국가균형발전을 위한 충격요법의 재등장
국가가 지역 간 균형발전에 대하여 의무를 다해야 하는 법률적 근거는 대한민국 헌법 제123조 제2항('국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 지닌다')에 명시돼 있다.
이에 기초하여 참여정부(노무현 정부)는 국가의 의무 완수를 위해 국가가 직접 지역 간 불균형을 시정한다는 의지를 표명하면서 '국가균형발전'이라는 용어를 사용했다. 이와 함께 대통령 직속 자문기구인 국가균형발전위원회를 설립하여 법률 제정을 통해서 균형발전 동력이 될 수 있는 핵심 사업들을 시행하였다.
참여정부가 국가균형발전에 기여한 가장 큰 공헌은 법률 제정뿐만 아니라 행정중심복합도시, 혁신도시 및 기업도시 건설, 지역혁신을 기조로 하는 지역 산업클러스터 지원, 농산어촌 낙후지역 발전을 위한 신활력 사업 시행 등 다양한 국가균형발전의 동력을 창출했다는 점이다.
이 정책이 시행된 지 어느새 17년이 지났지만 수도권과 비수도권 간 격차는 커져만 갔고, 수도권과 비수도권을 막론하고 권역 내 불균형은 심화됐다. 문제의 핵심은 국가균형발전을 17년 내에 달성하기에는 턱없이 부족한 시간이라는 점과 아직도 균형발전의 동력을 혁신도시 시즌2, 행정수도 이전과 같은 충격요법에 의존하고 있다는 점이다.
국가균형발전의 진정한 의미
국가균형발전 정책은 모든 지역이 똑같이 잘 살아야 하며 이를 위해서 부를 균등하게 배분해야 하는데 취지를 두고 있지 않다. 이는 강력한 사회주의 국가에서도 달성하지 못했고, 달성하기도 어려운 목표이다.
이 정책의 근본적인 취지는 우리나라 국민들이 어느 지역에 거주하더라도 기초생활의 권리(교육, 의료, 사회 복지, 문화 등)를 누릴 수 있는 기회를 부여함을 뜻한다. 이러한 맥락에서 보면 균형발전 정책은 사람 정책과 공간 정책이 혼합된 정책이지, 지역을 물신화하여 산술적인 균형을 달성하겠다는 정책이 아니다. 다만 참여정부 시절 그 출발의 거점을 공간정책에 초점을 두고 첫 삽을 떴을 뿐이다.
이러한 맥락에서 문제의 두 번째 핵심은 지금 정부를 포함한 참여정부 이후 후속 정부에서 그 정책의 명맥만을 유지했을 뿐 국가균형발전의 새로운 동력을 찾지 못했다는 점이다. 한 가지 명심해야 할 점은 우리나라에서 지역 간 불균형 발전은 이미 재난 수준이라는 점이며, 우리나라 국민들이 지니고 있는 균형발전에 대한 의지는 매우 강하다는 점이다.
심지어 필자의 경험에 비춰보면, 이명박 정부 시절 국가균형발전특별법의 법명을 '지역발전법'으로 바꾸려고 했으나 정치권에서 여야를 막론하고 현재 법명을 고수한 적이 있을 정도로 정치권에서의 의지도 강하다.
국가균형발전의 새로운 동력을 찾아서
코로나 시대다. 초연결적 네트워크 발전에 초점을 둔 4차 산업혁명 기술이 그 위세를 떨치고 있으며, 이를 통해서 대면보다는 비대면 접촉이 산업화의 새로운 물결을 이루고 있는 시대이다. 이는 어느 지역에 있든지 가상공간에서 접촉이 가능한 시대를 의미하기도 한다.
그럼에도 불구하고, 우리는 이 공간을 활용하기 위해서 막대한 비용을 지불하고 있다. 아울러 일자리를 찾는 청년들의 수도권으로의 이동이 가속화되고 있다. 이제 국가균형발전을 위한 새로운 동력을 찾아야 할 때가 왔다. 필자는 그 동력의 기본 구상을 제안하고자 한다.
첫 번째로 필요한 동력은 코로나 시대에 급속히 붕괴하는 가정과 기업을 지킬 수 있는 동력이다. 현재 나타나고 있는 가계와 기업의 붕괴는 기존 정책으로 도저히 막을 수 없다. 우리나라 정부에서 좋아하는 해외 사례도 그다지 도움이 되지 못한다. 그 사례들은 바이러스와의 전쟁 이전의 것들이 대다수이며, 최근 것이라 할지라도 실험실에서 보육하고 있는 정책들이다.
진정한 의미에서 균형발전의 새로운 동력은 수도권이든 비수도권이든 한 명의 소중한 사람과 한 개의 소중한 기업을 살리는 정책이 필요하다. 현 정책들에 대한 재검토가 시급하게 요구되는 시점이다.
두 번째 동력은 사회정책과 공간정책 간 결합을 통한 새로운 동력의 창출이다. 이는 현 정부에서 강조하고 있는 '포용과 균형'의 결합을 통한 새로운 동력 창출을 의미한다. 그럼에도 불구하고, 현 정부가 국가균형발전정책을 공간정책으로만 일관하고 있는 것은 지극히 위험하다고 볼 수 있다.
참여정부에서 '분산'이라는 기조로 시작된 공간정책들, 예를 들면, 행정중심복합도시, 혁신도시 등에 대한 성공적 마무리는 매우 중요하다. 그러나 '한 번 더' 가서 다양한 시즌 2, 3 등 아류 정책들을 만들어야 할 시점은 아니라고 생각한다. 이 아류정책들은 권역 내 불균형을 촉발시키기에 충분한 정책들이다. 즉, 이는 공간적·사회 계층적 위화감 조성에 기여할 수밖에 없는 정책들이다.
마지막으로 교육을 중심으로 산업, 기업, 과학기술, 사회복지 등이 연계되는 국가균형발전의 신성장 동력의 창출을 제안한다. 1960년대 이후 국가 발전의 기조는 산업을 중심으로 성과를 극대화할 수 있는 '수출산업화' 정책이었다. 물론 이는 지금도 중요한 정책이다.
그러나 필자의 주장은 2020년 현재는 산업이 무너진 곳이라고 해서 대체산업 육성으로만 성공할 수 있는 시대가 아니라는 것이다. 즉, 이는 다양한 영역 간 융·복합적 차원에서 새로운 정책적 처방이 필요한 시대가 왔음을 의미한다. 다시 새판을 짜야 한다.
이러한 맥락에서 필자가 제안하는 동력은 국가뿐만 아니라 지역마다 처한 다양한 문제점들을 공동학습을 통해 극복하면서 새로운 산업과 기업을 창출하고, 이에 필요한 기술을 개발하며, 이 성과를 공유할 수 있는 복지 체계를 만들어가는 '교육주도형 균형발전체제'를 말한다.
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