"철도와 지하철이 적자라고요?"

[기고] "평가 기준부터 틀렸다"

매번 되풀이되는 적자타령의 실체는?

정부와 자본은 철도와 지하철(이하 (도시)철도로 표기함)을 비롯한 공공부문에 관한 이야기를 할 때마다 적자타령부터 한다. 공공성 이야기는 하다가 용두사미가 된다. 공공부문인데도 공공성 강화는 구색을 맞추는 양념일 뿐이다.

정부가 발표한 선진화방안에서 철도의 경우 운영수지상의 적자가 크게 늘어나고 있어 조속한 경영개선이 필요한 상황이라며 영업수지 적자(2007년 6414억원)를 2010년까지 50% 수준으로 축소하고 2012년부터는 흑자로 전환하는 것을 목표로 설정한다. 2010년까지 경영개선목표가 달성되지 않을 경우 민영화 추진을 검토하겠다는 것이다. 적자축소와 흑자전환의 주된 방법으로 외부위탁과 구조조정 등을 통한 비용절감을 명확하게 제시하고 있다.

지하철의 경우 서울메트로와 도시철도공사는 운영수지가 적자라는 점을 내세우며 방만하고 비효율적이라는 이유로 창의혁신프로그램과 5,6,7,8 창의조직 만들기 프로그램을 통해서 효율성과 상업성을 강제하는 구조조정을 진행하고 있다.

나아가 정부는 공공부문의 정체성 자체를 훼손하는 '상업적 부가가치' 모델을 앞세운 공공부문 경영평가를 고수하고 강제하고 있다.

▲정부와 자본은 철도와 지하철을 비롯한 공공부문에 관한 이야기를 할 때마다 적자타령부터 한다. 공공성 이야기는 하다가 용두사미가 된다. ⓒ뉴시스

공공부문을 운영 수지만으로 평가할 수 있나?

공공부문의 경우 공공성을 담보해야 하기 때문에 운영수지만 고려할 수는 없다. 운영수지만 고려한다면 운임이나 가격을 인상하면 된다. 예를 들어 (도시)철도의 경우 운영수지만 흑자로 전환되는 것을 유일한 목표로 설정한다면 운임을 원가의 70% 정도만 받고 있는 실정에서 운임을 2배 정도로 인상하면 흑자가 될 것이다. 하지만 운임을 2배로 인상한다는 것은 교통공공성의 약화를 초래한다는 점에서 있을 수 없는 일이다.

보다 구체적으로 보면, (도시)철도의 운영적자의 대부분은 공공적 목적에서 사회적 약자에게 요금을 할인한 데서 비롯된 것이다. 운영적자는 (도시)철도가 사회적 역할을 수행하면서 발생한 적자이기 때문에 민간기업의 적자와 다른 매우 적극적인 적자이고 불가피한 적자다. 적자를 보전하기 위해 사회적 약자에 대한 요금인하를 축소해나간다면 운영수지는 호전되나 그만큼 (도시)철도의 공공성은 훼손되어 간다. 이러한 딜레마를 해소하는 방안은 (도시)철도의 사회적 효과를 적극적으로 평가하는 것이다.

공공부문의 경우 민간기업이 아닌 이유는 공공적 역할을 수행할 필요성이 있기 때문인데 공공적 역할을 수행한다는 것은 민간기업과 같은 운영수익으로만 산정되는 상품/서비스효용가치 뿐만 아니라 사회경제적 가치도 창출한다는 것을 인식하는 것이 중요하다. 따라서 민간기업과 달리 공공부문의 평가에 있어서는 운영수익/수지와 사회경제적 가치/수지를 종합하여 평가되어야 한다.

사회경제적 기준으로는 이미 흑자다

(도시)철도의 사회경제적 가치는 교통이용자에게 발생하는 편익(경제적 가치)과 교통이용여부에 관계없이 모든 사람에게 발생하는 편익(사회적 가치)으로 나눌 수 있으며 보다 구체적으로는 다음과 같은 것들로 구성된다고 할 수 있다.

(도시)철도가 존재함으로써 교통이용자에게 발생하는 편익으로는 도로의 통행시간 절감분, 도로차량운행비용 절감분, 도로교통사고비용 감소분, 사회적 약자들의 이동성 확보에 따른 형평성 향상분, 접근성 개선에 따른 지역(역세권)개발효과 등을 들 수 있다. 교통이용여부에 관계없이 모든 사람에게 발생하는 편익으로는 대기오염의 감소분, 소음의 감소분, 도로차량관련 폐기물처리비용 감소분, 도로차량의 주차비용 감소분, 안전관리부담금 등 특별세의 감소분, 도로비용(용지비, 건설비, 유지관리비, 각종 서비스비용)의 감소분, 수문학 비용의 감소분, 수질오염비용의 감소분, 역 운영에 따른 지역개발효과(역세권의 지가상승효과) 등을 들 수 있다.(장수은 외, 2007)

(도시)철도의 사회경제적 가치에 관해서는 유럽에서 산정방법론이 개발되어 산정이 이루어져 왔다. 1970년대부터 대안회계로서 사회적 회계(social accounting)가 영국의 사회감사네트워크(SAN, Social Audit Network) 등에 의해 개발된 것을 바탕으로 한 것이다. 우리의 경우 근래 공공부문의 공공성에 대한 관심이 높아지면서 공공성 평가지수와 사회회계의 필요성이 요청되고 있는 상황에서 진보개혁 진영을 중심으로 관련논의가 있어 왔는데 최근 (도시)철도의 사회경제적 가치의 산정 시도가 있었다. 비록 완전하게 타당한 산정은 아니지만, 최근에 시도된 철도와 지하철의 사회경제적 가치 산정결과를 소개하면 다음과 같다.

철도의 경우 2007년 한국교통연구원에서 산정한 연구결과(장수은 외, 2007)가 있는데 이 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 철도의 사회경제적 가치는 화폐계량화가 가능한 도로의 통행시간 절감분, 도로차량운행비용 절감분, 도로교통사고비용 감소분, 사회적 약자들의 이동성 확보에 따른 형평성 향상분, 대기오염의 감소분, 소음의 감소분, 도로차량관련 폐기물처리비용 감소분, 도로차량의 주차비용 감소분, 안전관리부담금 등 특별세의 감소분을 합하여 산정되었다. 도로건설비용 감소분, 지역개발효과 등의 사회경제적 가치는 산정의 어려움으로 인해 제외되었으며 철도 중 화물철도서비스, 지선·인입선·도시철도, 건설에서 발생하는 사회경제적 가치도 산정의 어려움으로 인해 제외되었다.

산정결과를 보면, 2005년 철도의 사회경제적 가치는 37조 6668억 원(고속철도는 1조7264억 원, 일반철도는 5조742억 원, 광역철도는 30조 8661억 원)을 이익으로 발생시켰다고 한다. 이는 영업수익 2조1980억 원(화물, 지선·인입선 등 포함)의 17.1배 정도가 되는 액수로서 사회경제적 가치와 영업수익을 합하면 39조8648억 원이어서 2005년 총비용인 4조2590억 원(영업비용은 3조9402억 원)을 제외한 35조6058억 원(영업비용만 제외시 35조9246억 원)을 사회적 이익으로 발생시켰다고 할 수 있다. 여기에 화물철도서비스, 지선·인입선, 건설에서 발생하는 사회경제적 가치와 사회적으로 인식하고 있지만 계량화하지 못한 도로건설비용 감소, 지역개발효과 등의 사회경제적 가치까지 포함한다면 철도의 사회경제적 가치는 더 클 것이다.

지하철의 경우 2008년 운수노동정책연구소에서 산정한 연구결과(이영수, 2008)가 있는데 이 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 지하철의 사회경제적 가치는 계량화가 가능한 차량운행비용 절감분, 교통사고비용 감소분, 대기오염비용 감소분, 교통혼잡비용 감소분, 형평성 향상분 등을 합하여 산정된 것으로서, 도로건설비용 감소분, 지역개발효과, 주차비용 절감분 등의 사회경제적 가치는 산정의 어려움으로 인해 제외되었다.

산정결과를 보면, 2006년 서울지역 도시철도는 6조4070억 원의 사회경제적 가치가 있다고 한다. 서울메트로의 경우 총 사회경제적 가치는 3조2208억 원인데 이는 영업수익 8278억 원의 4배 정도가 되는 액수로서 사회경제적 가치와 영업수익을 합하면 4조486억 원이어서 2006년 영업비용인 9294억 원을 제외한 3조1192억 원을 사회적 이익으로 발생시켰다고 할 수 있다. 사회적으로 인식하고 있지만 계량화하지 못한 도로건설비용 감소분, 지역개발효과, 주차비용 절감분 등의 사회경제적 가치까지 포함한다면 지하철의 사회경제적 가치는 더 클 것이다.

종합해서 보자면, (도시)철도는 운영수지 기준으로는 적자를 내고 있지만, 사회경제적 가치 기준으로는 큰 흑자를 내고 있음을 알 수 있다.

구조조정·선진화로 운영수지 개선 안 된다

정부와 하수인 같은 (도시)철도 사측은 사회경제적 가치를 애써 외면하고 모르쇠로 일관하면서 운영적자만을 지적하면서 구조조정·선진화가 필요하다는 주장을 펴고 있다.

운영적자만 보고 (도시)철도가 방만하고 비효율적으로 운영된다고 단정해서는 안 된다. 앞에서 소개한 사회경제적 가치에 대한 산정결과는 전체적으로 결코 방만하거나 비효율적이라고 할 수 없음을 말해주고 있다. 물론 효율성을 제고할 수 있는 부문이 없지는 않겠지만, 그러한 부문조차 노사가 공동으로 세밀한 검토를 한 후에 판명될 성질의 것이지, 최근 철도와 지하철에서 나타나고 있듯이, 정부와 사측의 일방적인 규정에 의해 판명되어서는 안 된다.

또한 구조조정·선진화로 인한 운영비용의 감소는, 선진외국과 비교하더라도 인건비율이 낮고 노동생산성은 높은 우리의 현실에서, 미약한 수준일 수밖에 없으며 오히려 교통수요의 이탈을 초래하가나 사고발생에 의한 사고처리비용의 증가 등에 의해 운영수지의 개선효과가 별로 없을 것이라는 점도 인식되어야 한다.

어차피 딜레마인 운영적자냐 운영흑자냐의 논란을 넘어서서 사회경제적 가치를 고려한다면 오히려 교통수요를 더 흡수할 수 있도록 (도시)철도에 대한 투자와 지원을 늘리고 노동자들의 근로의욕을 북돋워 (도시)철도의 사회경제적 가치를 증가시키는 방향이 더 올바른 것이다.

구조조정·선진화 대신 철도에서 과거에 합의했던 철도구조개혁이 추진되어야 한다. 철도구조개혁의 목표는 철도의 경쟁력을 높이고 이용자에 대한 서비스를 향상시키고 도로중심이 아닌 철도중심의 대중교통체계를 구축하여 철도의 역할 증대를 통하여 사회경제적 비용을 감축하여 국가경쟁력을 제고하는 것이었다. 이러한 목표들은 지하철에도 해당되는 것이다.

이러한 구조개혁의 목표 달성과 관련해 정부는 오히려 도로보다 적게 투자하면서 부채는 전가하고 공익서비스의무(PSO)를 제대로 이행하지 않았다. 이에 따라 운영적자는 지속되었는데 결국 (도시)철도의 적자-흑자 여부는 정부정책에 의해 주로 결정되는 문제가 되었다는 점을 인식하는 것이 중요하다.

운영수지의 적자-흑자 논란을 넘어서서 구조개혁의 목표를 달성하기 위해서는 사회경제적 가치를 증가시키는 방향에 입각해야 한다. 구체적인 방안으로는 (도시)철도에 대한 대대적인 투자, (도시)철도중심의 통합교통체제로의 전환, 상하일체형 통합적인 철도산업구조 형성, 이용자와 노동자가 경영에 참가하는 공공(도시)철도 이사회 도입 등 지배구조의 민주화, 단기성과에 급급하게 만드는 공공기관 경영평가제 혁신 등을 들 수 있다.

무엇보다도 필요한 것은 사유(도시)철도/민영(도시)철도론을 폐기하고 공공(도시)철도론에 입각한다는, 즉 (도시)철도를 사유화하지 않는다는 전제이다.