네덜란드 갈등조정 시스템<하>

[정치개혁 강좌]<12> 사회파트너십을 촉진하는 합의제 정치

<희망정치연구회>가 진행 중인 정치개혁 특강을 연재합니다. <희망정치연구회>는 정치제도개혁에 관한 정치, 사회, 법률분야 전문가들의 의견을 국민들에게 알리기 위해 설립된 민간단체입니다. <프레시안>은 정치개혁, 제도개혁을 연구해 온 학자들의 전문적인 강의를 쉽게 이해할 수 있도록 재구성해 게재합니다. 글과 함께 하단에 있는 '강의 듣기' 서비스를 통해 생생한 육성 청취도 가능합니다. 이번 정치개혁 특강을 맡은 선학태 전남대 교수의 강의는 8회에 걸쳐 연재됩니다. <편집자>

우리는〈제3편〉에서 네덜란드가 여러 사회경제적 어젠다를 사회협약으로 끌어내는 사회파트너십 시스템을 작동시켜 갈등을 성공적으로 조정 관리하고 있는 과정을 살펴보았다.

그렇다면 무엇이 그러한 네덜란드 사회파트너십 시스템을 원활하게 작동하게 했을까? 결론부터 말하면 이에 조응하는 네덜란드 정치시스템이라는 게 우리의 관점이다. 네덜란드 정치는 '수적 다수'와 '수적 우위'로 정치적 승부를 가리는 다수결주의로 전개되지 않는다. 통상적으로 다수결 정치는 소수자와 약자를 배려하는 데 인색한 시스템을 갖기 때문에 갈등조정에 한계를 드러낸다. 따라서 네덜란드는 그 안티테제인 합의제 정치를 지향한다.

네덜란드 합의제 정치시스템은 시민사회에서 분출하는 종교, 이념, 계급 간의 갈등과 분열을 조정 관리하기 위한 국정운영의 틀이다. 이런 시스템에서 나타나는 원칙과 특징은 브레인스토밍이 이뤄지는 집단적 의사결정 방식, 지방분권화 대신 시민 혹은 이익단체에 일정한 권한을 주는 '기능적 분권화', 공직 임명과 국가재정 배분에 적용되는 비례성 원칙 등 다양하다.

그 가운데서도 네덜란드 합의제 정치의 가장 두드러진 특징은 다수파도 소수파도 동등하게 국가의 정책결정 과정에 실질적으로 참여할 수 있다는 데 있다. 바꿔 말하면 각 블록을 대표하는 정당들이 의회와 정부의 정책결정권을 나누는 연립정치로 국정을 꾸려가는 게 네덜란드 합의제 정치의 본질이다.

네덜란드에서 이런 합의제 정치시스템이 사회파트너십을 지속가능하게 하는 제도적 인센티브로 작용한다. 원래 사회파트너십 시스템은 합의제 정치시스템에서 유래된 것이고 합의제 정치를 구성하는 불가결한 요소이기도 하다. 따라서 합의제 정치시스템과 사회파트너십 시스템 사이에는 구조적으로 유사한 측면이 있다. 이 점에서 네덜란드 합의제 정치에서 가장 특징적으로 나타나는 정당 간의 연립정치는 사회파트너십 시스템 작동을 촉진하는 제도적 동력이 되고 있다.

선거제도와 정당체제

네덜란드 합의제 정치가 보이는 매력은 정당 간의 연립정치에 나타난다. 이를 통해 네덜란드 정치는 사회갈등과 분열을 야기하는 불평등과 차별, 소외를 녹여 진정한 화합과 통합의 꽃을 피워낸다. 그러면 이런 정당 간의 연립정치를 유도해 내는 게 무엇일까? 그건 선거제도와 정당체제이다.

네덜란드 선거에서는 지역구 의원 개념이 없다. 네덜란드 선거제도는 전국 단위의 정당명부식 비례대표제이다. 각 중앙 정당은 순번이 매겨진 전국 단위의 후보자 명부를 제시하고 이를 보고 유권자는 자신이 지지하는 정당에 투표하는 데 4년 임기 150명으로 구성된 네덜란드 의회 의석은 각 당이 얻은 전국 총 득표수에 비례하여 배분된다.

이러한 전국 단위의 정당명부식 비례대표제는 이질적이고 문화적으로 다원화 현상을 보인 네덜란드 시민사회를 반영하여 '다당제 하의 보수-중도-진보 정당블록' 구도를 만들어낸다. 온건 중도우파 진영에는 중도실용주의의 길을 걷는 기민당, 보수자유주의 깃발을 내세우는 자유당, 사회자유주의를 표방하면도 신자유주에 관대한 민주주의'66(D'66) 등이 포진하고 있다. 그리고 사민주의 깃발을 내거는 노동당, 생태 보호 등 탈물질주의 가치를 지향하는 녹색연합이 온건 중도좌파 진영에 포진하는 정당의 두 축이다.

네덜란드의 이런 보수-중도-진보 정당구도가 노사 갈등 조정 가능성을 높이는 사회파트너십 시스템 작동을 뒷받침하는 정당정치의 토대가 된다. 이는 두 측면에서 설명이 가능하다.

우선 중도좌파 진보정당인 노동당은 노조와 연계하여 자본과 상류계층에 뿌리를 둔 중도 우파정당들과의 정책 협상테이블에서 노동의 이해관계를 조율한다. 노동당의 이런 노력은 노조의 전략적 행동을 '온건과 절제'라는 책임 있는 스탠스로 이끌어내는 데 공헌한다. 이런 까닭에 산업 현장에서 노사 충돌은 사라지고 임금 고용 등 모든 현안 문제가 협상테이블에서 노사정 간의 대화와 타협으로 타결되는 파트너십 시스템이 원활하게 작동하고 있다.

다음으로 우리는 중도실용주의를 표방한 기민당에 주목하지 않을 수 없다. 좌우 이념적 스펙트럼상 한쪽에 쏠임 없이 '균형감각'을 잃지 않는 네덜란드 기민당은 전통적으로 '과학에 기초한' 정책을 선호한다. 경제상황에 관한 계량경제학적 데이터에 근거하여 정책결정을 시도하는 그들의 과학적 태도에 대해서 다른 정당, 특히 노동에 우호적인 중도좌파의 길을 걷는 노동당도 의심의 눈길을 보내지 않는다. 이게 또한 노사 갈등 조정 가능성을 높이는 네덜란드 사회파트너십 시스템이 서유럽에서 가장 모범적으로 작동하게 한 요인으로 작용한다.

정당 간의 연립정치

네덜란드 정치에는 비례성이 높은 선거제도에 힘입어 국정운영을 독주할 수 있는 '패권정당'이 존재하지 않는다. 따라서 네덜란드 합의제 정치에서는 특정 정당이 단독으로 국정을 좌지우지 할 수 없고 자연스럽게 의회와 정부 차원에서 이뤄지는 정당 간 연립정치가 보편화돼 있다. 연립정치는 네덜란드 시민사회에 존재하는 종교집단 계급·계층 이념 등을 각각 대표하는 정당을 주요 정책 결정과정에 참여시킴으로써 특정 정당의 권력 독점화를 방지하는 데 도움이 된다. 만일 선거에서 승리한 제1당만이 의회를 지배하고 내각각료를 독식하면서 패배한 정당을 정책결정 과정에 참여를 배제한다면 결국 시민사회의 갈등과 분열은 필연적으로 야기될 수밖에 없을 것이다.

네덜란드 연립정치는 중도우파 간, 중도좌파 간 혹은 중도좌우파 간의 잦은 정권교체에도 불구하고 노사관계에 대해 일관성 있게 중립적인 조정자 입장에서 노사 자율적 협상분위기를 조성한다. 예컨대 중도우파 정당이 집권했을 경우 공무원 및 공기업의 임금을 동결시키는데 솔선수범하여 노조들의 자발적인 임금자제를 유도해 내곤 한다.

기민당은 20세기 초반 이래 1990년대 후반을 제외하고 줄곧 연정구성에 참여하는 위상을 견지하고 있다. 기민당은 중도우파인 자유당은 말할 나위도 없고 중도좌파인 노동당도 연정 파트너로 선택한다. 이런 과정에서 기민당은 좌파적인 정책을 과감히 수용하는 모습을 보임으로써 때로는 중도좌파 정당으로 분류되기도 한다. 하지만 기민당은 기본적으로 좌우 어느 쪽에도 기울여지지 않는 중도실용주의 정당이다. 그래서 노사정 파트너십 시스템에 긍정적인 스탠스를 취해 오고 있다. 아마도 네덜란드 사회파트너 시스템이 산출해 낸 1982년 바세나르협약, 1993년 신노선협약은 당시 연정을 주도했던 기민당의 지원이 없었더라면 체결되지 못했을지도 모른다.

좌우파 연정에서도 네덜란드 정당들은 치열하게 대결하기 보다는 협력을 지향한다. 1989년 중도우파인 기민당-자유당 연합이 붕괴되면서 기민당-노동당의 연정인 루베르스-코크 내각(Lubbers-Kok cabinet)이 등장했는데 이 기간에 노동당은 기민당의 긴축재정 정책에 협조하는 정치적 유연성을 과시했다. 정치권에서의 이런 좌우파 정당 간의 협력은 시민사회에서 자연스럽게 노사 파트너십을 끌어내는 촉매 역할을 한 것이다. 그 결과 1993년 유연안전법이 제정되지 않았던가(제3편 참조).

1994～2002년에 기민당이 정부 구성에서 배제되는 가운데 노동당(red), 자유당(blue), D'66으로 구성된 이른바 '자주빛'(purple) 연정이 시작됐다. 연정의 두 자유주의 정당들인 자유당과 D'66이 내걸었던 목표 중 하나는 사회파트너십 시스템의 영향력을 줄이는 것이었다. 그들은 그 시스템을 과거의 유물로 인식했고 그 상징인 사회경제협의회(SEC)까지도 공격의 대상이 됐다.

하지만 1990년대 중반 이후 '네덜란드경제 기적'의 싹이 솟아났다. 새로운 일자리를 창출해 실업률이 낮아지고 복지개혁에도 불구하고 기본적으로 관대한 사회보장 틀이 유지됐다. 전반적인 소득증대로 번영을 구가했으며 노동문화와 노동시장 참여의 변화가 발생했다. 이는 사회파트너십 시스템에 대한 자유당과 D'66의 비판을 희석시키는 데 공헌했다. 왜냐하면 그런 경제의 호전은 대체로 노사정 간에 맺어진 바세나르협약, 신노선협약, 유연안정법 등의 덕택으로 인식하는 분위기가 확산됐기 때문이다.

2002년 총선 결과 7월 기민당, 자유당, D'66 등으로 구성된 중도우파 연립내각이 출범했다. 즉 기민당 출신 9명, 자유당 출신 6명 및 D'66 출신 2명 등의 각료들로 구성된 기민당 출신 발케넨데(Jan Peter Balkenende) 연립내각이다. 발케넨데 연립내각이 표방했던 정책 비전은 '참여 · 더 많은 일자리 · 규제 축소'라는 다분히 신자유주의 독트린 색채를 띠었다. 따라서 사회파트너십 시스템에 대한 발케넨데 연립정부의 관심이 퇴조하는 게 아니냐 하는 우려가 없지 않았다. 하지만 연립정부의 국정운영 방식이 사회파트너십에 기초한 의사결정 시스템을 위협할 정도는 아니다. 아마도 그건 파트너십 시스템에 대한 학습효과 때문일 것이다.

갈등과 분열의 해소

변화무쌍하게 연출된 정당 간 연립정치에 힘입어 네덜란드에서 어떤 효과가 발생하고 있을까? 시민사회에 깊이 패인 갈등과 분열의 골이 마치 봄날 눈 녹아내리듯이 점차로 소멸 재편 해체되고 있다. 가톨릭교회는 이제 가톨릭세력을 결집시키는 구심력이 되지 못한다. 이는 가톨릭 신자들이 과거 다른 종파에게 품었던 이질감이 희석되고 있음을 말해 준다. 사실 프로테스탄트와 가톨릭 간의 대립은 1967년 기민당의 창당으로 이미 종식됐다고 볼 수 있다.

프로테스탄트 노조도 사회주의 노조와 통합했고 기민당과 좋은 관계를 유지하지만 사회주의 노동당과의 관계도 소중히 한다. 사회주의자의 자녀들은 자유주의자의 자녀들과 함께 공립학교에 다니고 사회주의자들은 자유주의자들과 함께 시민단체 및 신앙생활을 공유하기도 한다.

무엇보다도 노조들과 사용자단체들은 모든 주요 정당들과의 우호적인 관계를 가지려고 노력하는 현상이 나타나고 있다. 물론 노조는 여전히 노동당 혹은 기민당 내의 좌파성향 인사들과 더욱 긴밀한 관계를 갖으며 사용자단체들 또한 여전히 자유당과의 상호 공감대를 형성하고 있다. 하지만 네덜란드 연립정치의 영향으로 노동과 자본의 이익단체는 자신들의 전통적인 지지 정당이 아닌 다른 주요 정당과도 좋은 관계를 맺으려는 기류가 선거 결과에서 감지되고 있다.

이와 같이 사회적 뿌리를 둔 정당 간의 연립정치는 네덜란드 시민사회에 존재하는 다양한 갈등과 분열의 해소, 특히 노사 간의 타협과 상생을 유도해 내는 사회파트너십 시스템을 성공적으로 작동시킨 정치적 토대라 하지 않을 수 없다.

대화 타협 합의의 정치문화

네덜란드 연립정치는 대화와 타협 그리고 합의의 정치문화를 창출한다. 즉 압도적인 패권정당이 없는 정당지형 하에서 다른 정당들 간에 대화와 타협이 아니면 파국이라는 인식이 지배하는 합의제 정치문화를 확산시켜 오고 있다. 인식과 견해가 다른 정당들이 정치판을 깨 파국에 이르기보다는 소통과 타협 그리고 합의를 통하여 문제를 해결하고 공생 상생하는 지혜를 터득한 것이다.

예컨대 네덜란드 노동당은 자신들의 사민주의 정책을 끝까지 관철시키는 방식이 아니라 중도 우파정당들과의 정책협의와 합의 속에서 사민주의 노선의 길을 모색한다. 이러한 노동당과 중도우파 정당들과의 정책협의가 연립내각에서 이뤄짐으로써 중도좌우파 정당은 상대방의 정책을 배려하는 경우가 많다. 그래서 노동당의 사민주의 정책은 중도우파 정당들과의 협의와 소통과 합의라는 정치문화의 틀 속에서 논의되고 접점이 모색되기 때문에 사민주의적 가치가 항상 정책에 선명하게 투영된 것은 아니다.

이는 어떤 정당도 의회의석의 과반수를 차지할 수 없는 연립정치 지형 속에서 네덜란드 정치인들이 실용주의적이고 협력지향적인 행동양식, 화합과 타협의 정치문화를 내면화 습관화 생활화하지 않으면 안 된다는 것을 의미한다.

이 같은 연립정치에 따른 대화와 타협, 협조와 포용의 정치문화가 사회파트너십 주체인 노조와 사용자집단 간의 대화와 협력과 신뢰 문화를 뿌리 내리는 데 기여하고 있다. 이익단체 대표들 간의 이런 소통과 신뢰문화는 "이해관계의 차이를 수용하고 서로 관용하는 것", "의견이 다름을 인정하고 토론과 협상과 타협하는 것", "소수파를 무시하는 결정을 채택하지 않는 것", "의사결정에 대한 실용주의 접근" 등 연립정치의 규범문화와 행동문화에 기반을 두고 있다.

노동재단(FL)과 사회경제협의회(SEC) 등 정책협의체에 참여하는 대표들은 대화와 소통, 협상과 상생이라는 규칙과 규범을 구체적인 행동으로 실천한다. 사실 1982년 바세나르협약은 법적 구속력이 있는 협약이 아니고 노사가 준수하기를 희망하는 느슨한 권고사항에 불과했다. 그럼에도 노조가 임금인상 자제를 통한 기업의 수익성 제고에 협조했고, 기업들도 노조의 그러한 양보에 상응하여 근로시간 단축을 통한 고용창출로 화답한 것이다.

FL과 SEC 등 정책협의체에서 이러한 노동과 자본 사이의 양보와 화답은 네덜란드 합의제 정치문화에서 녹아내리는 노사간 신뢰 문화에 뿌리를 두고 있다. 이러한 사회적 자본이 노사정 파트너십 시스템 작동을 순조롭게 하는 토양이 된 것이다.

네덜란드 민주주의의 두 수레바퀴, 한국 민주주의의 고민

갈등과 분열을 조정 관리하는 기제가 민주주의의 본질이다. 갈등과 분열 관리 기제로서의 네덜란드 민주주의는 사회파트너십 시스템(제3편 참조)과 합의제 정치시스템이라는 두 개의 수레바퀴에 의해 돌아가고 있다. 즉 시민사회와 시장에서는 사회파트너십 시스템이 노사정 간의 권력분점 공유를, 정치권에서는 합의제 정치시스템이 정당 간의 권력분점 공유를 통해 국정운영이 이뤄진다. 권력분점 공유란 이해관계자들의 대표가 정책결정 과정에 참여하는 것을 뜻한다.

이를 통해 노사정 간의 사회경제적 타협은 정당 간의 정치적 타협으로 이어지고, 역으로 정당 간의 정치적 타협은 노사정 간의 사회경제적 타협으로 이어지는 상호보완적 선순환 메커니즘이 작동한다. 바꿔 말하면 노사정 간의 사회파트너십이 정당 간의 정책협의를 촉진하기도 하고, 역으로 정당들 간의 정책협의가 노사정 간의 사회파트너십을 촉진하기도 한다. 네덜란드 민주주의는 이 같은 순환구조를 갖는 두 축의 시스템으로 국정운영의 절차적 실질적 정당성을 확보하고 이를 통해 사회갈등과 분열을 조정 관리하는 데 성공한 사례로 평가를 받고 있다.

▲ 국회 정치개혁특위의 활동 모습 ⓒ뉴시스

한국 민주주의의 현 주소는 어떤가. 민주주의의 본질이 갈등과 분열의 해소에 있다는 점을 고려할 때 한국 민주주의는 현재 극도의 '피로감'을 드러내고 있다. 어쩌면 이러한 진단은 점잖은 표현일지 모른다. 한국 민주주의는 실패하고 있다는 판정을 내리는 게 보다 진실에 가깝다. 한국 민주주의가 우리 사회에서 표출되고 있는 이념·계급·계층·지역 간의 갈등과 분열을 제대로 조정 관리하지 못하고 있기 때문이다. 특히 신자유주의 시장경제가 야기하는 불평등과 차별과 소외 그리고 사회양극화에 따른 갈등과 분열의 해소에 속수무책이다.

그렇다면 이제 우리는 네덜란드 갈등조정 성공 사례를 벤치마킹 모델로 삼아 한국 민주주의 발전을 위한 시스템 디자인을 고민할 때가 됐다고 생각하지 않는가?

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