핵발전소를 둘러싼 사회적 논란이 갈수록 뜨겁다. 지난 1월 15일 원자력안전위원회에서 월성1호기의 10년 수명연장심사 안건이 상정되어 허가 여부를 논의하는 회의가 열렸지만 찬반양론이 팽팽해 결론을 내리지 못하고 오는 2월 12일 회의에서 안건을 재상정해 결정할 예정이다. 원자력안전위원회 밖에서는 월성1호기와 이미 수명연장에 들어가 재가동 중인 고리1호기의 폐쇄를 요구하는 시민사회 전반과 해당 지역사회의 목소리가 갈수록 높아지고 있다. 신규 원전 건설을 둘러싼 저항의 목소리도 커지고 있다. 하지만 정부정책은 이러한 목소리와는 다른 방향으로 수립 이행되고 있다. 핵발전 관련 정책은 누가 참여해서 어떻게 결정해야 하는가? 지금 우리 사회에서는 어떻게 하고 있으며 어떠한 변화가 요청되고 있는가?
핵발전에 대한 국민 여론은 어떠한가?
이제 다음 달 11일이면 일본 후쿠시마 제1핵발전소에서 폭발사고가 일어난 지 만 4년이 된다. 후쿠시마 핵발전사고는 1986년 구소련의 체르노빌 핵발전소 폭발사고가 일어난 지 25년 만에 일어난 대형 참사였다. 이 두 사고로 핵발전소 폭발사고가 일어날 확률은 백만분의 1이라는 그간 핵발전산업계의 주장이 참으로 무색해졌다. 더군다나 핵발전 사고의 최고 단계인 7단계 사고, 즉 수소폭발과 노심용융(4호기 제외)이 한 기도 아니고 네 기에서 일어난 대참사가, 세계 제일의 안전관리국이란 일본에서 발생했다는 사실은 더욱 경악할만했다. 한 곳에 원자로를 집중적으로 자리잡게 하는 것이 자연재난에 얼마나 취약한 방식인지도 확인할 수 있었다. 2011년 당시, 체르노빌 사고 후 25년이란 시간이 흐르면서 핵발전의 위험성에 대한 긴장이나 우려는 조금씩 희석되어 가고 있었다. 게다가 기후변화 위험성에 대한 세계적 관심이 높아지면서 2000년대 이후에는 핵발전이 기후변화 완화를 위한 대안으로 제안되기도 하여 '원자력 르네상스'가 도래했다는 핵발전산업계의 근거 부실한 주장이 사실처럼 유포되고 있었다. 하지만 후쿠시마 핵발전사고를 통해 핵발전이 결코 인간에 의해 통제될 수 있지 않음을 다시 한 번 상기할 수 있었고 기후변화 위험과는 별개인 방사능 위험에 대해 성찰할 수 있게 되었다.
그렇다면 핵발전에 대해 우리 국민은 어떻게 생각하고 있을까? 핵에너지 이용을 촉진하기 위해 홍보 전담기관으로 1992년에 설립된 원자력문화재단은 1995년부터 '원자력에 대한 국민인식조사'를 실시해왔다. 이 조사 결과들을 보면 후쿠시마 핵발전사고로 우리 국민의 핵발전에 대한 인식이 변화되고 있다. 원자력문화재단은 2010년 10월 조사 이후 후쿠시마 핵발전 참사가 시작되면서 한동안 조사를 하지 않다가 2011년 10월부터 조사를 재개하였다. 매 회 전국의 19세 이상 성인 1000명(때로는 1500명)에 대해 유무선전화조사를 실시한다.
가장 최근에 실시한 조사는 2014년 11월 조사인데 이에 따르면 81.7%의 응답자들이 핵발전이 필요하다고 답했으나 29.8%만이 핵발전이 안전하다고 보았다. 핵발전 증설 관련해서 31.5%가 늘리는 데 찬성하였고 39.4%는 유지하는 데, 24.6%는 줄이는 데 찬성하였다. 이러한 결과는 후쿠시마 참사 전 마지막으로 실시했던 2010년 10월 인식조사 결과와는 사뭇 다르다. 이때는 핵발전이 필요하다는 데 89.4%가, 안전하다는 데 53.3%가 동의하였다. 핵발전소 수를 늘리는 데 45.9%, 유지하는 데 43.0%가 찬성하였으며 9.3%만이 감소시켜야 한다고 답했다. 2010년 10월 응답과 2014년 11월의 응답과 비교해보면, 핵발전의 필요성에 대한 지지는 다소 감소하였고 안전성에 대해서는 53.3%로 반수가 넘었던 데서 26.2%로 절반 이하로 감소하였다. 방사성 폐기물 관리의 안전성에 대해 동의하는 비율도 53.1%에서 27.6%로 현저하게 낮아졌다. 원전 증설에 대해서는 증설 지지자의 비중이 가장 높았던 데서 현 수준을 유지해야 한다는 응답자 비중이 가장 많은 비중을 차지하게 되었다. 현 수준 유지에 찬성하는 비율이 가장 높지만 2010년의 43.0%에서 39.4%로 낮아졌을 뿐 아니라 감소를 지지하는 응답자들이 10명 중 한 명이 되지 않았던 데서 4명 중 한 명으로 현격히 높아졌다는 점은 주목할 만하다. 거주지 내 원전 수용도는 2010년 27.5%에서 2014년 11월에 36.0%로 다소 높아졌는데 이러한 응답은 핵발전이 안전하다는 응답이 26.2%인 것과 견줘볼 때 다소 의아한 대목이다. 요약하자면 후쿠시마 사고가 있었던 2011년부터 현재에 이르기까지 핵발전에 대한 국민인식은 <표 1>에서 제시된 것처럼 시간의 흐름에 따라 다소간 변화를 보이긴 했지만 원전의 안전성에 대한 우려가 갈수록 높아지고 있고 그 결과 핵발전소 증설에 대해 이제 65%의 국민이 반대하고 있다. 후쿠시마 사고의 영향만이 아니라 이후 원전부품 비리와 부패, 시험성적서 조작, 핵발전소 근무자들의 마약 투입사건 등이 알려지면서 핵발전 안전성에 대한 우려가 더욱 커졌기 때문이다.
원자력문화재단의 조사결과는 다른 여론조사에서도 유사하게 확인되었다. SBS ‘이슈인사이드’의 의뢰로 여론조사전문기관 리얼미터가 2015년 1월 24~25일에 전국 성인남녀 1000명을 대상으로 여론조사를 실시하였다(<시사포커스> 2015/01/29, '국민 10명 중 7명 가량 "원전, 현재 수준 또는 줄여야"'). 이 조사에 따르면 '현재 수준을 유지해야 한다'는 의견이 전체 응답자의 37.2%로 가장 높았고 '줄여나가야 한다'는 의견이 29.7%로 그다음이었으며, '더 늘려나가야 한다'는 의견은 26.8%로 가장 낮게 나타났다. 국민 66.9%, 즉 10명 중 7명가량은 원자력발전소를 현재 수준으로 유지하거나 또는 줄여야 한다는 의견인 것이다. 응답자들 중 65.7%는 자신의 거주지에 원전을 건설하는 데 대해 '반대'한다는 입장이었고 31.6%만이 '찬성'한다는 입장이었다. 원전 안전에 대해서는 '위험하다'(위험한편 42.3%, 매우 위험 10.9%)는 의견이 53.2%였고, '안전하다'(매우 안전 2.3%, 안전한 편 36.7%)는 의견이 39.0%로 나타났다. 이 조사에서는 핵발전소 관련 정부 발표에 대한 신뢰 여부도 물었는데 '신뢰하지 않는다'(거의 신뢰안함 40.5%, 전혀 신뢰안함 17.3%)는 응답이 57.8%로 '신뢰한다'(매우 신뢰 4.4%, 신뢰하는 편 34.4%)는 응답(38.8%)보다 훨씬 더 높았다.
현재 뜨거운 쟁점이 되고 있는 월성원전1호기의 수명 연장에 대한 여론 조사 결과도 있다. 여론조사전문기관 리서치뷰와 인터넷방송 <팩트TV>가 지난 1월 29일 주요 정치현안에 대해 전국 만19세 이상 휴대전화가입자 1000명을 대상으로 컴퓨터자동응답시스템을 이용 임의전화걸기(RDD)로 진행한 실시간 공개조사 결과에 따르면, 응답자의 과반수가 넘는 57.5%가 설계수명 30년이 지난 월성 1호기 원전을 "안전을 담보할 수 없으므로 폐쇄해야 한다"는 입장을 보였다(<팩트TV>, 2019/02/02, '국민 과반 월성1호기 폐쇄 찬성').
현재 우리 사회에서 핵발전과 관련해서 당면한 쟁점들은 여럿이지만 그 가운데서도 가장 관심을 끌고 있는 것은 월성1호기 수명연장문제와 신규 핵발전소 건설문제다. 후쿠시마 핵발전 사고가 노후화된 핵발전소가 비상발전기 침수사고를 일으킨 지진해일 이전에 지진을 견디지 못해 발생했으며, 특히 수명 연장된 노후 원자로인 후쿠시마 1호기에서 가장 먼저 문제가 발생했다는 사실로 인해 노후 핵발전소의 수명연장에 대한 사회적 관심이 높아졌다. 우리나라 최초 원자로인 고리 1호기가 1978년 상업운전에 들어간 후 2014년 12월까지 130차례의 사고‧고장을 일으켜, 가동 중인 국내 원자로 23기의 총 사고‧고장 건수(684건)의 19%를 차지할 정도로 높다는 사실이 알려지면서 수명 연장에 대한 사회적 관심과 우려가 갈수록 높아지고 있다. 핵발전 사고의 영향이 핵발전소가 입지한 지역사회에 가장 치명적인 영향을 미치겠지만 행정구역 경계가 위험의 경계가 되지 않기에 노후 원자로의 수명 연장은 전 사회적 문제라 할 수 있다. 지난해 지방선거에서 원전 입지 지역 입후보자들의 공약에도 이런 변화의 바람이 불었다. 새누리당은 핵발전과 노후 핵발전소 수명 연장을 지지했지만 서병수 부산시장 후보는 2017년까지 고리 1호기 완전 폐쇄를 지지했고 울산시 김기현 시장 후보도 새누리당 소속임에도 핵발전소 수명연장 반대를 공약했다. 무소속인 부산 오규석 기장 군수 후보와 경북 경주 최양식 시장후보도 각각 자신의 관할 지자체 내에 입지해 있는 고리1호기와 월성1호기의 폐쇄를 주장했다. 고리 1호기와 월성 1호기 폐쇄운동이 꾸준히 진행되면서 전국으로 확산되고 있다. 두 원전의 폐쇄를 요구하는 서명운동이 진행되었고 시민들이 참여하는 고리1호기와 월성1호기 폐쇄행진이 주말마다 열리고 있다. 핵발전소에 대한 국민여론은 더 이상 우호적이지 않고 보다 신중하고 안전한 접근을 요구하고 있는 것이다.
현재의 핵발전 정책은 국민 여론을 반영하고 있는가?
그렇다면 현재 정부가 수립‧이행하고 있는 핵발전 정책은 이러한 국민 여론을 반영하고 있는 걸까? 핵발전 정책이 가장 분명하게 제시되는 것은 전력수급기본계획(전기본)이다. 제7차 전기본은 지난해 말까지 수립되었어야 했지만 여전히 완료되지 못한 상태다. 2013년 2월에 발표된 제6차 전기본은 후쿠시마 핵발전참사로 인해 국민 여론이 나빠지는 바람에 신규 원전 건설에 대한 내용을 담지 않았다. 하지만 후쿠시마 사고 이전에 결정된 핵발전 신규 건설 계획은 수정되지 않았다. 지난해 1월에는 전기본의 상위계획인 제2차 국가에너지기본계획(이하 에기본)이 발표되었는데 이 제2차 에기본을 통해 핵발전 정책의 가닥을 확인할 수 있다.
잘 알려진 대로 정부는 제2차 에기본을 통해 핵발전 비중을 2035년까지 발전 설비 용량 중 29%로 한다고 발표하였다. 정부는 29%란 비중이 제1차 에기본의 41%를 적극적으로 낮춘 것으로 발표하였다. 비중만 보자면 축소된 것일 수 있지만 에너지 수요와 전력 수요가 증가된 데다 더욱 증가할 것으로 전망하는 상황에서 실제 원전 시설 용량으로 계산하게 되면 이는 5~7기 원자로를 추가 건설해야 함을 의미한다. 원전 건설계획이 별다른 변화 없이 추진되는 것임에도 불구하고 수요 전망 자체가 40%가량 증가함으로써 원전 비중이 낮아지고 이로 인해 원전 건설 규모가 축소되는 듯한 착시효과가 발생한 것이다. <그림 1>에서 제시된 것처럼 2035년 발전 설비용량 중 29%는 42,705MW로 이는 2012년의 20,716MW의 2배가 넘으며 현재 건설 중이거나 건설 계획 중인 신규 핵발전소가 모두 건설되는 2024년의 35,916MW에 비해서도 약 20%가 더 증가한 규모이다. 현재 23기 원자로가 가동 중이지만 2024년이 되면 34기가 되며 여기에 5~7기를 더 추가해야지만 달성할 수 있는 규모다. 이러한 핵발전소 증설계획은 후쿠시마 핵발전사고를 통해 국민 열에 일곱 명이 핵발전의 현재 규모를 유지하거나 줄여 나가야 한다는 의견을 가지고 있는 것과 배치되는 방향이다.
노후원전의 수명 연장과 관련해서는 이미 2007년에 최초 원자로인 고리1호기의 수명을 10년 더 연장해서 가동 중이며 1983년에 상업운전을 시작한 월성1호기의 수명 연장 여부를 결정해야 하는 상황에 있다. 핵발전소 폐지에 대한 계획은 2002년에 수립된 제1차 전기본(2002~2015년)과 2004년에 수립된 제2차 전기본에 제시되어 있다가 이후 3차 전기본에서부터는 제시되어 있지 않다. <그림 2>에 제시된 것처럼 제1차와 제2차 전기본에서는 2013년에 사업자가 월성1호기를 폐지할 의향이 있어서 폐지할 계획이라고 나와 있었다. 하지만 제3차 전기본부터 제6차 전기본까지에는 핵발전소 폐지의향은 한 곳도 제출되어 있지 않았다. 하지만 앞서 기술한 대로 노후 핵발전소를 폐지해야 한다는 여론은 갈수록 커지고 있다.
핵발전 정책, 누가 어떤 과정을 통해 결정하고 있는가?
그렇다면 신규 원전 건설 여부나 노후 핵반응로 폐쇄는 누가 어떤 과정을 통해 결정하는 걸까? 우선 우리나라에서 핵발전 관련 행정업무를 다루는 부처는 미래창조과학부와 산업통상자원부다. 좀 더 구체적으로 미래창조과학부에서는 연구개발정책관 내 미래기술과와 우주원자력정책관 내 원자력진흥정책과와 우주원자력협력과가, 산업통상자원부에서는 에너지자원실 내 원전산업정책관의 원전산업정책과, 원전산업관리과, 원전수출진흥과, 원전환경과가 관련 업무를 맡고 있다. 미래창조과학부는 국가의 원자력 연구개발에 대한 종합적인 책임을 관장하고 원자력진흥종합계획에 제시된 목표와 정책을 수립하며 원자력 중장기 종합계획에 따른 원자력 연구개발과 원자로 및 관계시설, 핵물질, 방사선기술개발 등 원자력 R&D 정책 및 행정 전반을 종합적으로 관장한다. 산업통상자원부는 원자력 발전 관련 기본정책의 수립과 추진, 원자력발전소의 전원개발사업 실시계획 승인 및 변경 등 원자력발전에 관련한 업무와 방사성 폐기물 관리 기본계획의 수립‧시행 등 방사성 폐기물 관리와 관련한 업무를 담당하고 있다. 두 부처 모두 원자력 관련해서 '진흥'이란 용어가 들어간 부서를 두고 있을 만큼 원자력을 진흥해야 할 대상으로 간주하는 시각을 가지고 있다. 또한 원자력 관련 거버넌스 기구로는 원자력진흥위원회, 원자력안전위원회가 설치되어 있고 원자력발전을 포함한 에너지나 전력문제를 다루는 거버넌스 기구로 에너지위원회와 전력정책심의회가 있다. 원자력발전 관련 한시적인 거버넌스 기구로는 애초 작년 말까지 활동 종료가 예정되어 있었으나 올해 6월까지로 활동이 연장된 사용후핵연료공론화위원회가 있다. 또 법적 기반을 갖지 못한 채 제2차 에기본 수립 당시 임시 거버넌스 기구로 민관합동워킹그룹이 있었다.
핵발전 정책의 밑그림은 주무부처인 산업통상자원부가 그린다. 국가에너지기본계획은 에너지 관련 최상위 계획으로 중장기 에너지정책의 기본 방향을 설정하며 이는 다른 에너지계획에 원칙과 방향을 제시하는 역할을 한다. 에기본은 관계중앙행정기관장과의 협의와 공청회, 산업통상자원부에 속하는 에너지위원회 심의를 거쳐 녹색성장위원회와 국무회의의 심의로 확정된다. 박근혜 정부는 정부가 초안을 마련한 후 공청회를 통해 의견을 수렴하던 이제까지의 방식과 달리 제2차 에기본을 수립하는 초기단계에서부터 거버넌스 방식을 도입, 환경‧시민단체 인사들을 참여시킨 민관합동 워킹그룹을 구성하였다. 민간워킹그룹은 총괄분과(14인), 수요분과(14인), 전력분과(13인), 원전분과(16인), 신재생(15인) 등 총 5개 분과로 이루어져 있었는데, 각 분과에 시민단체 대표자들이 2명씩 참여하였다. 이 민간합동워킹그룹에서 권고안을 작성하여 정부에 제안했고 정부가 이를 반영한 정부안으로 공청회를 개최한 후 에너지위원회와 녹색성장위원회, 국무회의의 심의를 거쳐 확정되었다. 이러한 민간의 참여 통로를 만들었다는 점에서 진일보한 측면이 없지는 않지만 회의내용이 공개되지도 회의록이 작성되지도 않았다는 점에서 민관합동워킹그룹 참여자들이 얼마나 대표성과 진정성을 가지고 책임감 있게 발언하고 논의에 임했는지는 알기 어렵다. 환경・시민단체 소속 참여자들의 경우 각 분과별로 2인밖에 되지 않아 이들의 의견이 반영되는 데는 한계가 있었다.
에기본을 바탕으로 전기본이 수립된다. 전기본은 전력수급 안정을 위해 산업통상자원부 장관이 수립하는 계획으로, 관계중앙행정기관의 장과의 협의와 공청회를 거쳐 전력정책심의회 심의로 확정된다. 전기본은 과거 1990년에서 2000년 사이에 단일전기사업자였던 한전 주도로 공공사업계획으로서 수립되었던 제1차에서 제5차 장기전력수급계획과 달리 적정 설비 규모와 전원 구성을 위해 사업자들의 건설 의향을 종합한 후 선별해서 반영하는 방식을 취하고 있다. 사실 전기본은 애초 가이드라인 성격으로 강제성 없이 정부 정책 활용의 기초로 활용하는 방식을 취했으나 전기본 수립이 거듭되면서 일종의 건설허가계획처럼 변질되었다. 전기본에 건설 의향이 반영될 경우 그 사업은 진행할 수 있게 되기 때문이다.
신규원전 건설은 전기본에 건설 계획이 반영되면 전원개발촉진법에 따라 건설과정이 진행된다. 2015년 2월 현재 우리나라에서 가동 중인 원자로는 23기며, 5기가 건설 중이며 6기가 건설 준비 중이다. 사실 신월성 2호기는 이미 완공되어 작년 11월에 운영허가를 받아 시험 운행 중인 상태로 올 7월에 상업운전을 시작할 예정이다. 현재 삼척과 영덕이 신규원전 건설예정지로 지정 고시된 상태다. 애초 신고리에 총 8기의 원자로를 자리 잡게 할 계획이었으나 신고리 7,8호기를 건설하지 않고 영덕에 신규 원전 천지1,2호기를 건설될 계획으로 있다.
신규원전 입지는 어떻게 이루어진 걸까? 영덕과 삼척에 대한 신규원전 입지 절차는 다음과 같은 과정으로 이루어졌다. 2009년 한수원은 신규원전 입지 확보를 위한 정책 수립 용역을 시행하여 원전 입지가 가능한 지역을 선별한 후 강원도 삼척시, 전남 고흥군과 해남군, 경북 영덕군이 유치 참여 가능성이 있다고 보고 이 네 지역에 유치 신청을 하도록 요청했다. 유치를 희망하는 기초자치단체장이 지방의회의 동의서류를 '유치신청서'에 첨부해서 2011년 2월 28일까지 한수원에 제출하면 한수원에서는 부지선정위원회를 통해 안정성, 주민 수용성, 환경성, 건설 용이성 등을 평가하여 2011년 6월까지 후보 부지 2곳을 선정하고 2012년 말까지 '전원개발촉진법'에 따라 전원개발사업예정구역 2곳을 지정 고시하여 건설 부지로 확정할 계획이었다. 하지만 2011년 3월에 후쿠시마 핵 참사가 일어나면서 여론이 나빠지자 후보지 선정 작업을 연기했다가 2011년 12월에 삼척과 영덕을 후보지로 발표하였다. 이후 사전환경성 검토 등 관련 절차를 거쳐 2012년 상반기에 전원개발사업예정구역으로 정부에 신청하였고 관계부처 협의를 거쳐 2012년 9월 산업통상자원부는 삼척과 영덕을 신규원전 건설예정지로 지정 고시하였다.
삼척의 경우 유치신청서 제출 당시 96%의 주민이 찬성한 것을 입증하는 주민동의서에 문제가 있다는 사실이 김제남 의원실을 통해 확인되었다. 게다가 삼척시의회 회의록에 따르면, 삼척시의회가 원전유치 동의안 처리를 가결할 당시 신청 마감일 때문에 의회에서 가결하지만 시민들의 의사를 물어볼 기회를 확보하기 위하여 주민투표 실시를 전제로 했다. 하지만 김대수 전 삼척시장은 삼척시의회와 했던 주민투표 약속을 지키지 않았다. 이런 상황에서 작년 6월 지방선거에서 한국 역사상 처음으로 반핵을 공약으로 내건 김양호 후보가 삼척시장에 당선하였고 정부에 지정고시를 철회할 것을 요청했으나 거절당했다. 이후 지역주민의 의견을 묻기 위해 주민투표를 실시할 것을 제안했으나 중앙정부는 신규원전 유치 여부는 국가사무로 주민투표 대상이 될 수 없다는 입장을 표명하였고 선거관리위원회는 삼척시의 주민투표 업무 위탁 요청을 거부하였다. 이에 삼척시에서는 민간인들로 주민투표관리위원회를 구성하여 주민투표를 실시, 67.9%의 투표율에 84.9%의 반대라는 결과를 얻었다. 정부는 원전 건설 여부는 지자체 업무가 아니며 민간주도로 실시한 삼척 주민투표는 법적 효력이 없다는 입장을 밝혔지만 이러한 정부의 판단은 정치적으로 정당화되기 어렵다. 그리고 이미 2003년 부안에서 주민투표법이 발효되기 이전에 민간 주도로 실시했던 주민투표 결과를 정부가 수용했던 사례가 있기 때문에 더욱 그렇다.
노후 원전 수명연장은 거의 원자력안전위원회의 결정에 달려 있다. 원자력안전위원회는 원자력안전에 관한 업무를 수행하기 위하여 국무총리 소속으로 설치된 기구이다. 기존 원자력위원회의 원자력 이용과 진흥기능은 원자력진흥위원회가 담당하고 원자력 안전관리에 관한 사항을 분리하여 원자력안전위원회가 주관하도록 한 것이다. 원자력안전위원회는 후쿠시마 핵발전참사 이후 안전규제의 중요성이 부각되면서 대통령 직속의 독립적인 중앙행정기관으로 출범하였다. 하지만 박근혜 대통령 당선 직후 대통령직인수위원회가 원전안전위원회를 과거처럼 미래창조과학부 산하 부처위원회로 위상을 낮추려 하였고 이에 시민사회단체와 야당이 반발하여 국무총리실 산하 기구로 '정부조직법' 제2조에 따라 독립적인 중앙행정기관이면서 위원장은 차관급의 지위를 갖게 되었다. 위원회는 위원장을 포함하여 9명의 위원으로 구성되는데 위원장과 사무처장인 위원 1명은 상임위원이며 나머지 7인은 비상임위원으로 회의체 방식으로 운영한다. 위원장은 국무총리 제청으로 대통령이 임명하고, 상임위원인 위원을 포함한 4명의 위원은 위원장이 제청하고 나머지 4명의 위원은 국회에서 추천하여 대통령이 임명 또는 위촉한다. 국회는 협의를 통해 제2기 원안위부터는 여당과 야당이 각 2명씩 추천하기로 하였다. 현재 제2기 원안위가 운영되고 있다. 현재 원안위 위원 9명 중 야당이 추천한 위원 2명을 제외하고 나머지 위원들은 대부분 원자력을 지지하는 학계나 업계, 관료 출신으로 알려졌다.
현재 월성1호기 수명연장 여부가 초미의 사회적 관심사다. 노후원전 수명연장(계속 운전)은 설계수명 만료일로부터 10년 후까지 가능한지를 관련 안전기준에 따라 평가하여 원안위가 결정한다. 기기검증에 관한 사항 등 주기적 안전성 평가, 시간이 지남에 따라 안전성능이 변화하는 기기 등에 대한 수명평가, 계속운전에 따라 발생하는 방사선이 주변 환경에 미칠 영향에 대한 평가 등 총 134개 항목을 심사하여 모두 만족시켜야 한다. 2013년에는 계속운전심사 이외에 '스트레스 테스트'를 새로 도입하였다. 스트레스 테스트는 지진, 해일 등 대형 자연재해와 같은 극한 상황에서도 원전이 안전하게 유지될 수 있는지 확인하기 위한 것으로 주요 평가 항목은 지진, 해일 및 기타 자연재해, 전력계통 등 안전기능 상실, 중대사고 관리, 비상대응 등이다. 원자력안전법 시행령에 따라 원전의 수명을 연장하려면 원전사업자인 한수원은 수명 만료 2년 전에 원안위에 수명연장신청서를 제출해야 한다. 한수원이 원안위에 신청서를 제출하면 한국원자력안전기술원(KINS)이 심사에 착수하고, 전문위원회 심의를 거친 심사보고서를 원안위에 상정한다. 스트레스 테스트는 한수원이 원안위에 스트레스 테스트 보고서를 제출하면 전문가검증단이 검증한 후, 검증총괄기술협의회가 이에 대한 통합보고서를 작성·공개한다. 이후 전문위원회가 이 통합보고서를 심의한 후 원안위에 상정한다.
원안위는 회의체기구이다. 따라서 충분한 검토 시간이 주어지지 않는다면 이렇게 복잡한 내용을 위원들이 제대로 검토하고 판단하기 어렵다. 그런데 김제남 의원에 따르면 "원안위 위원들이 심도 있게 검토해야 하는 원안위 전문위원회 검토 자료가 회의 이틀전 저녁 17시에 전자우편으로 발송됐다"고 밝혀 다른 직업을 가진 비상임위원들이 월성1호기 심의에 필요한 검토시간이 충분히 보장되지 않았음을 지적하였다(<아시아경제>, 2015/01/26, '원안위 월성1호기 심사 비민주적...사무처 월권도'). 게다가 한국수력원자력㈜가 제출한 월성 1호기 스트레스테스트 자체평가 보고서에 대한 검증작업 후 평가를 담은 검증보고서에서 KINS 검증단과 민간검증단은 상당한 의견 차이를 보였다. 민간전문가 검증단은 32건의 안전 개선사항을 제시하면서 안전성 보장이 어려울 수 있다고 지적하였다. 월성1호기 재가동의 안전성과 경제성을 둘러싸고 핵공학 전문가들 사이에도 이견이 표출되고 있다. <동아일보>가 마련한 동아쟁론(2015/01/30)에는 강창희 한국과학기술원 원자력 양자공학과 교수와 박종운 동국대 원자력에너지시스템공학부 교수가 월성1호기 재가동의 안전성과 경제성에 대해 상반된 주장을 내놓고 있다. <한국일보>에서는 정범진 경희대 원자력공학과 교수(2015/01/13, '원전 계속운전 미룰 수 없다')와 서균렬 서울대 원자핵공학과 교수(2015/01/14, 계륵이 된 월성1호기...폐로가 순리)가 상반되는 논리를 펴고 있다. 이렇게 전문가들 사이에서도 이견이 있는데 이견이 표출되는 쟁점에 대한 공개적이고도 충분한 검토와 검증 없이 원안위 위원들이 결정을 내리는 것은 결코 바람직하지도 적절하지도 않다. 원안위는 상정된 안건에 대해 위원장을 포함한 9인의 위원들이 합의를 통해 최종 결정을 내놓기도 하지만 표결로 들어갈 수도 있다. 이때 재적의원 과반수인 5인 이상이 찬성하는 안으로 결정이 되는데 위원 구성이 핵발전 지지 쪽으로 쏠린 상태에서 수명연장을 허가하는 표결 결과가 나온다면 이러한 결정이 사회적 신뢰를 획득할 수 있을지 의문이다.
한수원이나 수명연장을 지지하는 쪽에서는 한수원이 2005년부터 주기적 안전성평가(PSR) 결과에 따라 압력관을 전량 교체하고 제어용 전산기도 바꾸는 등 약 5600억 원 이상을 투입해 대대적인 설비교체 작업을 진행해 왔기 때문에 안전성에 문제가 없다는 입장이며 이미 투자한 교체비용을 염두에 둘 때 재가동이 필요하다는 입장이다. 하지만 이러한 주장은 문제가 있다. 설계수명이 종료되기도 전에 설비에 문제가 있어서 교체했다면 그런 설비의 안전성을 확신하기 어렵고 수명 연장을 염두에 두고 설비교체에 엄청난 비용을 지출했다면 수명연장이 나지 않을 경우 손해를 보는 경영활동을 한 것이니 그 또한 문제가 된다. 수명 연장 결정 이전에 대규모 비용을 들여 설비를 교체한 후 이를 이유로 계속운전을 요구하는 행태는 바뀌어야 한다.
게다가 원안위의 결정은 수명 연장의 필요조건이지 충분조건은 아니다. 지역주민의 수용성 문제가 여전히 남아 있기 때문이다. 더군다나 신뢰할만한 근거나 투명한 의사결정과정의 공개 없이 수명 연장 결정이 내려진다면 지역주민들이 이러한 결정을 받아들이지 않을 것이기 때문이다. 지난 1월 20일 원자력안전법 개정(2015년 7월 21일 발효)을 통해 103조의2에 '발전용원자로 및 관계시설의 설계수명기간이 만료된 후에 그 시설을 계속하여 운전하기 위하여 제20조제1항 후단에 따른 변경허가를 받으려는 자'는 반드시 '방사선환경영향평가서 초안을 공람하게 하거나 공청회 등'을 열어 주민의견을 수렴, 방사선영향평가에 포함하도록 하였다. 하지만 이러한 방법으로 충분히 지역주민 의견을 수렴할 수 있을지, 주민들이 이러한 방법에 수긍할지는 의문이다. 월성1호기가 자리 잡은 동경주 주민들은 주민투표를 요구하고 있다.
누가 어떻게 핵발전 정책을 결정해야 할까?
핵발전은 치명적인 위험기술에 기초하고 있다. 이는 체르노빌 사고와 후쿠시마 사고에서 드러났듯이 부인할 수 없는 사실이다. 기술발전을 통한 안전한 관리로 위험을 통제할 수 있다는 주장을 하는 사람들도 여전히 존재하지만 작업자들의 사소한 실수나 작은 부품의 손상으로, 또 예측하지 못했던 극단적인 기상재난― 기후변화의 진행으로 우리는 언제든 극단적인 기상재난 상황에 부닥칠 수 있다 !―으로 언제든 방사능 누출사고나 핵발전소 폭발사고가 발생할 수 있기에 그렇다. 여기서는 지면의 한계상 사용후핵연료 문제는 다루지 않았다. 이 글에서는 노후 원전의 수명 연장 문제와 신규 핵발전소 건설 문제만 다루었다. 이 두 가지 문제만도 충분히 위험하다. 그렇다면 이런 위험성이 내재해 있는 핵발전 정책은 누가 어떻게 결정해야 하는 걸까?
후쿠시마 핵 참사를 목격하고도 우리 사회의 핵발전 정책은 크게 바뀐 게 없다. 지배적인 국민 다수가 더 이상 핵발전소 증설을 원하지 않음에도 핵발전소 증설은 기정사실로 굳어져 있고 과반수가 넘는 국민이, 특히 대다수 핵발전소 주변 지역 주민들이 노후원전 폐쇄를 요구하지만 이러한 여론은 정책결정에 별로 영향을 미치지 못하고 있다. 하지만 더 이상 밀어붙이기식 우격다짐의 정책결정방식은 통하기 어렵다. 국민들은 이미 핵발전 사고가 얼마나 무서운 것인지를 알아 버렸다. 그리고 핵발전을 줄여갈 수 있는 대안적인 에너지 이용을 직접 실천해 나가고 있다. 절전소운동과 에너지 자립마을운동, 에너지협동조합 만들기 등을 통해 에너지전환을 향한 발걸음을 조금씩 내딛고 있다. 서울의 “원전 하나 줄이기”는 이제 세계적인 관심의 대상이 되었다. 98% 공정률의 원자로 2기를 동결시킨 대만에서도 서울의 원전 하나 줄이기로부터 대안을 발견하고 배우려 하고 있다. 짓는 것이 능사가 아니라 줄이는 것이 짓는 것이란 관점이 확산해 가고 있으며 중앙정부만이 아니라 지방 정부들도 할 수 있고 해야 할 일이 많다는 사실도 서울시 사례를 통해 알려졌다.
정보의 투명한 공개와 막힘없는 소통만이 해결을 향한 실마리가 될 수 있다. 일반 시민은 핵발전 사고가 발생할 경우 삶의 터전을 잃게 된다. 방사능 위험에 꼼짝 없이 노출될 수밖에 없다. 그리고 핵발전을 지속시키는 데 들어가는, 또 지금은 감춰져 있지만 미래에 져야 할, 그 비용을 부담해야 할 주체이기도 하다. 그래서 일반 시민은 핵발전 정책에 대해 말할 권리가 있으며 책임이 있다.
우리는 이미 다양한 사회집단의 다양한 목소리가 반영될 수 있는 거버넌스 기구들을 가지고 있다. 하지만 그런 거버넌스 기구들이 진정으로 다양한 목소리를 담아내고 논쟁적인 사안들을 충분히 토론하고 숙의하며 합의를 도출해내는 장으로 활용되지 못했다. 후쿠시마 사고를 통해 힘들게 출범한 원안위가 설립목적에 맞게 제구실을 할 수 있도록 해야 한다. 보다 다양한 의견을 가진 다양한 분야의 위원들이 참여해야 한다. 그리고 2013년 8월, 제2기 원안위 출범부터 속기록이 공개되고 있는데 회의 속기록만이 아니라 월성1호기 관련 간담회도 충분히 개방적으로 운영해야 하며 모든 위원의 발언을 낱낱이 공개해서 발언에 대해 책임을 지도록 해야 한다. 원안위를 상임체제로 바꾸어 국민 생존에 직결되는 다양한 원자력 안전문제를 충분한 시간과 정보를 가지고 좀 더 깊이 있게 다룰 수 있도록 해야 한다. 상반된 주장이 제기될 경우 각각의 주장을 뒷받침하는 근거를 가지고 충분히 논의하는 것이 필요하다. 사실 핵발전 사고는 발전소 주변지역, 또 행정구역의 경계를 넘어 전국에 걸쳐 영향을 미치므로 단순히 지역주민의 문제라고 하기도 어렵다. 그래서 전국민적 의사를 물어야 한다. 우리나라가 진정한 민주국가라면, 국민 다수가 반대하는 노후원전 수명연장은 국민투표에 부쳐야 할 사인일 수 있다. 국민 다수가 찬성한다면 그때는 가장 직접적인 피해의 가능성이 높은 지역주민들이 결정할 수 있도록 해야 할 것이다.
신규 원전 건설에도 신중해야 한다. 국민 다수가 신규 원전 건설을 원하지 않으며 원전 입지 예정 지역인 삼척 주민들도 주민투표를 통해 자기 의사를 충분히 표명하였다. 정부는 이를 겸허히 받아들여야 할 것이다. 이제 주민투표를 신규원전 입지 신청에 의무화해서 지역주민의 의견을 물어야 한다. 에기본이나 전기본과 관련해서는 제2차 에기본에서처럼 민관이 함께 수립단계에서 참여하는 방식이 임의적인 방식을 넘어 제도화되어야 한다.
월성1호기, 재가동과 폐쇄의 갈림길에 서 있다. 찬반양론이 팽팽하다면 좀 더 안전한 쪽을 선택하는 것이 보다 합리적이지 않을까? 잘못되었을 경우 되돌리기 어려운 결과가 야기된다면 사전에 주의하는 것이 더 현명하고 바람직하다. 월성1호기 수명연장 논란은 이제 시작에 불과하다. 2007년에 10년 수명 연장에 들어간 고리1호기는 그 결정이 내려졌던 당시 큰 사회적 주목을 끌지 못했다. 수명 연장 관련 원자력안전법 시행령이 제때 개정되지 못해 예외 조항을 두면서 고리1호기 수명을 연장하였다. 하지만 다시 2017년이 오고 있다. 한수원이 고리1호기 수명 재연장을 원한다면 오는 6월까지 2차 계속 운전 신청 여부를 결정해야 한다. 2020년대가 되면 10기 이상의 원자로가 수명 연장의 갈림길에 서게 된다. 이제 시작이다. 좀 더 민주적이고 성숙한 판단, 정보에 입각한 신중한 결정이 필요한 시점이다.
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