필자가 20대, 30대를 폐허세대라고 명명한 것은 이들이 40대~60대가 되어 사회의 중심축이 될 2035~2050년에는 경제성장률이 1%대로 떨어지고 일자리 증가율이 0%로 근접하는 어이없는 상황이 장기간 지속될 것이기 때문이다.
2035년 한국 잠재성장률 1%대로 추락
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성장률이 1%대로 떨어지고 일자리 증가율이 0%내외에 근접하게 되는 상황은 어떤 상황일까. 그것은 1990년대 거품이 붕괴된 일본의 상황과 유사할 것이다. 대졸자들은 쏟아지는데 일자리 증가율은 0%로 머물러 있는 상황. 일자리가 늘지 않으니 신세대들은 하루라도 빨리 부모세대가 실직해서 자신에게 일자리를 물려주기만을 바라는 상황. 그것이 바로 성장률 1% 시대, 일자리 증가율 0% 시대의 상시적인 모습이다.
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위 표를 들여다 보면 1992년 일본의 성장률 급락과 동시에 일자리 수 또한 급락했다는 것을 알 수 있다. 우리나라에서도 경제성장률이 2% 이하로 떨어지면 일자리 수 증가율은 0%에서 크게 벗어나지 못할 것이다.
경제성장률 1%대, 일자리 증가율 0%의 상황이 장기간 지속될 경우 사회적으로 어떤 일이 벌어질까. 이런 사회에서는 노숙자들이 넘쳐날 것이고 유괴, 납치 등 극단적인 범죄가 기승을 부릴 가능성도 높다. 우리나라 부유층들이 최근 자신들과 저소득층의 주거지를 분리시키고, 초중고교를 분리시키고, 이데올로기적 도구인 언론을 극단적으로 분리시키려 하는 것은 '난파선의 쥐들'처럼 이들이 미래에 닥칠 사회적 불안 징후를 본능적으로 직감했기 때문인지도 모른다.
현 정부의 몰염치한 후세대 혈세 끌어다 쓰기
현 정부는 미래세대의 이런 불행한 사태에 대비하기 위하여 어떤 일을 하고 있을까. 매우 유감스럽게도 이들은 대비책을 세우기는 커녕 후세대의 혈세를 끌어다 현세대 고소득층의 배를 채우는 데 열중하고 있다. 부유층을 위한 대규모 감세정책이 그 대표적인 예이다.
물론 이들은 지금 우리 경제가 위기에 처해 있기 때문에 후세대의 혈세를 끌어다 쓰는 것이 불가피하다고 항변하기도 한다. 그러나 그런 항변은 지나치게 몰염치한 것이다.
올해 이명박 정부는 경제위기 상황을 극복한다는 명분으로 정부수입에 비해 51조 원을 초과 지출하기로 했다. 올해 재정적자가 51조 원이라는 이야기고 후세대의 혈세를 51조 원 끌어다 쓰고 있다는 이야기다. 그러나 그들이 대규모 감세를 하지 않았더라면 동일한 지출을 하고도 재정적자는 39조 원에 머물렀을 것이다. 감세로 12조 원의 세수가 줄어들지 않았을 것이기 때문이다.
내년의 상황도 마찬가지다. 정부는 내년에도 여전히 경제가 어렵다는 이유로 후세대 혈세를 32조 원 끌어다 쓰기로 했다. 그러나 그들이 대규모 감세를 하지 않았더라면 동일한 지출을 하고도 후세대 혈세를 9조 원만 써도 되었을 것이다. 감세로 23조 원의 세수가 줄어들지 않을 것이기 때문이다.
이명박 정부가 이렇게 후세대의 혈세를 물쓰듯이 끌어다 쓰면서도 양심의 가책을 느끼지 않는 이유는 아마도 그들이 우리나라의 재정건전성에는 별 문제가 없다고 생각하기 때문일 것이다. 그들은 우리나라의 국내총생산(GDP) 대비 국가채무 비율이 선진국에 비하여 낮은 편이라는 말을 자주 한다.
그런데 흥미로운 것은 보수진영에 가까운 한국조세연구원과 한국재정학회들까지 나서서 정부의 이런 태도를 적극적으로 비판하고 있다는 점이다. 이들은 정부가 국가채무의 포괄범위를 지나치게 좁게 잡고 있고 재정위험도를 지나치게 과소평가하고 있다고 공박한다.
(물론 한국조세연구원과 한국재정학회가 이런 주장을 하는 것은 그 의도가 진보진영의 것과는 전혀 다른 것이다. 이들의 주요 목적은 국가부채와 재정위험 문제를 집중부각시킴으로써 복지지출확대를 저지하기 위해서다. 이들이 국가부채와 재정위험 문제를 집중부각시킴과 동시에 감세정책을 적극적으로 지지하는 것이 바로 그 증거다. 이들의 주장이 담고 있는 치명적인 헛점에 대해서는 다음 회 칼럼에서 다루기로 한다.)
국가채무와 정부부채, 그 개념상의 혼란
도대체 우리나라 국가채무 혹은 정부부채는 어느 정도 규모이며, 재정위험도는 어느 정도 수준일까. 이 글에서는 이 부분에 대하여 집중적으로 다루기로 한다.
정부는 제도를 중심으로 국가채무, 혹은 정부부채를 추정한다. 이 말은 정부가 국가와 지방자치단체, 그리고 공공기관들의 독립적인 법인격을 중심으로 국가채무, 혹은 정부부채를 추정한다는 의미이다. 이 경우 국가채무, 혹은 정부부채 추정과정에서 혼란이 일어나는 것은 피하기 어렵다.
국가와 지방자치단체, 그리고 공공기관은 서로 독립적인 법인격을 가지고 있다. 정부는 이 중에서 국가와 지방자치단체의 채무만을 국가채무로 분류한다. 이 때부터 혼란이 일어난다. 지방자치단체는 국가와는 독립적인 법인격을 가진 단체인데 지자체 채무가 국가채무라니. 정부가 지방정부의 채무를 자신들의 재정위험 관리범위로 포함시키려면 국가채무라는 용어보다는 정부채무라는 용어를 써야 옳다.
그러나 정부채무라는 용어도 올바른 용어는 아니다. 정부가 각종 교부금, 출연금, 출자금, 보조금 등의 지원을 통해 실질적으로 지방자치단체와 공공기관의 부채를 줄여주고 있는 상황에서 부채 중의 일부인 채무만을 정부의 재정위험 관리범위로 포함시키는 것은 문제가 있기 때문이다.
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현재 정부는 국가와 지방자치단체의 부채 중 국채, 차입금, 국고채무부담행위라는 극히 일부인 채무만을 떼어내서 국가채무로 분류하고 있다. 또 정부는 실질적으로 국가와 지방자치단체의 공공기능을 대행하고 있는 준정부기관의 부채를 몽땅 정부부채에서 제외하고 있다. 납득하기 어려운 일이다.
준정부기관의 부채가 정부부채와 전혀 무관하다니…
물론 국가채무, 혹은 정부부채 추정과정에서 혼란이 일어나는 것은 정부 탓만은 아니다. 20세기 후반 이후 공공부문과 민간부문의 성격을 동시에 가지는 기관들이 많이 늘어나면서 정부부채 분류를 매우 어렵게 하고 있는 측면도 있기 때문이다.
기업은행 등 국책은행들이 그 대표적인 예이다. 기업은행은 정부가 많은 지분을 가지고 있는 국책은행이지만 중소기업 지원 등 정책금융 지원과정에서 일반은행과 큰 차이는 없다. 국책은행, 일반은행 둘다 신용보증기금 등으로부터 보증을 보장받고 중소기업 지원을 하는데 양자의 지원방식에는 큰 차이가 없다. 차이라고 해 보아야 약간의 정도의 차이가 있을 뿐이다.
이 때 신용보증기금과 기업은행의 부채 성격이 문제가 된다. 신용보증기금은 금융기관이 중소기업에 대출해 준 후 부도 등 금융사고가 발생했을 때, 금융기관 손실액의 85% 이상(대부분 90% 이상)을 대신 변제해주는 매우 중요한 공적 기능을 한다. 이 때 신용보증기금이라는 공공기관의 부채는 정부부채에 포함될까, 포함되지 않을까. 기업은행의 부채는 또 어떨까.
현재 정부는 신용보증기금을 준정부기관으로 분류하고 있고, 기업은행을 기타 공공기관으로 분류하고 있다. 따라서 준정부기관과 기타 공공기관의 부채가 정부부채가 아니라고 보는 정부 입장에서 신용보증기금과 기업은행의 부채는 정부부채가 아니다.
그러나 한국재정학회(옥동석/2008)의 생각은 이와 많이 다르다. 이들은 준정부기관과 기타 공공기관 부채의 전부 혹은 일부를 정부부채로 분류하고 있다.
필자는 한국재정학회(옥동석/2008)의 분류법이 부분적으로 옳다고 본다. 정부가 각종 출연금, 출자금, 보조금 등 정부지원금을 통해 실질적으로 준정부기관과 기타 공공기관 부채를 줄이는데 도움을 주고 있는 상황에서 이들 기관들의 부채가 정부 부채가 아니라고 보는 것은 타당하지 않기 때문이다.
물론 경제전문가들 중에서 모든 공공기관의 부채를 정부부채에 포함시키자고 고집을 피우는 사람은 없다. 앞에서도 언급했듯이 정부가 많은 지분을 가지고 있는 국책은행들의 경우, 중소기업 지원 등 정책금융 집행과정에서 일반은행과 성격상 큰 차이가 없기 때문이다. 이 경우 정부는 단순히 대주주의 역할을 수행하고 있을 뿐이다.
한국재정학회(옥동석/2008)도 이런 점을 고려하여 공공기관의 부채를 여러 가지 갈래로 분류하고 있다. 공공기관 분류는 공공기관 부채의 성격을 규정하는데 매우 중요한 의미를 지니기 때문에 이 부분은 충분히 정리하고 넘어가야 한다.
공공기관 부채 중 정부부채는 221조 원
<공공기관의 운영에 관한 법률> 제5조에 따르면 공공기관은 다음과 같이 분류된다.
공기업이란 직원 정원이 50인 이상이고, 자체수입액이 총수입액의 2분의 1 이상인 공공기관 중에서 기획재정부장관이 지정한 기관을 말한다.
이 중 시장형 공기업은 자산규모가 2조 원 이상이고, 총수입액중 자체수입액이 85% 이상인 공기업으로 한국전력공사, 인천공항공사 등 6개 기관이다. 준시장형 공기업은 시장형 공기업이 아닌 공기업으로서 한국관광공사, 한국마사회, 한국토지공사 등 18개 기관이다.
준정부기관이란 직원 정원이 50인 이상이고, 공기업이 아닌 공공기관 중에서 기획재정부장관이 지정한 기관을 말한다.
이 중 기금관리형 준정부기관은 국가재정법에 따라 기금을 관리하거나, 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관으로서 신용보증기금, 근로복지공단 등 16개 기관이다. 위탁집행형 준정부기관은 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관으로서 한국가스안전공사, 한국노동교육원, 한국소비자원 등 64개 기관이다.
기타공공기관은 공기업, 준정부기관이 아닌 공공기관으로 기은캐피탈, 국립중앙박물관문화재단, 88관광개발 등 193개 기관이다.
한국재정학회(옥동석/2008)의 분류법은 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조와는 좀 다르다. 다음에 소개하는 자료는 한국재정학회(옥동석/2008)와 정부의 분류법을 비교해 놓은 것이다.
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위 표를 보면 한국재정학회(옥동석/2008)와 정부의 공공기관 분류법이나 부채액 산정에 있어서 상당한 차이가 있다는 것을 알 수 있다.
문제는 이들 여러 가지 부채액 수치들 중 어디까지를 정부부채에 포함시킬 수 있느냐 하는 점. 옥동석 교수는 이 부분에 대하여 광범하게 68.6조 원~403.6조 원이 정부부채에 포함될 수 있다는 식으로 두루뭉실하게 서술하고 있다. 그러나 이런 태도는 그렇게 적절해 보이지는 않는다.
필자는 297개 공공기관의 부채액 576.7조 원 중 3개 국책은행 부채 307조 원과 시장형 공기업 부채 48.7조 원을 제외한 나머지 221조 원을 정부부채에 포함시키는 것이 옳다고 본다.
준시장형공기업의 부채를 정부부채라 (간접)선언한 정부
정부는 필자의 이런 분류법에 대하여 준시장형 공기업의 부채 128.6조 원을 정부부채에 포함시키는 것은 부당하다고 항변할지도 모르겠다. 그러나 정부는 최근 자신들이 준시장형공기업 중 하나인 수자원공사에 4대강 예산 중 8조 원의 부담을 전가하면서 수공의 부채 증가로 인한 금융비용을 정부 스스로 감당하겠노라고 선언했다는 사실을 상기할 필요가 있다. 필자는 이 선언이 정부 스스로 수자원 공사의 부채를 정부부채로 인정한 선언이라고 해석한다. 수공의 부채가 정부부채가 아니라면 정부 스스로 수공의 금융비용을 감당할 필요가 없기 때문이다.
또 정부는 말도 많고 탈도 많은 민자도로를 한국도로공사로 하여금 인수하게 하는 방안도 모색하고 있다고 한다. 만약 이것이 현실화된다면 정부는 도로공사에 대해서도 수공에 대해서 했던 것처럼 동일한 지원을 해야만 할 것이다. 현재 정부는 한국도로공사도 준시장형 공기업으로 분류하고 있다.
또 정부는 이른바 '보금자리 주택' 공급을 위하여 십수 조 원의 혈세를 투입한다고 한다. 물론 그들은 이 정책이 무주택자를 위한 정책이라고 의미를 부여한다. 그러나 사실 이 정책은 2007년 주택공사가 청와대에 요청했던 것이다. 이른바 '주공식 반값 아파트 주택정책'이 그것인데 당시 주공은 '반값 아파트'를 공급하는 대신 그 비용의 상당부분을 혈세로 부담해 줄 것을 요청한 바 있다.
그러나 보금자리 주택공급을 위하여 대규모 혈세를 투입하는 것은 운좋은 당첨자들에게 폭리를 안겨주는 기능도 하지만, 동시에 토지주택공사의 부채를 덜어주는 기능도 한다는 점을 놓쳐서는 안된다. 엄청난 분량의 공영임대(국민임대)주택 택지를 보금자리 주택 택지로 전환하는 것 또한 토지주택공사의 부채를 덜어주기 위한 방편이다.
어쨌든 현재 정부는 수자원공사와 도로공사, 그리고 토지주택공사를 준시장형 공기업으로 분류하고 있다. 그리고 이들에게 천문학적 부담을 지움과 동시에 천문학적인 혈세투입도 병행하고 있다. 필자가 준시장형 공기업 부채를 정부부채로 분류하는 이유가 바로 여기에 있다.
우체국예금을 정부부채에 포함시키는 것은 무리
한국재정학회(옥동석 교수)의 보고서에 실린 정부부채 항목들 중에서 부수적으로 남는 것들은 중앙정부 특별회계와 기금 등에 관한 것이다.
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필자가 옥동석 교수의 보고서를 분석해 본 결과 '중앙정부 기금의 부채'. '통화안정증권의 부채' 계산방식에는 큰 무리가 없어 보였다. 그러나 중앙정부 특별회계(기업회계) 부채 전체를 정부부채에 포함시킨 것에 대해서는 논란의 여지가 있어 보였다. 특히 우체국예금의 성격을 어떻게 보느냐가 중요한 쟁점이 된다.
제도만을 분류기준으로 삼는 입장에서 보면 중앙정부 특별회계(기업회계) 전체의 부채는 당연히 정부부채에 포함된다. 그러나 우체국예금이라는 부채의 성격이 3대 국책은행의 부채와 실질적으로 차이가 없기 때문에 이를 일률적으로 정부부채에 포함시키는 것은 무리가 있다고 본다.
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지금까지 서술한 내용을 종합해 보면 한국재정학회(옥동석/2008)와 필자의 정부부채 추정액 사이에는 다음과 같은 차이점이 있다.
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위 표를 보면 한국재정학회(옥동석)의 추정방식에 따르면 정부부채는 688~1198조 원으로 추산되고 필자의 추정방식에 따르면 777조 원으로 추산된다.
공공연금 미적립부채 298조 원은 정부부채에 포함시켜야
그러나 정부부채의 총규모가 이 정도에 그친다고 생각한다면 그것은 큰 오산이다. 엄청난 규모의 공공연금 부채가 덩그러니 남아있기 때문이다.
경제협력개발기구(OECD)는 각국의 조세부담률을 두 가지로 분류하고 있다. 하나는 사회보장세를 포함하는 조세부담률, 다른 하나는 사회보장세를 포함하지 않는 조세부담률. 여기에서 사회보장세란 4대 보험료를 말한다. 따라서 공공연금의 미적립부채가 급증한다는 것은 곧 미래의 사회보장세 부담이 급증한다는 것을 의미하고, 이것은 곧 국민들이 부담해야 할 정부부채가 급증한다는 것을 의미한다.
한국조세연구원과 이한구 의원실은 이 문제를 집중 부각시키고 있다. 한국조세연구원은 2008년 보고서에서 국민연금 등 공공연금의 재정위험도를 나타내는 미적립부채가 2008년 기준 298조 원이라고 썼다. 이한구 의원실도 최근 보도자료에서 2008년 공적연금 책임준비금 부족액이 745조 원에 달한다고 주장했다.
여기에서 '미적립부채'란 정부가 가입자에게 약속한 급여 중 기여금 등으로 확보하지 못한 부분을 의미하는데, 이것은 현재의 가입자에게 약속한 연금급여의 총합과, 연금권리를 획득하기 위해 납부한 기여금의 합계를 차감함으로써 측정된다.
'책임준비금'이란 보험사업자가 장래의 보험금지급 청구, 해약금 등 계약상 책임이행을 위하여 회사내부에 적립하는 금액을 말하는데 생명보험사의 경우 책임준비금을 100% 갖추고 있으면 지급여력비율을 맞췄다고 하고 미달비율이 20%를 넘어선 보험사는 부실보험사로 퇴출대상이 된다.
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이한구 의원실은 공적연금 책임준비금 부족액 전액을 정부부채로 보고 있고, 조세연구원은 책임준비금 부족액에서 적립기금을 차감한 미적립부채를 정부부채로 보고 있다.
필자는 우리나라 공공연금이 적립식 연금이라는 형태를 취하고 있고 또 그것이 법적강제성을 지닌 연금이라는 점을 고려할 때, 책임준비금 부족액 전부를 정부부채에 포함시키는 것은 무리가 있다고 본다. 따라서 조세연구원의 주장처럼 미적립부채만을 정부부채에 포함시키는 것이 타당하다고 본다.
지금까지 서술한 것을 종합해 보면 우리나라 정부부채는 정부발표 국가채무· 준정부기관 등의 부채 777조 원과 공공연금의 미적립부채 298조 원 등 도합 1075조 원에 달한다고 볼 수 있다. 또 여기에 30조 원의 정부 보증채무를 더하면 그것은 1100조 원을 넘어서게 된다.
그러나 20·30대 폐허세대가 앞으로 짊어지고 가야할 빚은 정부부채 1100조 원에 그치는 것이 아니다. 그들 앞에는 700조 원에 달하는 가계부채가 놓여있기 때문이다. 이 부분에 대해서는 다음 회 칼럼에서 계속 서술하기로 한다.
(주) : 정부부채 1100조 원, 가계부채 700조 원의 부담이 20대·30대 세대만의 부담이냐고 항변하는 사람이 있을지도 모르겠다. 그러나 그런 항변은 적절하지 못하다. 이 대규모 부담은 좀처럼 줄지않고 두고두고 성장률을 낮춤에 따라 고용창출을 방해하고 후세대에 고통을 줄 것이기 때문이다. 필자는 그 중에서도 가장 고통스러운 세대가 20대·30대 세대 혹은 그 이하 세대일 것이라고 본다. 이들은 현세대 고소득층들과 이명박 정부의 탐욕이 낳은 희생자들이다.
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