해 11월 중간선거 전에 이미 북한이 안보 위협이 아니라고 선언했다. 트럼프의 이 선언 이후로 북한이 위협이 되지 않는다는 인식을 하고 있는 미국인들이 많아졌다는 여론조사도 나왔다.
그렇다면 미국 정치권에서 향후 북한 문제를 선거 전략으로 이용할 만한 가치가 있을지를 고려해봐야 한다. 이상적인 목표로서의 CVID를 달성하지 않고 핵 동결 수준에서의 이른바 '스몰 딜'이 체결된다면 북한은 트럼프 대통령의 외교적 자산이 되기는 어려울 것이며, 국내적으로도 비난에 직면할 것이다.
김성경 : 한편으로는 최근 미국이 북한의 CVID를 목표로 삼는 것이 아니라, 핵을 가진 북한을 자기편으로 끌어들이는 것이 중국 견제용으로 더 나은 것이라고 판단하고 있다는 관측도 나온다.
정구연 : 트럼프 정부는 지난해 2월 핵 태세 검토 보고서를 발간했다. 이 보고서에서 미국은 저위력 전술핵을 만들겠다는 의지를 피력했다. 이는 비확산 의지가 컸던 오바마 정부 때와는 상당히 다른 입장이다.
기존에 미국과 소련 사이에는 '전략적 안정성'이라는 개념이 있었다. 양측 모두 1, 2차 공격 능력이 있기 때문에 핵을 공격용으로 사용하지는 않는다는 생각이었다. 미소 양극 체제하에서 자신들이 각 진영의 리더라는 점과도 연관돼 있었다.
그런 와중에 냉전 직후 소련이 붕괴하면서 미소 간에 그런 관념은 사라졌고 서로 어떻게 안전하게 핵을 유지할 것이냐는 입장으로 바뀌었다.
그런데 이후 중국이 이러한 전략적 안정성을 요구하기 시작했다. 미국은 이 요구를 받아들일 생각이 없다. 사실 중국이 보유한 핵무기의 물리적 규모는 미국보다 작으며, 이를 인정하면 동북아 지역 강국이 중국임을 미국이 용인하는 것이 되기 때문이다.
또 동맹국인 일본 역시 미중간 전략적 안정성이 성립된다면 중국의 호전성이 제고될 것이라는 우려를 내보인 바 있다. 이런 와중에 북한이 핵을 개발하겠다고 한 것이다. 그렇다면 미국과 중국 간 핵 경쟁이 고조될 가능성이 있고, 핵을 개발하는 북한은 동북아에서 중국을 견제하는 하나의 세력이 될 수도 있다.
물론 미국이 전통적으로 강조해왔던 비확산의 입장에서 보자면 북한은 당연히 비핵화의 대상이다. 즉 북한이 리비아나 시리아 등지에 핵을 확산시켰다는 의혹을 고려한다면, 또한 북한의 정치체제가 비민주주의적이며 인권 문제도 간과할 수 없는 리더십 하에 있다는 점을 고려한다면 미국이 북한의 핵 보유를 용인할 수 없을 것이다. 전통적인 외교정책 주류집단, 의회 등은 이러한 입장에 있다.
그러나 트럼프 대통령 자체의 불확실성을 고려해 볼 필요가 있다. 미국 본토에 위협을 가할 수 있는 ICBM만 없애면 된다면서 북핵을 내버려 둘 수도 있다. 일본과 한국의 동맹국을 가진 미국이 동북아에서 북한까지 끌어들이면 중국을 견제하기에 나쁘지 않다고 판단할 수 있다.
문제는 그러한 스몰딜이 체결될 때 남북관계의 주도력을 한국이 가져올 수 있느냐의 여부이다. 그 결과는 고스란히 한국이 준비한 다양한 개발 협력 사업들의 향방으로 이어질 것이다.
김성경 : CVID가 절대 타협할 수 있는 원칙이 아닐수도 있는 것인가?
정구연 : CVID는 미국 내에서는 항상 살아있는 개념이었다. 다만 궁극적인 목표로서 살아있는 것이고, 이를 어떻게 풀어갈 것인가를 이야기하기 위해 'FFVD'(final, fully verified denuclearization‧최종적이고 완전히 검증된 비핵화) 라는 개념이 생겨난 것이다.
'퍼주기' 논란에서 벗어나려면
김성경 : 북한이 핵이 있기 때문에 한국 사회에서는 대북 지원이나 개발 협력에 대해 여전히 북한에 '퍼주기'라는 인식이 강한 것 같다.
정구연 : 퍼주기 논란이 나오는 이유 중 하나는 북한에 경제적 지원이 갔을 때 안보적 위협이 완화되지 않기 때문이다. 이 논란은 결국 남한이 북한에 인도적 지원이나 개발 협력을 했을 때 비핵화와 관련한 북한의 태도가 변할 것인지에 달려있는 것 같다.
그런 의미에서 곧 열릴 2차 북미 정상회담이 중요해졌는데, 지금까지 북한 입장에서 취한 비핵화 조치는 미래핵에 대한 비핵화였다. 2차 정상회담에서 현재핵에 대한 조치 혹은 그에 준하는 실질적인 조치가 나올 수 있을지에 따라 퍼주기 논란 문제도 달라질 것이라고 본다.
문경연 : 퍼주기는 '우리가 북한에 지원을 했는데 핵으로 돌아왔다'는 인식도 있지만 북한에 대한 혐오를 가지고 있는 사람들이 만들어 낸 표현이기도 하다. 사실 북한의 경제 규모를 고려했을 때 남한에서 말 그대로 '퍼줬다'고 이야기할 수 있을 만큼 북한에 뭘 많이 가져다주지도 않았다. 퍼주기라고 비난하는 것에 대한 핵심은 북한에 '무장 해제 하라. 그럼 우리가 준다'라는 건데 이같은 인식은 잘못된 부분이 많다.
그런데 이 논란과 관련해 대북 지원 민간 단체들과 정부에도 일정 부분 책임이 있다. 과거 대북 지원이 활발히 진행됐을 때 정부 또는 시민단체 차원에서 북한에 지급된 쌀과 비료가 적절히 분배되고 있는지 사실상 모니터링을 하지 못했다. 북한이 싫어했기 때문이다. 또 당시 정부에서는 북한을 협상 테이블로 끌어들이는 게 목적이었기 때문에 이런 부분에 대해 세세히 신경 쓰지 못한 측면도 있다.
또 대북 지원이 다양화되고 여러 사업들이 진행된 만큼 한국 사회 내에 이데올로기 대립은 더 커졌는데 이 부분을 완화하려는 노력은 많지 않았다. 북한에 대한 지원과 협력이 평화를 조성하는 길이고 민족의 동질성을 회복하는 방법이자 북한을 이해하는 길이라는 점에 대한 교육을 제대로 하지 못한 것이다.
물론 이는 쉬운 작업은 아니다. 시민단체들도 이명박-박근혜 정부 들어 이러한 문제점을 인식하기 시작했고 일부 시민단체에서는 사회적 합의를 위한 위원회를 만들기도 했다. 현 정부에서도 통일에 대한 사회적 합의를 만들겠다고 밝혔지만 쉽지는 않은 상황이다.
사실 문재인 대통령이 한반도 '신경제구상'을 들고 나온 것도 대북 지원이나 개발 협력을 진행한다고 할 때 동포애, 민족애, 평화 등의 프레임으로는 보수를 떠나 진보도 설득하기 어렵다는 환경적 요인이 작용했다고 본다. 그럼에도 정부는 북한에 대한 지원이 한반도 평화와 공동 번영을 위한 유일한 수단이라는 인식이 있기 때문에 신경제구상을 적극적으로 추진하는 것 같다.
김성경 : 남북 간 협력에 있어서 정부가 나서기에 부담스럽다면, 유네스코와 같은 국제기구나 시민사회도 나름의 역할을 할 수 있을 것 같은데?
정구연 : 유네스코에는 교육이라는 특성이 있다. 사회권 측면에서 유네스코 같은 기구가 할 수 있는 역할이 있다고 본다. 이런 부분은 국제사회의 특정한 기준과 관계 없이 진행할 수 있는 부분이기 때문에 이를 준비하면 좋지 않을까 싶다.
문경연 : 유네스코의 베이징 사무실에서 대북 사업에 대해 상당히 많은 요구사항들이 있고 방콕 사무실에서는 SDGs를 어떻게 이행할 것인지와 관련해 북한에 들어가 교육을 하고 왔다고 한다. 이렇듯 북한은 국제사회와 SDGs를 비롯해 다양한 교류 협력을 진행하길 원하고 있다.
그런데 한국 정부는 여전히 국제 제재 문제를 언급하고 있다. 물론 안보적 관점에서 지금 워낙 제재가 강하고 비핵화 논의 과정에서 협상 구도를 깨지 않기 위해서 국제기구들의 대북사업이나 정부의 대북협력을 컨트롤 하려는 정부의 입장을 모르는 바는 아니다.
하지만 비핵화가 되면 제재 해결되고 교류 협력이 활성화 된다는 식의 발상이 아니라, 비핵화 과정을 조금 더 공고히하는 기제로서 북한과 다양한 관계자들 간 협력관계를 강화하는 것이 필요하다. 그래야 북한에게 비핵화가 완전히 이뤄지면 북한이 원하는 경제적 발전 등도 가능하다는 확신을 줄 수 있다.
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