대한민국 헌법 제121조 ①항에 나와 있는 명문이다. 그리고 제②항은 "농업 생산성의 제고(提高)와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 '불가피한 사정'으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 '법률이 정하는 바'에 의하여 인정된다"라고 부연하고 있다. 경자유전 원칙에 의한 소작제 금지는 1948년 제헌헌법 이후, 아니 고려, 조선, 일제 침탈기 그리고 동서고금의 역사에 면면히 이어져온 국가정신 이었다.
되살아난 권력 뷰유층에 의한 농지 투기와 소작제의 망령
그렇다면, 현재 위 헌법조항은 어떻게 지켜지고 있는가? 광복 후 1949년 6월 농지 개혁법이 제정, 공포 됐을 때의 소작 농지 면적은 전체 농지 면적의 32.4%이었다. 1947년 말의 소작 농지 면적은 전국 농지의 60.4%에 달하였으나 2년 사이 지주들의 농간 등 인위적인 공작 끝에 급격히 줄어든 것이다.
그로부터 66년이 지난 2015년 현재의 임차 농지(실질적으로 소작 농지) 비율은 전체 농지의 50.9%이다. 전체 농가 중 임차 농가(=소작농?)의 비중도 2015년 현재 59.6%에 달한다. 1949년 농지 개혁법 제정 당시의 32.4%와 비교할 때 지금의 소작 농지 비율은 그때보다 훨씬 능가하고 있다.
대한민국 정부 수립 직후 전국적인 농지 개혁 논의를 불러 일으켰던 1947년 말 수준에 가까이 다가서고 있다. 대도시 근교 지역의 농지 소유 상태는 수년전에 이미 서울 등 대도시 근교의 농지 80~90%가량이 도시 거주 비농민 지주에 의하여 토지 투기 목적으로 점유되었으며 지금은 90%를 상회할지 모른다.
소작 문제는 현재까지 허울뿐인 임차농이라는 이름하에 사회적으로 크게 대두되고 있지 않지만 실제 농사 현장에서는 크고 작은 시비가 끊이지 않고 있다. 이들 임차농(소작농)들은 실질적으로는 치외법권 지역에 내팽겨져 있다. 1986년에 '농지 임대차 관리법'을 제정했으나 현실성 없는 내용과 집행 의지의 부족으로 소작 금지 원칙은 흐지부지 되다가, 1994년에 새로 제정된 농지법에 흡수되었다.
농지법은 엄연히 "농지는 자기의 농업 경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다"라고 규정하고 있다. 그러나 2016년 7월 영농 의지가 전혀 없는 청와대 우병우 민정수석 가족의 불법적인 농지 소유 사건이 불거진 것처럼 현재 우리나라 고위 관료 및 부유층 사회에는 사실상 법을 어기는 일이 비일비재하다.
세월이 지남에 따라 내용은 투기자 이익 보호 쪽으로 자꾸 개정, 재개정, 또 재재개정이 되어 고위 관료 및 부유층의 탐욕을 마음껏 허용하는 방향으로 완화돼 있다. 합리적인 임차 농업인(소작인)의 권익 보호와 최소한의 중장기 영농 계획을 보장하는 근현대적 임대차 보호는 요원하기만 하다.
경자유전 원칙에 관해 대한민국 헌법은 '껍데기만 남은 쭉정이'이고 농지법은 있으나마나한 '속빈 강정'이 된지 오래이다. 최근의 친환경 농업에 대한 범국민적인 관심과 열기로 도시의 젊은 세대 층의 귀농 귀촌 행렬이 크게 늘어나고 있지만, 임대차이건 소작이건 불안정하고 하등의 법적 보호를 받지 못하고 있다. 그 사이 농지 가격만 뛰어오르고 부도덕한 부재지주들의 배만 불리고 있다. 지금 전국 어느 소작 농민들에게 물어보라. 서면으로 3년 이상 임차 농업을 보장받고 있는 농민이 몇이나 되냐고.
재벌 기업은 땅을 사랑해!
동서고금의 국가(정권) 흥망사를 보면 한 가지 공통점이 있다. 토지 제도의 문란(紊亂)이다. 권력과 부(富)를 가진 1%의 사회 지배 세력층에 의한 토지 침탈과 농지 겸병으로 99%의 빈곤층을 양산하는 사회 양극화를 초래하였다. 마침내 많이 가진 자와 못 가진 자 간의 갈등과 대립으로 사회 혼란과 민란이 일어나 그 정권 그 나라는 패망의 길로 치달았다. 중국의 5000년 왕조들의 역사가 그러했고, 가까이 우리나라 역대 왕조들, 고려와 조선조 왕조도 그래서 몰락했다. 일제의 토지 수탈 지주 과보호도 패망했다.
조선 시대 실학자들은 "삼정(三政)이 문란하면 그 나라(정권)는 망한다"고 했다. 농지 제도(농정), 군사 제도(군정), 환곡(還穀) 제도, 그중에서 만고에 불변한 재산으로서의 땅을 무한정 많이 소유하려는 탐욕으로 멸망을 자초하였다.
내가 한때 정부의 정무직에 있어 봐서 아는데, 재계와 정부 관료, 정치권, 언론계, 종교계, 학계, 일반 사회에 걸쳐 웬 놈의 땅 욕심이 그렇게 공고하게 뿌리 박혀 있는지 농림직은 그들의 유혹과 위협으로부터 편할 날이 없다. 그중 단골 요구는 용도 변경을 허하라, 소유 규모 상한제를 폐하고 임대차(소작)를 자유화 하라 등등 공적, 사적 유혹과 압력이 끊이지 않는다.
설상가상으로 우리나라에서는 규제개혁위원회라는 초법적인 정부 조직이 있어 해당 부서의 의견에 구애받지 않고 규제를 완화한답시고 토지, 환경, 식품 정책을 마구 휘저어 놓는다. 그들의 뒤에는 "규제는 쳐부숴야 할 암 덩어리"라고 생뚱한 주장을 덮어 넣고 아무데나 들이대는 대통령님도 계신다. 그리고 언제나 언론을 등에 업은 자본 권력이 도사리고 있다.
대한민국 정부 수립 이후, 특히 재벌 그룹의 탄생기인 박정희 시대부터 재벌들이 땅 투기로 망외의 돈을 크게 벌어들여 성장했음은 주지의 사실이다. 예컨대, 공장 용지를 필요 이상의 몇 십 배로 구입하고 주변 농지마저 부하 직원들과 나눠 사들인 다음, 정부가 인프라를 갖춰주면 몇 백 배로 되파는 수법이 성행하였다. 그래서 시중에는 "재벌 기업은 땅을 좋아한다. 농지를 사랑한다. 특히 값싼 절대 농지를 아주 좋아한다"라는 농담반 진담반의 우스갯소리가 회자되고 있다. 현대가 그러했고 삼성, LG, SK도 예외가 아니었다. 지금도 그러하다.
박정희 대통령의 못 다한 꿈 : "토지 공개념(公槪念)"
재벌 육성에 적극적이었던 박정희 전 대통령도 이들 재벌 기업의 땅 투기 행위가 도를 넘고 일부 권력층과 사회 엘리트 계층, 나아가서는 일반 부유층과 복부인 등 어중이떠중이마저 땅 사재기와 땅 투기에 지나치게 놀아나는 사회적 병리 현상에 적잖이 당황했던 것 같다. 특히 민정 시찰을 자주하던 박 전 대통령은 농촌 현장에서 농지를 빼앗기다시피 몰락한 소작농들이 급격히 늘어나는 참상을 목격하고 더 이상 방치할 수 없다고 결심한 것 같다.
갑자기 청와대 경제수석실(수석 정소영 박사, 농림건설비서관 윤근환 박사)에서 연락이 왔다. 미국에서 농업자원경제학 박사 학위를 받고 귀국해 지방 국립대학교 교수직에 재직하던 나를 비롯, 건설부 국토계획국장, 농촌경제연구원의 토지 문제 전문가 김모 박사, 세 사람이 긴급 소환조치 됐다.
비서관은 대통령의 친필 메모를 보여주며 우리나라 토지 제도와 정책을 전면적으로 개혁할 청사진을 만들라고 주문했다. 사회주의 국가 이론을 포함, 세계적인 토지 제도를 모두 섭렵하고 정부 관련 부서와 한국은행의 기존 자료들을 죄다 뒤져서라도 획기적인 토지 정책을 만들어 내라는 명령이었다. 청와대 사정 담당관실 옆방에 작업 공간을 마련하여 주야장천 비밀리에 토지 개혁 방안을 강구했다.
그렇게 하여 탄생한 것이 서구 사회, 특히 유럽식 사회민주주의 국가들에 오래 전부터 보편화된 '토지 공개념(公槪念, Public Concept of Land Property)'과 조준, 정도전, 정약용 등 조선왕조 시대 실학파 학자들이 주창한 토지의 공적 사상에 기반을 둔 '경자유전 원칙'과 '용자유전(用者有田) 원칙'의 토지 정책 개혁안이었다. 토지의 소유 자격과 규모, 사용 목적과 의무사항을 명문화하여 토지 투기와 그로 인한 불로소득은 원천적으로 봉쇄하는 제도이다.
토지 공개념 도입에 따른 구체적인 정책은 그 다음해에 시행하기로 하고, 우선 토지 공개념에 입각한 토지 제도 개혁 조치를 단행하겠다는 정부 의지부터 건설부 장관 명의로 먼저 밝혔다. 그러나 나라의 운명이 그러했는지 그해(1979년) 말 박정희 전 대통령의 갑작스런 서거로 획기적인 토지 제도 개혁과 제2의 농지 개혁 조치는 한여름밤의 꿈으로 끝났다.
이제 농지 개혁은 그의 딸 박근혜 대통령의 몫?
지금 박근혜 정부의 농림축산식품부는 전국의 농지 소유 운용 실태와 위장 임대차 농업, 즉 소작농 상황을 제대로 파악하고 있는지 조차 의심스럽다. 대도시 근교의 농경지와 산림은 거의 대부분 이미 농민의 손을 떠나 투기 목적으로 소유 운용되고 있는 상황에 대한 인식 여부도 의심스럽다.
그러니까 농림부는 재벌 기업에게 더 많은 땅을 퍼주려고 안달복달하지 않는가. 시화호 간척지를 D그룹에 특혜 분양하여 대단위 토마토 온실 농사를 짓게 하려다가 농민들의 반대로 주저앉더니, 다시 LG그룹에게 새만금 땅 수십만 평을 특혜로 내주려 한다. 아니나 다를까, 삼성도 카카오그룹도 그리고 몬샌토(몬산토) 등 다국적 GMO 기업도 너도 나도 새만금 간척지 확보에 혈안이다.
이제 우리나라 곡창 지대인 전라북도는 농촌진흥청의 GMO 쌀 시험 재배에 이어 GMO 토마토, GMO 파프리카 등 다국적 기업과 재벌 기업의 주 활동 무대로 탈바꿈할 전망인가. 간척 개발 농지를 일단 화려한 계획으로 농림 당국을 현혹시켜 사들이기만 하면 나중에 정부가 수도 전기 도로 등 인프라를 갖추어주면 재벌 기업은 야금야금 땅장사 할 날을 손꼽아 기다리면 된다. 아버지 박통 때도 그러했었지 않나.
진정 박근혜 대통령이 박정희 대통령의 정신을 이어 받으려면 그의 치적의 하나인 농업, 농촌, 농민 살리기와 못다 이룬 그의 꿈, 토지 공개념의 실현에 전력투구해야 할 것이다. 토지 투기를 발본색원하여 그로인한 불로소득을 사회에 환원시켜야 함은 물론이다. 그러나 박근혜 대통령은 그의 모든 사고 개념이 1979년 이전에만 갇혀 있는지 농지 및 토지 제도 개혁 따위는 꿈조차 꾸지 않는 듯하다. 임기는 이제 1년 반밖에 남지 않았는데 해놓은 일이라곤 뭐하나 내세울 것 없는데도 말이다.
이제 남은 임기 동안이라도 그 아버지가 못다 이룬 꿈, "제2의 농지 개혁"에 매진하시길 간곡히 바라마지 않는다. 부디 '토지 공개념'이라도 이 땅 위에 우뚝 세운 대통령이 되시어라.
이 글은 8월 8일자 <한국농정신문> '김성훈의 농사직썰' 란에 실렸습니다.
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