'지방재정 파국' 가져올 5개의 '핵폭탄'

[홍헌호 칼럼] MB정부의 지방차별 정책 기조

엎친데 덥친 격이라 했나. 설상가상이라 했나. 비수도권 지방재정의 앞날이 그렇다. 이 글에서는 지방재정의 앞날에 드리운 다섯 가지의 암담한 먹구름의 실체를 하나하나 들여다 보기로 한다.

핵폭탄 하나 - 지방세 징수액 급감

많은 사람들의 우려대로 경기침체로 인해 지방세 징수액이 급격히 줄어들고 있다. 25일 <동아일보>에 따르면 3월말 현재 전국 16개 광역시도의 지방세 징수액은 지난해 같은 기간에 비해 8.2%나 줄어들었다. 외환위기 직후인 1998년의 -7.1%보다 감소폭이 더 크다.

[표] 1~3월 지방세 징수액 증감률

(주) 광주의 경우 수완지구 아파트 급매에 따른 취득세·등록세 수입으로 인한 일시적 증가.
(출처) : <동아일보> 4월 25일자.

핵폭탄 둘 - 대규모 감세로 지방교부금 급감

2009년 12조원, 2010년 22조원, 이런 식으로 MB정부가 점진적으로 대규모 감세를 추진하고 있고, 또 최근에는 추경이란 이름으로 후세대의 혈세를 당겨서 세수결손을 보충하려 하고 있기 때문에 올해에 그 부작용이 전면적으로 나타나고 있지는 않다. 그러나 2010년 이후에는 그런 꼼수의 효과가 한계에 도달할 것이기 때문에 그 후유증은 상상 이상으로 크게 나타날 것이다.

현재 우리나라 법령은 지방재정의 부족분을 보충하고 지방재정의 불균형을 해소하기 위하여, 중앙정부로 하여금 자주재원이 풍부한 지방정부에는 교부금을 더 적게 배분하고, 자주재원이 취약한 지역에는 교부금을 더 많이 배분하도록 하고 있다.

그러나 세계사에서 유래가 드문 대규모 감세로 세수에 연동하는 지방교부금이 큰 폭으로 줄어들어 지방재정 불균형해소장치가 심각하게 파괴될 운명에 처해 있다.

다음에 소개하는 자료는 필자가 행정안전부, 교육과학기술부의 각종 자료를 기초로 하여 MB정부의 대규모 감세가 각 지역 지방재정에 어떤 영향을 주게 될 것인지 추정해 본 것이다.

[표] 대규모 감세로 인한 지방교부금 감소분 : 총액 (2010) (단위 : 억 원)

(주) 지방재정 감소액 총액 중에서 주민세 감소액은 제외한 수치임.
(출처) : 기획재정부, 행정안전부(2006년 배분비율), 교육과학기술부(2006년 배분비율) 자료를 시민경제사회연구소에서 가공.

[표] 대규모 감세로 인한 지방교부금 감소분 : 가구당 (2010)(단위 : 원)

(주와 출처) : 위와 동일.

위의 자료를 보면 MB정부의 대규모 감세로 수도권의 경우 2010년 가구당 30만원 내외의 재정손실이 발생하는 반면, 비수도권 도(道)지역의 경우에는 가구당 108~173만원의 재정손실이 발생한다는 사실을 확인할 수 있다.

핵폭탄 셋 - 지방소득세 도입으로 인한 지역불균형 심화

행정안전부는 최근 "(대규모 감세에 따른) 지방재정 감소분을 보전하기 위해 지방 소득세와 소비세를 도입하기로 했다"고 밝혔다. MB정부도 대규모 감세가 지방재정 불균형 해소장치의 파괴를 가져오고 더불어 비수도권 지방 주민들의 격렬한 저항을 가져올 것이라는 것을 이제야 깨닫기 시작한 모양이다.

그러나 결론부터 말하면 지방소득세나 지방소비세를 신설하려는 행정안전부의 시도는 지방재정 불균형을 해소하는 것이 아니라 더욱더 심화시키게 된다.

현재와 같은 상황에서 지방소득세, 지방소비세를 신설하는 방법은 소득세할(割) 주민세나 법인세할(割) 주민세처럼 국세의 일부를 지자체에 이전하는 것 이외에는 특별한 방법이 없다. 현행 세법에서는 국세인 소득세의 10%와 법인세의 10%를 주민세란 이름으로 징수지역 지자체에서 징수하도록 규정하고 있다.

그런데 문제는 소득세할(割) 주민세나 법인세할(割) 주민세 세수의 지역적 불균형이 현행법상의 지방교부세의 배분비율에 비하여 비교가 안 되게 심하다는 것이다.

다음에 소개하는 자료는 정부의 대규모 감세로 줄어드는 10조 원(2010년 기준)의 지방재정을 보충하기 위하여 이에 상응하는 액수의 국세 10조원을 소득세할(割) 주민세와 유사한 형태로 지방소득세로 이전하는 경우, 그 결과가 어떻게 나타나는지 그것의 효과를 추정해 본 것이다.

[표] 소득세 중 10조 원을 지방소득세화한 경우의 지역별 효과

(주)지방교부금 = 지방교부세+지방교육재정교부금+ 부동산교부금
(출처) 국세통계연보(2006년 기준)의 기초자료를 시민경제사회연구소에서 가공

위의 자료를 보면 수도권과 울산,대전을 제외한 전 지역의 지방정부가 MB정부의 잘못된 선택으로 인해 큰 피해를 입을 것임을 확인할 수 있다. 특히 비수도권 도(道)지역의 경우 가구당 69~151만 원의 재정손실이 발생한다.

대규모 감세로 지방재정 불균형해소장치가 파괴되고 있다면 지방재정 불균형해소에 가장 효과가 큰 방식으로 이 문제를 해결해야 한다. 그것은 바로 지방교부세율을 대폭 확대하는 방식이다.

그러나 어이없게도 MB정부는 이 문제를 지방소득세나 지방소비세를 신설하는 방식으로 해결하려 하고 있다. 이런 접근방식은 지방재정을 더욱더 심각한 불균형 상태로 몰아갈 것이다.

핵폭탄 넷 - 매칭펀드로 지역불균형 더욱 심화

매칭펀드란 정부가 국고보조사업에 보조금을 지원하면서 그 사업비용 중 일부를 지방정부로 하여금 부담하도록 하는 것이다. 언뜻 보기에 이런 방식은 합리적인 방식으로 보일 수도 있다. 지방정부의 나태함을 바로 잡고 책임성을 높이는 역할을 할 것으로 기대할 수도 있기 때문이다. 그러나 관념적인 몽상과 구체적인 현실이 반드시 일치하는 것은 아니다.

지난 3월 20일, 조선대학교 이성기 교수는 광주에서 열린 4대강 정비사업 관련 토론회에서 '영산강 하천정비사업 무엇이 문제인가'라는 발제문을 통해 상당히 충격적인 사실을 적시하였다.

○ 2001~2005년 물종합대책으로 5년 동안 영산강수계에 1조 5021억원의 투자계획을 세워놓고도 목표액의 48%인 약 7,300억원만 지원.(투자계획 대비 지원액 비율 : 한강 127%, 낙동강 80%, 금강 62%, 영산강 48%)
○ 국고지원액이 축소된 가장 큰 이유 : 각 지자체가 열악한 재정상황을 구실로 매칭펀드인 지방비를 수립하지 않았기 때문.

[표] 하수처리시설 국고지원체계

(출처) 이성기(2009), '영산강 하천정비사업 무엇이 문제인가'

이성기 교수의 발제문에 따르면 비수도권 지방정부의 경우 매칭펀드의 부작용으로 인해 지난 5년간 자신들이 마땅히 받아야 할 수조 원의 물종합대책관련 국고보조금을 스스로 포기할 수밖에 없었다.

왜 그랬을까? 지방재정이 열악한 대부분의 지방정부들이 재정부담을 이기지 못하고 상당수 매칭펀드사업에 대하여 신청서조차 낼 수 없었기 때문이다. 그 결과 지방재정이 풍족한 수도권 지방정부들이 자신들에게 할당된 계획량보다 훨씬 더 많은 국고보조금을 받아가는 어이없는 사태가 속출했다.

물론 이런 매칭펀드의 부작용은 하수처리시설 국고보조금 부문에서만 나타나는 것이 아니다. 국고보조금 전분야에 걸쳐서 이런 부작용이 지속적으로 나타나고 있다.

핵폭탄 다섯 - 수도권 규제완화로 지역불균형 심화

이명박 정부는 지난해 10월 30일 <국가경쟁력 강화를 위한 국토이용의 효율화 방안>이라는 보도자료를 통해 수도권규제완화로 총생산액은 연간 16조3000억 원, 부가가치액은 7조7000억 원 늘어날 것이라고 주장했다.

* 수도권 공장 증설 및 공장거축총량에 대한 규제완화시 연간 총생산액은 16조3000억 원, 부가가치액 7조7000억 원 증가(2005.12 노사정위원회)

그러나 필자가 노사정위원회가 내놓은 문제의 보고서를 추적해 본 결과, 이 보고서는 수도권규제정책의 이해당사자인 경기개발연구원의 2004년 보고서 내용을 그대로 옮겨 놓은 것에 불과했다.

"공장증설에 대한 규제완화와 공장건축총량에 대한 규제완화에 따른 연간 총생산액의 증가는 약 16조3000억 원, 부가가치액 7조7000억 규모로서 2001년 제조업 생산액의 2.8%, 부가가치 생산액의 3.5%에 달하며 국내 GDP 생산의 2.7%의 추가 성장을 가져올 수 있을 것으로 분석되었음."(경기개발연구원, 수도권 규제효과에 관한 연구,2004)

비수도권 지방정부 산하 연구기관들은 수도권 규제완화의 역효과에 대하여 어떤 연구결과를 내놓고 있을까.

대구경북연구원은 2006년 7월, <수도권 규제완화에 따른 지역경제 파급영향 분석>이라는 보고서를 내고 수도권 공장신증설 허용에 따라 대구지역과 경북지역의 생산은 4조 1855억 원 줄어들고 부가가치액은 1조 6422억 원 줄어든다는 연구결과를 발표했다.

그렇다면 대구경북연구원의 연구결과에 비추어 볼 때, 수도권 규제완화로 비수도권 전지역의 생산과 부가가치가 대구경북 지역과 유사한 비율로 감소한다고 가정할 때 비수도권 전체의 경제적 손실액은 어느 정도에 이르게 될까.

아래 자료는 한국은행이 2003년에 발표한 2000년도 산업연관표와 경기개발연구원의 2004년 보고서, 대구경북연구원의 2006년 보고서를 토대로 수도권 규제완화가 수도권과 비수도권 지역 경제에 어떤 영향을 미치게 될지 추정해 본 것이다.

□ 수도권 규제완화로 인한 지역별 손익 (억 원)

(주) 대구경북의 총산출 감소율과 부가가치 감소율을 비수도권 타지역에 단순 적용했으므로 다소 현실과 차이가 날 수 있음.
(출처) : 한국은행이 2003년 발표한 2000년도 우리나라 산업연관표와 경기개발연구원의 2004년 보고서, 대구경북연구원의 2006년 보고서를 토대로 가공.

위 자료를 보면 수도권 규제완화로 수도권의 경우 총산출과 부가가치가 각각 16.3조 원, 7.7조 원 늘어나는 반면, 비수도권의 경우에는 총산출과 부가가치가 각각 20.9조 원, 8.2조 원 줄어든다는 사실을 확인할 수 있다. (물론 이런 수치들은 지나치게 많은 가정에 기초한 것들이므로 다소 정확도가 떨어지는 것들이다. 그러나 수도권 규제완화의 순기능과 역기능을 동시에 조감하는 데에는 큰 도움이 될 것이다.)

경기개발연구원과 대구경북연구원의 보고서 사이에 이렇게 큰 차이가 나는 이유가 무엇일까. 그것은 경기개발연구원의 편향적인 보고서가 수도권 규제완화로 나타나는 수도권의 이익만 고려하고 이로 인한 비수도권의 손실을 전혀 고려하지 않았기 때문이다.