뿌리 깊은 나무는 바람에 쉽게 흔들리지 않는 법이다. 사회 전반의 분위기는 말할 것도 없거니와 이른바 진보 세력 안에서도 부박한 담론이 넘쳐나는 이 시대에 역사를 깊이 있게 이해하는 것이 절실한 것도 같은 맥락이다.
이러한 생각으로 '서중석의 현대사 이야기'를 이어간다. 서중석 역사문제연구소 이사장은 한국 현대사 연구를 상징하는 인물로 꼽힌다. 매달 서 이사장을 찾아가 한국 현대사에 관한 생각을 듣고 독자들과 공유하고자 한다. 열한 번째 이야기 주제는 유신 쿠데타다.
[유신 쿠데타, 첫 번째 마당] 여당도 당황케 한 청와대의 '공화국 죽이기' 작전
[유신 쿠데타, 두 번째 마당] 궁정동의 은밀한 '사업'과 박정희, 그 특별한 관계
[유신 쿠데타, 세 번째 마당] 박정희와 김일성, 1인 독재 위해 뒷거래?
[유신 쿠데타, 네 번째 마당] '멸공' 박정희, 김일성과 대화하려 쿠데타?
[유신 쿠데타, 다섯 번째 마당] 온 국민이 춤춘 그때, 청와대는 딴마음 품었다
[유신 쿠데타, 여섯 번째 마당] 북한보다 야당이 더 못됐다? 박정희의 위험한 선동
[유신 쿠데타, 일곱 번째 마당] "쿠바가 백악관 습격했다면"…분노한 박정희
프레시안 : 1972년 10.17 특별 선언이나 그해 연말까지 나온 여러 담화 등에서는 북한을 강하게 비난하기보다는 야당을 공격하는 내용이 더 비중 있게 담겨 있었지만, 그 전해에 국가 비상사태를 선언할 때는 그와 분위기가 달랐다고 지난번에 이야기했다. 국가 비상사태 선언에는 어떤 내용이 담겨 있었나.
서중석 : 박정희 대통령이 북한의 남침 야욕 때문에 비상 조치를 취할 수밖에 없다고 선포한 대표적인 것은 1971년 12월 6일 공표한 국가 비상사태 선언이다. 이 선언의 일부를 살펴보자. "최근의 국제 정세와 북괴의 동향을 면밀히 분석, 검토, 평가한 결과 지금 우리 대한민국의 안전 보장은 중대한 위기에 처해 있다고 판단되어 오늘 전 국민에게 이를 알리는 국가 비상사태를 선언하였습니다." 데탕트 위기론이라면 이런 걸 가지고 많이 이야기해야 하는데, 그렇게 하지는 않더라. 구체적으로 6개 항목을 발표하는데 그중 몇 가지를 살펴보면, "안보상 취약점이 될 일체의 사회 불안을 용납하지 않으며 불안 요소를 배제한다"고 천명했다. 그에 이어서 관심을 끄는 표현이 나온다. "언론은 무책임한 안보 논의를 삼가야 한다." 언론을 강하게 통제하겠다는 뜻을 명확하게 드러낸 것이다. "모든 국민은 안보 위주의 새 가치관을 확립하여야 한다", "최악의 경우 우리가 향유하고 있는 자유의 일부도 유보할 결의를 가져야 한다", 이런 내용도 담겨 있다.
그러면서 중국이 유엔 안전보장이사회 상임 이사국이 된 것도 경계해야 한다고 하고 있지만, 특히 북한의 침략 야욕을 맹렬히 비난했다. "한반도의 국지적 긴장은 우리들의 사활을 가름하는 초중대사다", 이렇게 얘기하면서 "북괴는 김일성 유일사상의 광신적인 독재 체제를 구축하여 북한 전역을 요새 병영화하고 전쟁 무기의 양산에 광분하고 있습니다"라고 지적했다. 그러니까 데탕트 위기론을 가지고 설명하는 데에는 이 국가 비상사태 선언문보다 더 적합한 건 없다고 이야기할 수 있는데, 그것에 대해 전반적으로 검토해보자.
박정희가 1972년 10.17쿠데타를 일으킬 때부터 유신 헌법을 선포할 때까지는 안보에 대한 심각한 위기의식을 보여주는 어떤 것도 없었다. 그런 심각한 위기의식을 느꼈다고 강조한 시점은 1971년 12월 국가 비상사태 선언을 하고 '국가 보위에 관한 특별 조치법'(국가보위법)을 만들 때다. 이때 앞에서 이야기한 것처럼 "이러한 최근 중국의 유엔 가입을 비롯한 국제 정세의 급변과 한반도에 미치는 영향 및 북한 괴뢰의 남침 준비에 광분하고 있는 제 양상들"로 인해 "대한민국 안전 보장 상황이 중대한 시점에 처하였다"고 단정하고 이 때문에 비상사태를 선언했다고 밝혔다.
이러한 주장은 비상사태 선언에서 뿐만 아니라 이 선언에 즈음한 박정희의 담화나 김성진 청와대 대변인의 설명, 김종필 국무총리의 보고에서도 똑같이 강조됐다. 특히 북한의 침략 야욕이 거듭 강조됐다. 그런데 생각해보면 북한의 전쟁 준비 광분이나 침략성이라는 건 박 대통령이 아주 자주 사용하던 주장 아니었나. 강약의 차이는 있어도 그것이 특별히 새로운 것이라고 이야기하기는 어렵다.
느닷없이 국가 비상사태 선언한 박정희…<타임> "상상적 비상"
프레시안 : 국가 비상사태 선언은 법적 근거를 갖추고 있었나? 여론 반응이 어떠했는지도 궁금하다.
서중석 : 청와대 대변인은 대통령 취임 선서에서 그 근거를 찾았다. "나는 국가를 보위하고(…)"라는 구절에서 그 근거를 찾을 수 있다는 주장이었다. 이에 대해 한 야당 의원은 "포복절도할 노릇"이라면서, 그 선서에는 국가 보위뿐만 아니라 국헌을 준수하고 국민의 자유도 신장한다고 돼 있는데 그 부분은 어떻게 되는 것이냐고 물었다. 또 다른 야당 의원은 "국헌을 준수하는 가운데 국가를 보위하라"는 게 그 취지라고 설명하면서, 이 선언이 초헌법적이고 탈헌법적이라고 주장했다.
이 선언에 대한 반응으로 <동아일보> 보도를 살펴볼 필요가 있다. <동아일보>는 사설에서 "동북아를 둘러싼 정세가 해빙 무드를 보이고 있지만 북괴의 무력 증강과 침략성이 아직 가시지 않아 국민의 대공 경각심을 고양시키기 위해 비상사태 선언을 발하게 된 것으로 짐작할 수 있겠다"고 했다. 표현이 아주 뱅뱅 돌고 있다. 데탕트를 긍정적으로 평가하면서도, 그러나 북한의 침략성은 가시지 않았다는 묘한 논조를 폈다. 그러나 주장의 핵심은 다른 데 있었다. 이 신문은 여러 후진국에서 자유민주주의 체제를 살린다는 명분 아래 자유민주주의 체제의 장점이 부단히 유린당하는 사태를 봤는데 우리는 그 같은 자가당착적 모순에 빠져서는 안 된다고 경고했다. 이 사설에 박정희가 화가 많이 났다고 한다. 그래서 <동아일보> 주필 이동욱은 정권으로부터 사임을 강요당했고, 논설위원 송건호도 이 무렵 정부 기관에 연행돼 조사를 받았다. (정론 직필 원칙을 저버리지 않으려다 정권의 눈 밖에 나고 고초를 겪는 것이 이 시기 언론계의 대세는 아니었다. 1971년 12월 8일, 한국신문협회가 국가 비상사태 선언을 비판하기는커녕 적극 지지하는 성명서('국가 비상사태 선언에 대한 성명서')를 각 일간지 1면에 게재한 데서도 이는 잘 드러난다. 이 선언에서 한국신문협회는 "정부의 비상사태 선언을 강력히 뒷받침할 국민의 총단결을 호소"하고 "모든 언론은 앞으로 국가 안보의 차원에서 향도적 사명을 수행"하겠다고 다짐했다. 한국 현대사를 얼룩지게 한, 정권에 길들여진 언론의 부끄러운 초상 중 하나다. <편집자>)
국가 비상사태는 북한의 위협이 어느 정도인가에 따라 가름된다고 볼 수밖에 없지 않나. 이 시기에 신민당은 박한상 의원 외 88인의 이름으로 '국가 비상사태 선언 철회 단행에 관한 질문서'를 제출했다. 야당 의원들은 이 질문서에서 북한의 휴전선 침범 사례가 현저히 감소했고 우리가 제안한 이산가족 찾기 운동에 북한이 호응하는 점을 볼 때 긴장 완화 정책을 추구해야 한다고 주장했다.
프레시안 : 미국은 국가 비상사태 선언을 어떻게 평가했나.
서중석 : 미국 정부의 견해도 야당과 큰 차이가 없었다. 미국은 국가 비상사태 선언에 동의하지 않았다. 남침 위협이라고 판단할 구체적인 정보가 없었기 때문이다. 박정희는 필립 하비브 주한 미국 대사를 만나 비상사태를 선언한 이유를 설명했다. 그러자 하비브 대사는 북한의 임박한 군사적 공격 증거가 없다는 점을 강조하면서, 박정희 정권이 갑자기 비상사태를 선포해 한국에 투자하는 미국 기업들이 놀랐다고 응수했다.
이 시기에 미국은 북한이 원하고 있던 북미 대화에 대단히 소극적이었다. 그리고 닉슨 대통령은 중국 방문 일정이 공표된 직후 박정희에게 직접 편지를 써서, 중국과 대화할 때 한국의 이익을 과소평가하지 않을 것이라고 다짐했다. 상황이 이러했기 때문에 비상사태 선언 직후 미국의 시사 주간지 <타임>은 1971년 12월 20일 자 한국 란에서 표제를 "상상적 비상"(Imaginary Emergency)이라고 표현했다. 비상사태는 현실적으로 존재하지 않고 박정희의 주장은 상상에 지나지 않는다는 점을 담은 간결한 평가였다.
1970년대에 들어서 남북 간 갈등이 심각한 상태가 아니라고 미국이 봤다는 건 1973년 4월 미국 국무부가 의회에 보낸 외교 백서에도 잘 드러나 있다. 7.4남북공동성명 직후 상황과 관련된 이야기인데 "남북한의 단계적 접촉 수립 과정과 대화의 개선이 현재 진행 중이고 이 공동조절위원회가 그 기능을 발휘하기 시작했으며 서울과 평양 간에 전화선이 가설됐고 양측의 선전, 비난이 줄어들고 양측 신문 기자들이 서울과 평양에서 열리는 적십자 회담들에서 자신들의 공식 대표단을 수행하고 있다. 이와 같은 움직임은 북한의 무력 침투 중단과 일치하여 한반도의 안정과 평화를 위한 환영할 만한 조처들이었다. 지난 1972년에는 수년 내 처음으로 한반도에서 무력 침투에 관한 보고가 한 건도 없었다. (…) 한국에 대한 미국의 경제적, 군사적 지원은 북한으로 하여금 군사적 모험이 위험하다는 것을 깨닫도록 설득하는 데 도움이 됐다", 이렇게 평가했다. 여기서 "북한의 무력 침투 중단과 일치하여"라고 한 부분, 즉 1970년대에 들어와서 무력 침투가 현저히 줄어들었다고 본 것은 눈여겨볼 대목이다.
덧붙이면, 7.4남북공동성명 발표 당일 미국 국무부 브레이 공보관이 "남북한의 지도자들에 의한 이니셔티브는 한반도의 평화와 안정에 더할 수 없는 격려이고 유익한 자극이 될 것"이라고 환영하는 성명을 발표했다고 지난번에 이야기하지 않았나. 그런 반응 역시 앞에서 말한 외교 백서에 담긴 미국 측 인식과 연결돼 있다고 볼 수 있다.
어쨌건 이런 것들을 보더라도, 1971년에 북한의 임박한 군사적 위협을 운운하면서 국가 비상사태를 선언한 건 현실성이 전혀 없었다. 미국 쪽에서 나온 설명도 그런 점을 지적하고 있었다.
여당 단독으로 국가보위법 통과시켜 비상대권 확보
프레시안 : 비상사태 선언의 법적 근거가 충분치 않다는 지적이 곳곳에서 나온 만큼 박정희 정권으로서는 그걸 보완하기 위한 조치가 필요한 상황 아니었나.
서중석 : 국가 비상사태 선언을 박정희가 했지만, 선언으로서 법적인 효력이 있는가 하는 비판에 직면했다. 그래서 법적 근거를 마련하는 작업에 들어간다. 대통령한테 광범위한 비상대권을 부여하는 국가보위법을 1971년 12월 21일 공화당이 국회에 제출했다. 국가 안전 보장 문제에 효율적으로 대처하기 위해 대통령은 비상사태를 선포할 수 있고, 경제 규제를 명령하고 국가 동원령을 선포하고 옥외 집회나 시위를 규제하고 언론, 출판에 관한 특별 조치를 취하며 특정한 근로자의 단체 행동권을 제한하고 군사상 목적을 위해 예산을 조절한다는 것이 이 법안의 골자였다.
12월 23일 박 대통령은 "이 법안이 만일 이번 회기 중에 통과되지 않는다면 이 비상사태를 극복하기 위해 비장한 각오로 임하지 않을 수 없다"는 결의를 밝힌 공한을 백두진 국회의장에게 보냈고 그것이 신문에 발표된다. 박정희 정부가 이렇게 강력하게 나오자, 결국 12월 27일 새벽 3시 국회 의사당 건너편 제4별관에 있는 외무위원회 회의실에서 공화당은 단독으로 국회 법사위, 본회의를 열어 1분 만에 법사위에서, 2분 만에 본회의에서 전격적으로 통과시켰다.
이 법에서 제일 큰 건 노동 운동 통제라고 보고 있다. 언론 문제에 대한 통제도 있었지만 노동 문제에 대한 강한 통제를 이 법을 통해 할 수 있었다고 보고 있다. 어쨌든 박정희 대통령은 비상사태 선언에 관한 중요한 법적 근거를 이 법을 통해 갖게 됐다.
프레시안 : 박정희 대통령이 비상대권을 구상한 시기는 언제인가.
서중석 : 박정희가 언제부터 비상대권이나 총통제를 생각했는지 정확히 알 수는 없다. 그러나 적어도 1969년 3선 개헌 직후부터는 개인의 생각을 넘어 일정한 팀을 구성해 그걸 연구한 것으로 보인다. 대선이 있던 해인 1971년 1월 23일 연두 기자 회견에서 김대중 신민당 후보는 "올해 선거가 마지막 선거가 될지도 모른다", "이번에 정권 교체가 이뤄지지 않는다면 현 정권은 다음 임기 동안에 앞으로는 선거조차 없는 영구 집권의 총통적 체제를 저지르고야 말 것"이라고 말했다. 비상대권 체제라고 하는 것이 곧 출현하지 않겠느냐는 우려를 담은 이야기였다. 이때 김대중은 그걸 뒷받침할 자료를 가지고 있다고 이야기했다. 이런 것을 통해 박정희의 비상대권 또는 총통제 구상이 상당한 진전을 보이고 있었던 것으로 짐작된다. 나중에 1971년 대선을 다루면서 살피겠지만, 총통제 구상은 대선에서 상당히 큰 쟁점이 된다. 1971년 4월 12일 유기천 교수가 서울대 법대 강의실에서 총통제 음모가 있다고 말했다가 문제가 된 것도 이 시기에 총통제 문제가 진전되고 있었다는 걸 말해준다. (이 발언 후 유기천 교수는 내란 선동 혐의로 중앙정보부에 의해 입건된다. <편집자>)
그 후 1971년 12월 6일 국가 비상사태 선언이 나타나고 같은 달 27일 국회에서 공화당이 그에 관한 법을 단독으로 통과시켰다고 하지 않았나. 그러나 박정희 쪽에서는 이것만으로는 도저히 안 된다고 여긴 것이다. 법이라는 건 헌법에 비하면 부분적이지 않나. 예컨대 노동 문제나 언론 문제에 법을 가지고 대처할 수는 있지만, 그야말로 강력한 강권 체제 또는 비상대권과 같은 1인 독재 체제를 수립하는 것은 그것만 가지고는 불가능하다고 본 것이다. 결국 헌법을 완전히 뜯어고쳐 새로운 체제를 만드는 것만이 강력한 강권 체제 또는 비상대권 체제, 1인 독재 체제를 만드는 길이었던 것이다. 그래서 비상사태 선언에 이어 국민, 야당 등 정치권, 그리고 미국 등의 반응을 살피면서 강력한 강권 체제를 계속 모색해나가고, 그러면서 1972년 5월 2일 이후락이 평양으로 떠나고, 그런 속에서 유신 체제가 구체화된 것이라는 게 내 해석이다.
국가 비상사태 선언 후 이후락 평양행 활용해 유신 쿠데타로
서중석 : 그렇지 않았다. 어떤 기자들은 그거 '뻥' 아니냐고 이야기하기도 했는데, 그때 자료라고 한 것은 유기천 정도가 얘기한, 그러니까 누군가에게서 들은 것을 가리키는 것 아니냐고 보고 있다.
예컨대 대만이나 스페인에 총통제를 연구하러 누가 다녀왔다는 걸 귀로 들은 것 아니겠나. 박정희 쪽에서 누군가 구체적인 자료를 넘길 수도 있지 않았겠느냐고 이야기할지도 모르지만, 그런 게 있었으면 김대중 쪽에서 1971년 대선에서 틀림없이 제시했을 것이다. 그런데 그렇지는 않았다. 그때 김대중 쪽에서는 '총통제를 추진하려 한다. 이번 선거가 마지막 선거가 될 우려가 있다'는 것만 강조했다. 여기서 총통제가 의미하는 것이 유신 체제와 유사하다는 이해는 하고 있는데 구체적으로 그게 어느 정도 진전됐는지는 알 수 없었던 것이고, 당시 기자들도 추측만 하고 있었다.
어쨌건 국가 비상사태 선언과 유신 체제가 어떻게 연결되느냐에 대해서도 논자마다 상당히 평가가 다르다. 그래서 '나는 이렇게 보고 있다'는 평가를 붙인 것이다. '비상사태 선언 후 국민, 미국 등의 반응을 봤지만, 박정희가 보기에는 그것만 가지고는 비상대권 체제 또는 1인 독재를 제대로 할 수 없다고 여긴 것 아니겠나. 그건 자명한 것이었다. 헌법을 뒤집는 것 말고는 방법이 없었다. 그걸 어떤 식으로 할 것이냐 하는 문제를 놓고 이것저것 궁리하던 차에 그것에 아주 중요한 물꼬를 터줄 수 있는 것으로 이후락의 5월 2일 평양행을 활용했다.' 이게 내 해석이다.
역사학자 서중석의 진단
프레시안 : 국가 비상사태 선언을 '제1차 유신 쿠데타'라고 부르는 이도 있다. 그러한 국가 비상사태 선언 후 유신 쿠데타를 일으키는 데 1년에 가까운 시간이 걸렸다. 박정희 기준으로 보면, 무리해서 비상사태까지 선언해놓고 굳이 1년에 가까운 시간을 기다릴 필요가 있었을까 하는 생각도 든다.
서중석 : 1년이 아니다. 1971년 12월에 국가 비상사태를 선언하고 국가보위법을 만든 때부터 1972년 5월 2일까지는 불과 넉 달여다. 유신 쿠데타까지 가려면 준비를 해야 하는 것 아닌가. 그 기간이 긴 건 결코 아니다. 계획을 세우는 데만도 몇 달 걸릴 수 있는 것 아닌가. 또 7.4남북공동성명 같은 것을 먼저 해야 하는 것이었다. 그런 걸 감안하면 최대한 빨리 한 것이었다. 아 얼마나 마음이 급했으면, 1972년 10월 17일 비상국무회의를 통해 모든 걸 하도록 한 다음 열흘 만에 비상국무회의에서 헌법 개정안을 통과시켰겠나. 대통령을 뽑을 때에도 시간을 며칠 안 줬다. 전격 작전을 하듯이 모든 걸 최대한 빠른 시간 내에 한 것이다.
*'서중석의 현대사 이야기' 백열여섯 번째 편도 조만간 발행됩니다.
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