일본은 어떤 정치적 배경으로 TPP 교섭 참여를 선언했으며 그 파장은 어떻게 나타날 것인가? TPP를 둘러싼 미중 관계는 어떻게 전개될 것인가? 한반도에 미치는 영향과 시사점은 무엇인가? TPP 관한 코리아연구원의 특별기획 3편을 전재한다. 코리아연구원(연구기획위원장 이정철 숭실대 교수)은 정치·외교, 경제·통상, 사회통합 분야의 정책 대안을 제시하기 위해 만든 네트워크형 싱크탱크다. (☞홈페이지 바로가기)
<글 싣는 순서>
[1] TPP를 둘러싼 일본 국내 정치적 배경 분석 및 평가 (최희식, 국민대)
[2](가제)일본 통상정책과 TPP, 분석 및 시사점 (김양희, 대구대)
[3](가제)TPP와 미중관계, 분석 및 전망 (박홍서, 한국외대중국연구소) <편집자>
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| ▲ 노다 요시히코 일본 총리와 버락 오바마 미 대통령 ⓒ뉴시스 |
Ⅰ. TPP 추진의 정치경제적 배경: 일본판 '제 3의 길'과 TPP
1) 저성장시대, 일본 경제정책의 딜레마
전후 일본 정부의 경제정책은 경제성장에서 소외된 분야에 대한 '보조금 정치'를 통해 균형적 발전을 이룩하려는 균등주의적 경제정책이 기본이었다. 이러한 '이익 유도 정치'는 자민당의 포괄정당화를 위한 포석으로 안정적 장기집권의 토대이기도 하였다. 하지만 이는 악명 높은 금권정치와 재정적자를 초래하였다. 이 문제를 해결하기 위해, 긴축재정 혹은 신(新)자유주의적 개혁 등 개혁주의적 경제정책이 균등주의적 경제정책의 막간에 등장하였다. 물론 개혁주의적 경제정책은 제한적이었고 균등주의적 경제정책의 높은 아성을 무너뜨리기에는 역부족이었다. 이러한 경제정책의 순환구조는 경제가 고도성장하는 한 큰 문제를 일으키지 않았다. 경제성장의 이익을 산업보호에 쓸 수 있었고, 개혁적 경제정책으로 그 문제점을 어느 정도는 극복할 수 있었기 때문이다.
하지만, 일본 사회가 저성장사회에 들어서면서 이러한 경제정책의 순환구조는 기능하기 힘들게 되었다. 거품경제의 붕괴, 저출산 고령화 사회의 진전, 경쟁국의 기술혁신 등으로 일본경제는 저성장사회로 접어들게 되었다. 이 문제를 해결하기 위해 시장기능을 활용한 경쟁 시스템의 도입을 추구하는 개혁적 경제정책이 전면에 대두되기 시작했다. 거칠게 얘기하면, 90년대 중반 이후 일본의 경제정책은 개혁주의적 경제정책이 주(主)가 되고 균등주의적 경제정책이 종(從)이 되면서 역전되었다고도 볼 수 있다. 하지만 저성장사회 속에서 시행된 개혁주의적 경제정책은 한정된 국가수입 구조에서 복지예산 삭감의 형태로 나타났고, 지방과 도시, 그리고 빈부의 격차를 가속화시켜 국민의 저항을 불러왔다.
반면 2009년 역사적 정권교체를 이룩한 민주당 정부는 이러한 '격차사회의 시정'을 핵심과제로 내걸고 복지정책을 중시하는 경제정책으로 전환하였으나, 세수를 확대할 수 없는 저성장구조 속에서 악화될 대로 악화된 재정적자 문제를 더욱 심화시켜 일본경제의 발목을 잡을 우려가 생겼다. 결국 민주당이 약속했던 고속도로 무료화, 가솔린세 면제, 금융기관의 중소·영세기업 대출 금리 변제 유예 등은 대폭 수정될 수밖에 없었다.
2) 민주당의 신(新)성장전략: '제3의 길'의 모색
어찌 보면, 세금의 대폭적 인상을 통해 저성장 구조의 딜레마를 해결할 수 있을 듯하지만, 이는 곧 '정치적 자살'을 의미하기에 쉬운 선택지는 아니다. 결국, '시장과 경쟁', '부의 재분배' 모두 세금의 대폭적 인상이 정치적으로 불가능한 저성장 구조에서 막다른 골목에 다다른 것이다. 따라서 민주당 정부는 '새로운 성장 담론'을 기반으로 '시장과 경쟁', '부의 재분배'를 통합적으로 달성하려는 '제3의 길'을 전면화시키지 않을 수 없었던 것이다. 이와 더불어 정치적으로 터부시 되었던 소비세 인상 등 세제개혁을 본격적으로 논의하지 않으면 안되었다.
2009년 12월, 각의 결정된 "신(新)성장전략"은 민주당이 표방하는 '제3의 길'의 방향성을 읽어 낼 수 있는 중요한 문건이다. 하토야마 유키오(鳩山由紀夫) 내각에서 발표된 위 전략은 선거공약 이행 여부를 둘러싼 갈등, 후텐마기지 이전 문제 때문에 추진력을 상실하다 간 나오토(菅直人) 내각이 되면서 본격적으로 추진되기 시작했다.
이는 크게 세 가지의 방향으로 나타나고 있다. 첫째, '고용·인재'라는 타이틀 속에 보육시스템 개혁 등 저출산 사회에 대처하기 위한 적극적 시책의 실시이다. 둘째, 신(新)성장산업으로 환경(칸쿄), 건강(켄코), 관광(칸코)에 역점을 두어 신(新)성장 동력을 창출하려는 3K 전략 및 과학기술 진흥 정책이다. 마지막으로 기존 산업의 국제경쟁력을 활용하여 아시아태평양 지역의 고도성장 벨트에 참여하려는 적극적 FTA 전략이다. 결국, 이러한 경제전략은 대외 연계를 통해 기존 주류 산업의 국제경쟁력을 최대한 활용하면서 신(新)성장 산업의 육성을 통해 일본경제를 성장시키고, 성장의 혜택으로 저출산 고령화에 대처하려는 전략인 것이다.
간 수상의 TPP에의 참여 표명은 이러한 신(新)성장전략의 핵심전략이며, 기존 경제정책과 가장 차별화된 부분이다. 단순히 아태지역의 고도성장 벨트에 참여하여 성장을 도모한다는 전략 이외에도 기존 시스템에서 보호받고 있던 농업, 금융 등의 저경쟁력 산업을 '외압'의 형태로 재편할 수 있는 전략이기 때문이다. 간 수상이 TPP 참여 표명과 동시에 규제개혁 등 국내 경제개혁을 적극적으로 실시할 뜻을 밝히고 농업개혁을 위한 '농업 구조개혁 추진본부'를 설치한 것은 이러한 맥락에서였다. 그런 의미에서 간 수상이 신(新)성장전략과 TPP 참여를 "헤이세이(平成)의 개국"으로 칭한 것은 매우 상징적인 의미를 가지고 있다.
하토야마 내각이 수립한 신(新)성장전략에 간 수상이 TPP 참여를 추가시켰다면, 노다 요시히코(野田佳彦) 수상은 소비세 인상을 추가하였다. 기실 간 수상도 소비세 인상이 불가피하다는 견해를 피력했지만, 2010년 참의원 선거 패배 이후 소비세 인상 문제는 정치 공간에서 사라졌다. 하지만 동일본 대지진 복구 과정에 막대한 자금이 필요한 상황에서, 세금 문제는 더 이상 미룰 수 없는 중요한 과제가 된 것이다. 결국, 신(新)성장전략으로 표출된 일본판 '제3의 길'은 '개방'과 '세금'이라는 양 기둥 위에 구상되고 있다고 볼 수 있다.
Ⅱ. 노다 내각의 등장과 TPP
1) 동일본 대지진과 TPP
간 수상의 TPP 참여 발표는 국내적 대립구조를 야기하였다. 농업단체의 집단적 반발, 심지어 민주당 내 반발에 직면하여, 간 수상은 TPP 참여 여부에 대한 명시적 답변을 회피할 정도였다. 더욱이 금년 3월의 동일본 대지진은 이러한 TPP 참여에 부담스런 구조를 만들어 내었다. TPP 참여로 농·수·축산업의 막대한 피해가 예상되고 있는 상황에서, 위 산업이 주산업인 동북지역에 지진피해가 집중된 것은 TPP 참여에 대한 정치적 부담을 증대시켰다. 더구나 동북지역 복구를 위해 많은 복구비용이 필요하며, 이를 위해 정치적으로 인기가 없는 세금 인상이 불가피한 상황이 도래하여 TPP 참여 문제는 더욱 정치적 부담을 증대시켰다. 세금 인상과 TPP를 동시에 추진하기에는 정치적 부담이 너무 커진 것이다.
2) 노다 내각의 외교정책과 TPP
이러한 '어려운 상황'에도 불구하고 노다 수상은 이번 APEC 회의에서 TPP 교섭에 참가하겠다고 공식 발표하였다. 왜 이런 어려운 결단을 내렸을까? 다른 각도에서 생각하면, 동일본 대지진으로 TPP 참여의 시대적 필요성도 높아진 게 사실이다. 대지진으로 일본의 위상이 약화되고 있는 상황에서 TPP 참가를 통해 일본의 국제경쟁력을 활용하고 일본경제를 재편하여 '일본 재생'의 원점으로 삼으려는 욕구가 커졌기 때문이다. 노다 수상은 전통주의적 성향이 강하다고 일컬어지고 있다. 대지진이라는 국가적 위기 상황에서 메이지 유신의 '선지자'들을 떠올리는 건 전통주의자 노다 수상에게 자연스런 일이었을 것이다. '헤이세이 유신'을 꿈꾸는 그에게 이러한 어려운 상황이야말로 '선지자적 사명의식'을 자극했을지도 모른다.
동시에 이러한 결단은 2010년 이후 일본 외교의 변화와도 관련이 있다. 2010년은 중국이 일본을 누르고 세계 제2위의 경제대국으로 부상함으로써 국제질서에 있어 중국의 위상을 보여주는 해였다. 특히 2010년의 중일 센카쿠 열도 분쟁, 천안함사건, 연평도포격사건은 아시아 질서에서 중국문제를 더욱 부각시켜, 일본 안보 혹은 외교에 있어 중국의 존재를 현실주의적으로 사고할 수 있는 계기가 되었다.
이러한 상황 속에서 일본의 외교 전략은 하토야마 수상이 추진하던 '대등한 미일관계' 정책에서 이탈하여 미일동맹을 공고화하는 방향으로 전환되었다. 동일본 대지진에서 즉각적이고 효율적이었던 미국의 지원을 통해, 미일동맹의 전략적 의미가 국민 사이에 각인되었다는 점 또한 이러한 외교전략의 변화를 가속화시켰다. TPP 참가는 경제분야의 미일동맹 강화노선이라 볼 수 있다.
이렇듯 노다 수상의 TPP 교섭에의 참여 표명은 2010년을 기점으로 하는 일본 외교전략의 전환 속에서 이해되어야 할 것이다. 동시에 한국의 적극적 FTA 전략이 일본정부의 초조함을 가속화시킨 측면도 존재한다. 올해 10월 한미 FTA 협정이 미 의회를 통과하자, 일본 언론은 '대충격'이라는 표현을 써가면서 위기의식을 감추지 못하였다. EU, 인도, 미국 등 거대경제권과 FTA를 체결해 나가는 한국을 보며, 국제시장에서 경쟁 관계에 있는 일본의 국제경쟁력이 약화되어 갈지 모른다는 의기의식이 팽배해진 것이다.
3) 미국의 간접적 압력과 TPP
2010년의 제 사건은 미국의 중국에 대한 불만을 확대시켜 적극적인 아시아 개입을 불러왔다. 미국은 천안함사건, 연평도포격사건에 미온적인 태도를 보인 중국에 시위하듯 한미 공동 군사훈련이라는 강도 높은 행동을 보였으며, 영토분쟁에 대한 기존의 중립적인 태도에서 벗어나 센카쿠 열도뿐만 아니라 남중국해 해양 영토분쟁에 적극적인 개입 의사를 표명했다. 동시에 동중국해에서의 미일 군사훈련을 강화하였다.
경제면에서도 미국은 그 동안 참여를 유보하던 동아시아정상회담(EAS)에 참여할 것을 결정하였고, TPP에 일본의 가입을 촉구하며 APEC를 바탕으로 적극적인 FTA 정책을 추진하고 있다. 마치 군사적, 경제적 양면에서 중국을 압박하는 듯한 외교 전략이 구사되고 있는 것이다.
TPP의 일본 참여를 독려하는 미국의 압력은 올해 10월 한미 정상회담에서 극명하게 표출되었다. 이전에 미국을 방문한 노다 수상과는 비교가 되지 않을 만큼, 한미 FTA 비준을 추진하던 이명박 대통령을 환대하면서 일본 정부에 무언의 압력을 구사한 것이다. 일본 정책결정자들 사이에서 '한미동맹과 미일동맹이 역전된 것이 아니냐'는 우려의 목소리가 나왔다는 언론 보도가 있었을 정도였다.
Ⅲ. 일본 국내정치 전망
1) 분점국회와 수상 리더십의 제약: TPP를 둘러싼 정치 역학관계
이렇듯 노다 수상은 다양한 이유로 '가장 힘든 시기'에 TPP 교섭에의 참여를 정식 표명했다. 하지만 가야할 길은 첩첩산중이다. 노다 수상이 표명한 것은 TPP 교섭에의 참여이지, TPP에의 참가가 아니다. TPP 적극론자 내에서도 교섭 여부에 따라, 일본에 불리하면 TPP에의 참가를 유보해야 한다는 목소리가 나오고 있을 정도이기 때문이다.
무엇보다 문제는 여당 내에서 조차도 TPP 참가에 대한 합의가 존재하지 않다는 점이다. 연립정부를 구성하고 있는 국민신당은 TPP 참가 반대를 당론으로 하고 있다. 민주당 내에서도 반대세력이 상당히 존재한다.
더 큰 문제는 중의원(하원)은 여당, 참의원(상원)은 야당이 장악하는 분점국회(divided diet) 상황 하에서 수상의 리더십이 제약된다는 점이다. 예를 들어 2008년의 분점국회 상황에서 자위대의 인도양 급유활동을 연장하기 위한 신(新)테러특별조치법이 참의원에서 장기간 심의되지 않아, 중의원에서 재가결 되기까지 법적 근거를 상실한 인도양 급유활동은 3개월간 정지된 적이 있다. 당시 자민당은 중의원에서 2/3 의석을 차지하고 있어 법률안을 재가결하여 성립시켰지만, 현재의 민주당은 중의원 2/3 의석에 터무니없이 부족하여 참의원에서 부결된 법안을 재가결할 수 없는 상황이다.
물론 조약안은 중의원 결의를 우선하기 때문에 현재의 민주당 의석으로도 성립시킬 수 있으나, 야당이 분점국회를 이용해 다른 법안과 TPP 조약을 연계시키는 경우, 분점 국회에서 승인받을 수 있을지 불투명한 상황이다. 야당인 자민당은 TPP 참가 문제를 정치쟁점화하여 민주당 정부를 붕괴시키는 전략을 구사할 것이 명백한 상황이기 때문이다.
2) TPP, 소비세, 그리고 정계개편
현재, 동일본 대지진 복구비용 마련을 위해 소비세 인상을 주장하는 노다 수상은 TPP와 소비세라는 '두 개의 폭탄'을 들고 있는 형국이다. 노다 수상은 올해 11월 21일, 소비세 인상 전에 그 신의를 국민에게 묻겠다고 발표했다. 즉 소비세 인상이 결정되면 중의원을 해산하여 그 사안을 쟁점으로 국민의 신임을 묻겠다는 것이다.
지금까지 일본 선거 역사상 소비세 인상이 쟁점이 되어 치러진 선거에서 여당이 승리한 경우가 없었다. 가장 최근에도 2010년 7월 참의원 선거에서 간 수상이 소비세 인상을 거론하자 민주당은 대패했다.
만약 소비세 인상의 가부를 묻는 중의원 선거가 실시되는 경우, TPP 참여 또한 중요한 선거쟁점이 될 것이며 양자의 이슈가 결합되었을 때 정치적 반대집단이 다양화되어 민주당의 승리를 장담할 수 없게 된다. NHK 방송의 11월 여론조사를 보면, 소비세 인상 공약을 평가한다 45%, 평가하지 않는다 47%로 백중지세의 형국을 보이고 있다. 반면, TPP 참가 찬성 34%, 반대 21%로 TPP 참가가 우세다. 하지만 모르겠다가 38%로 정치쟁점화 여부에 따라 그 결과가 달라질 수 있다. 결국 소비세와 TPP 이슈가 결합되었을 때는 민주당에 유리하지 않은 결과가 나올 가능성이 높은 것이다.
이 상황에서 중의원 선거가 치러질 경우, 민주당의 패배와 이에 따른 정계개편으로 치다를 가능성이 높다. 현재 민주당과 자민당 내에는 소비세와 TPP를 둘러싼 내분이 존재하여, 선거 결과에 따라서는 정책사안에 따른 이합집산이 이루어질 가능성이 높다. 대체적으로 소비세 인상을 찬성하는 그룹이 TPP 참가에도 찬성하는 경향이 있어, 이를 기반으로 하는 정계개편 가능성이 높은 게 사실이다. 또한 '파괴자'의 별명을 얻을 만큼 정계개편의 달인인 오자와 이치로(小沢一郎)의 재판 결과와 맞물리는 경우 정계개편은 더욱 탄력을 받을 것이다.
TPP 문제는 막다른 골목에 처한 일본경제를 근본적으로 개혁하는 '제3의 길'의 핵심으로 자리 잡고 있다. 현재 일본은 대외개방을 통해 '일본 재생'의 길로 가느냐, 경제정책의 악순환구조에 빠져 저성장의 나락으로 떨어지느냐의 기로에 서있는 것이다. 하지만 일본 정치가 이러한 막대한 사명을 다하기에는 아직 역부족이라는 느낌이다. 오히려 소비세와 TPP로 정계개편이라는 홍역을 앓은 후에야 '헤이세이 유신'의 정치적 기반이 마련될 수 있지 않나 하는 인상이다. 어려운 시기일수록 정치적 리더십이 얼마나 중요한지 다시금 깨닫게 된다.
* 원제 : TPP를 둘러싼 일본 국내 정치적 배경 분석 및 평가
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