실용외교? 낙동강오리알 외교?

[기고] 李정부, 미국 입장을 제대로 알고는 있나

개나리, 벚꽃이 만개하고 날씨도 따사해지는 4월, 한반도의 산천은 만물을 소생시키는 봄기운으로 가득하다. 봄과 함께 이명박 새 정부도 출범했다. 그러나 한반도에, 특히 남북관계는 겨울이 다시 돌아온 듯 얼어붙고 있다. 이명박 정부는 선거공약에서 주장했던 '잃어버린 10년을 만회하기 위해 전(前) 정부와는 모든 면에서 '다른' 구상으로 정책을 만들어가고 있다.
  
  이명박 정부는 남북관계에서 김대중 정부 때부터 기조로 삼아온 '햇볕정책'에서 탈피해 '실용'과 '실리'를 중심으로 한 정책을 펼칠 것을 천명하고 있다. 구체적으로 새 정부는 지난 10년간 대북정책을 두고 한미간 마찰이 있었다고 판단하고, '한미관계의 복원'에 기초해 미국과의 긴밀한 공조 아래 대북정책을 세우고, 실천할 것이라는 점을 확실히 했다.
  
  새 정부의 이 같은 판단에는 이견이 적지 않다. '햇볕정책'을 주장하고 실행해왔던 이들은 '햇볕정책' 역시 미국과의 긴밀한 공조 하에 진행돼 왔다고 반박하고 있다. 지난 노무현 정부 역시 출범 초기 한국의 국익을 위해 '반미도 할 수 있다'고 했으나 노 전 대통령이 말한 '반미'는 수사적 기교(rhetoric) 수준에도 미치지 못한 말실수 '해프닝'에 그치고 말았다. 노 정부가 추진했던 대북정책은 외교적 커뮤니케이션 상의 문제와 부분적 모호함이 있긴 했으나 부시 미 행정부와의 공조 속에서 이루어졌다.
  
  그렇다면 대북정책에서 이명박 정부가 갖는 차별성은 무엇인가. 앞으로 좀 더 지켜보아야 하겠지만, 레토릭 상으로는 '한미관계 복원을 통한 확고한 한미동맹'을 바탕으로 한다는 점이다. 여기에서 한미동맹은 취지상 협력적이며 동등한 관계를 뜻하겠지만, 지금까지 한미동맹의 역사와 내용을 분석해 봤을 때, 미국은 leader였고, 한국은 follower였다. 결국 한미관계의 복원이란, 한미간의 전통(?)을 되살려, 미국의 입장에서 대북정책을 풀어가는 것이라 해석할 수 있다. 이것은 무엇보다 실용, 실익을 중시하는 현 정부가 미국의 입장에 편입되는 것이 한국에 이익을 가져다줄 것이라는 판단에서 나온다.
  
  현 정부의 이러한 입장과 태도에 대해서 비자주적이며, 나아가 비굴하다고까지 비판할 수 있다. 그러나 외교의 궁극적 목표가 자국의 이익을 지키고 증진시키는 것이라 할 때, 한미관계의 복원이 궁극적으로 한국에 이익이 된다면 적극 옹호할 수도 있다. 그러나 각국의 이해관계가 복잡하게 얽혀있는 국제외교에서 어느 한 쪽에 편입되어 그 입장을 일방적으로 지지해 자국의 이익을 챙기는 일은 간단한 일이 아니다.
  
  외교에서 레토릭은 빙산의 일각에 불과할 뿐, 수면 아래 빙산을 읽어낼 수 있어야 사태에 대한 올바른 분석이 가능하고, 자국의 이익을 도모하기 위한 전략도 세울 수 있다. 정확한 분석 없이 어느 한 쪽에 치우치는 것은 '실용'적 입장이 아니라 다분히 '이데올로기'적 입장이다. 이명박 대통령이 주문처럼 되뇌는 '실용'은 한국정부의 대북정책에서 드러나지 않았다. 이 대통령의 '실용'은 국익을 도모하고 증진시키기는커녕 한국정부를 '낙동강 오리알' 신세로 되게 만들 위험마저 있다.
  
  잘 알려져 있다시피 부시 미 행정부의 대북정책은 강경책이었다. 네오콘이 주도한 미국의 대북정책은 북한을 고립시키고, 최대한으로 압박해 북한의 내부붕괴(internal collapse)를 유도하는 것이었다. 6자회담도 실질적으로는 한반도 주변의 다른 이해당사자들, 특히 한국, 중국, 러시아를 끌어들여 북한이 얼마나 나쁜 '불량국가'인가를 보여주고 이들 국가가 대량살상무기 확산방지구상(PSI)와 같은 미국의 대북 강경정책에 동참토록 하는 것을 주목적으로 했다. 한편으로는 9.19공동성명 이후 불거진 방코델타아시아(BDA) 제재에서 드러나듯 북한으로 유입되는 외화거래를 차단해 그럭저럭 연명하는(muddling through) 북한경제의 생명줄을 끊어 북한 내부에서 정권교체(regime change) 요구를 촉발해 김정일 정권이 스스로 무너지기를 기대했다.
  
  부시 행정부의 이러한 대북정책은 북한을 있는 그대로 인정하고, 북미 국교정상화까지 구상했던 클린턴 전 행정부와는 반대되는 것이었다. 부시의 대북 강경정책은 7년간 지속되었으나, 아무런 성과도 내지 못했다. 오히려 북한은 2006년 10월 9일 지하 핵실험을 감행, 성공하여 핵무기를 보유하게 되었다. BDA를 북한 위조지폐의 온상으로 지적하고 미 재무부와 FBI가 18개월에 걸쳐 이를 조사했으나, 미국은 북한이 위조지폐를 유통시켰다는 증거를 제시하지 못하고 동결했던 북한 계좌의 돈을 북한에 돌려주었다. 한 마디로 부시 행정부의 초창기 대북정책은 대실패로 끝났으며, 새로운 대북정책으로 전환될 수밖에 없는 처지에 놓이게 됐다.
  
  부시 행정부 내 네오콘의 몰락은 부시의 대북정책 전환을 더욱 부추겼다. 네오콘이 주도한 아프가니스탄과 이라크전쟁은 실패로 돌아갔다. 네오콘의 trademark라 할 수 있는 일방주의(unilateralism)는 국제사회에서 더 이상 통용되지 않았다. 서브프라임 모기지 사태로 불거진 미국경제의 위기는 외교적 실패로 떨어질 대로 떨어진 부시 대통령의 지지도를 바닥으로 떨어지게 해 현재 부시는 역대 대통령 중 최악으로 평가되고 있다.
  
  미국은 곧 새로운 대통령을 뽑는다. 누가 최종승자가 될 것인지 예측하기는 이르지만, 만약 민주당 후보가 된다면, 'ABC(Anything But Clinton)'을 주장했던 부시의 취임 초기 외교정책처럼 'ABB(Anything But Bush)', 즉 부시 행정부와 매우 다르거나 상반된 정책을 펼칠 가능성이 높다. 북핵문제도 여기서 예외가 아닐 것이다. 공화당 후보인 매케인은 아직 정확한 외교정책을 발표하지 않았으나, 부시의 네오콘적 외교정책이 대폭 수정될 것이라는 점은 기정사실화되어 있다. 상황이 이렇기에, 부시로서는 다음 정부에 더 많은 숙제를 남기지 않아야 하는 입장이고, 자신이 해결할 수 있는 문제를 최대한 해결해 무너져 내린 자신의 공적을 조금이나마 만회해야 한다.
  
  북핵문제는 부시가 해결할 수 있는 문제 중 하나이다. 북한이 이미 보유한 핵을 제거하고 핵무기 제조 능력을 불 능화시켜 동북아에서의 핵확산(nuclear proliferation)을 방지한다면 부시는 이를 중요한 공적으로 삼을 수 있다. 북핵문제 해결을 위해 시작된 6자회담은 동북아에서의 핵확산 방지 뿐 아니라, 동북아 내 안보협력, 나아가 동북아 개발협력을 도모할 수 있는 좋은 틀이 될 수 있다. 동북아 개발의 걸림돌 중 하나가 바로 북핵문제로 불거진 북미대결인데, 이것이 해결되면 엄청난 개발 잠재력을 가진 동북아 개발이 본격화되는 계기가 될 수 있다.
  
  부시 행정부가 여기까지 구상하고 있는지는 알 수 없으나, 미국의 대북정책은 지난 3월 13일 제네바에서 열린 북미 6자회담 수석대표 회동 이후 또 다른 분기점을 맞았다. 이에 앞선 첫 번째 분기점은 지난해 베를린 양자회동과 이에 따른 2·13합의다. 내용은 자세히 알려져 있지 않지만 북한은 미국으로부터 모종의 진전된 제안을 받은 것으로 알려진다. 미국은 난항을 거듭하며 더 이상 진전되지 않는 6자회담을 더 이상 방치할 수 없었다.
  
  미국의 입장에서 늦어도 올 5월까지는 북핵 2단계인 불능화와 핵 프로그램 신고 단계를 마무리하고, 8월 말까지는 3단계, 핵시설 완전폐기 일정까지 합의해야 한다. 민주당과 공화당이 각각 8월 말, 9월초 전당대회를 거쳐 대통령 후보를 결정하므로, 8월 말 이후면 부시의 레임덕 현상이 가속화될 수밖에 없다. 부시 행정부로서는 시간이 더 지체되기 전에 서둘러 북핵 3단계 해법을 시행할 수밖에 없는 것이다.
  
  제네바에서 미국의 모종의 제안은, 미국과 북한 모두 일정하게 체면을 지키면서(saving faces) 북핵 2단계를 마무리 짓고 3단계에 진입해 부시 대통령 임기 중 북핵문제를 완전 해결하는 것으로 추측해 볼 수 있다. 2단계를 마무리 짓기 위해서는 △플루토늄 보유량 △우라늄 농축 프로그램 △시리아 핵협력 등 3개 핵신고 요구사항 중 후(後)에 제기된 우라늄 농축 프로그램과 시리아 핵협력을 기술적으로 접거나 덮어두고 원래 문제의 핵심인 플루토늄 보유량 신고에 초점을 맞추는 것으로 보인다. 북핵 3단계 과정에서 미국은 테러지원국 해제와 북미관계 정상화를 북핵 완전해결의 결과물로 내놓아야 한다. 미국의 사정을 잘 파악하고 있는 북한도 부시 임기 중 북핵 완전해결을 통해 그토록 원하던 북미관계를 정상화시키기를 희망하고 있다. 제네바 회의를 통해 북미는 서로간의 입장 차이를 수용하고 북핵문제 해결을 잠정적으로 합의한 것이다.
  
  그러나 한국의 새 정부는 이러한 북미간 변화를 전혀 읽지 못했다. 이는 새 정부 조각 이후 미국을 방문한 유명환 외교통상부 장관의 기자회견 발언에서 잘 나타난다. 3월 26일 콘돌리자 라이스 미 국무장관과의 회담 직후 열린 공동 기자회견에서 유명환 장관은 북한이 핵 프로그램 신고를 미루고 있는 데 대해 "시간과 인내심이 다해가고 있다(Time and patience is running out)"면서 "북한이 최대한 빠른 시일 내에 신고(서)를 제출하기 바란다"고 말했다. 이 발언은 최근 우리 당국자들의 북핵 관련 발언 중 가장 수위가 높다는 평가다. 함께 기자회견에 나선 라이스 국무장관이 "이제는 정말 (북핵문제가) 다음 단계로 나아가기 위해서 핵신고 문제에 대한 조치가 있어야 한다"면서 원칙적 입장을 밝힌 것과 대조를 이루었다.
  
  외교관, 특히 그 사람이 한 국가의 외교를 책임진 장관이라면, 발언의 한 마디 한 마디는 매우 중요하다. 그런데 유 장관은 마치 북한이 핵 프로그램 신고를 계속 미룬다면 무언가 강력한 제재조치가 있을 것임을 암시하며 3월 13일 제네바회의에서 북핵 완전해결을 북한과 잠정 합의한 미국의 입장을 난처하게 만들었다.
  
  3월 28일 유명환 장관은 연합뉴스와의 인터뷰에서 한국의 새 정부가 얼마나 미국을 잘못 읽고 있는가를 잘 보여주었다. 기자가 "'시간과 인내심이 다해가고 있다'고 언급한 특별한 이유가 있나?"라고 묻자 유 장관은 "미국은 지금 막후에서 북한과 협상하니까 미국이 그런 얘기를 공개적으로 하기는 어려울 것이다. 6자회담은 참가국들이 역할을 분담해서 하는 것이다. 서로 보조를 맞춰서 북한을 설득하는 게 필요하다는 뜻에서 얘기한 것이다."라고 대답했다.
  
  제네바 회의에서 전향적인 제안으로 북한을 설득했던 미국에 찬 물을 붓는 격이라 할 수 있다. 만일 유 장관의 발언이 미국과의 세밀한 사전조율 속에서 나온 것이라 하더라도 '시간과 인내심이 다해가고 있다'며 미국을 대변한 것은 북미협상에서 미국의 입지를 약화시키는 결과를 낳는 이상도 이하도 아니다. 시간과 인내심이 다해가고 있는 것이 사실이라 하더라도 미국이 취할 수 있는 대북압박책은 없으며 부족한 시간 때문에 곤혹스러운 것은 미국이지, 북한이 아니기 때문이다.
  
  미국을 더욱 난처하게 만든 발언은 3월 26일 김태영 합참의장의 국회 청문회에서 나왔다. "북한이 소형 핵무기를 개발해 남한을 공격할 경우 어떻게 대처할 것인가"는 한나라당 김학송 의원의 질문에 김 합참의장은 "중요한 것은 적(북한군)이 핵을 가지고 있을 만한 장소를 확인해 타격하는 것"이라고 답했다. 이 발언은 북한을 선제공격할 수 있다는 것으로 해석 가능하다. 문제는 한국의 공군이 핵무기가 있을 만한 북한의 특정 지역을 공격하기 위해서는 주한미군 사령부의 허가(approve)와 조정(coordination)이 있어야 가능하다는 점이다. 그의 발언에 따르면 주한미군은 북한을 선제공격(preemptive strike)할 계획을 항상 갖고 있었다는 말이 된다.
  
  '예방적 선제공격론'은 네오콘이 부시 행정부를 장악하였을 때 등장했으나, 대량살상무기 확산을 부추기고 자위적 수단 이외의 군사력 사용을 제한한 오랜 규범을 약화시킨다는 이유로 네오콘의 몰락 이후 행정부 내에서 자취를 감추었다. 북한은 당시 미국의 예방적 선제공격론에 대해 강력하게 대응하였는데 이후 선제공격권은 자신들에게도 있음을 미국에 통보하였으며 핵무기 개발을 강행하여 핵실험에 성공하였던 것이다.
  
  예방적 선제공격은 미국으로써 별로 득이 되지 않는 자충수와 같은 것이었다. 그런데 한국의 합참의장이 국회청문회에서 선제공격론을 공식적으로 들고 나왔다. 당연히 북한은 이에 대해 동해상 미사일 발사와 '남측 당국자들의 군사분계선 통과 차단' 조치를 시사한 전통문 발송으로 대응했다. 한편 한국이 (현재에도 있는지는 알 수 없으나) 미국의 예방적 선제공격계획을 '폭로'한 형식이 되어 미국은 난처한 입장에 빠졌다.
  
  미국은 서둘러 이 사태를 해결해야 했다. 제네바 회의가 끝난 지 채 한 달이 지나기도 전에 미국은 북미 6자회담 수석대표 2차 회의를 싱가포르에서 열 것을 북한에 제안했고, 이에 따라 4월 8일 2차 북미 양자회동이 열렸다.
  
  말하자면, 제네바 회의에서 북한과 미국은 뷔페에 가기로 약속했다. 문제는 얼마짜리 뷔페에 가는 것인 가다. 북한은 좀 더 비싼 뷔페에 미국은 보다 싼 뷔페에 갈려고 신경전을 벌이고 있었다. 이때 한국이 끼어들어 미국의 입장을 난처하게 만들면서 미국을 비싼 뷔페로 데려간 것이다. 이러한 한국에 대해 미국도 가만히 있지 않고 있다.
  
  한미관계의 복원과 한미동맹을 외교정책의 핵으로 삼고 있는 새 정부에게 미국이야말로 '실용'적인 접근을 하고 있다. 미국은 그동안 역대 정부에게 요구했다가 거부당한 것들을 한꺼번에 쏟아내며 동맹복원 비용을 요구하고 있다. 먼저 미국은 쇠고기 전면개방을 요구했으며, 이전 정부에서 확정된 한국의 주한미군 주둔비용 분담율을 43%에서 50%로 올려줄 것도 요구했다. 여기에 아프가니스탄 한국군 재파병, PSI와 MD(미사일 방어체제) 참여도 함께 요구하고 있다. 이러한 접근방식은 대단히 실용적이고 실리적이라 할 수 있다.
  
  이명박 대통령은 미국 방문에 나서기 전 기자회견을 통해 북한에 '통미봉남(通美封南)' 정책을 철폐할 것을 요구하였다. 그러나 위에서 살펴보았지만 북한은 통미봉남 정책을 스스로 시행한 것이 아니다. 이명박 정부의 그릇된 정세판단과 통일부의 위상과 역할을 축소시키는 등 '통미봉북(通美封北)' 정책에서 비롯된 것으로 이는 새 정부가 자초한 일이다.
  
  북핵 완전해결에 따른 북미관계 정상화는 본격적인 북한개발과 동북아 개발의 시작이 될 것이다. 여기에 한국이 동참하게 된다면, 이명박 정부는 이를 기회로 침체된 한국경제의 출구를 찾을 수도 있다. 그러나 정세를 정확히 읽지 못하고 이미 변해버린 미국의 옛 그림자만 쫒아가는 외교를 계속한다면 이명박 정부의 실용외교는 실익을 찾기도 전 실패할 것이다. 조류 인플리엔자가 전국을 강타하는 지금, 한국외교도 '낙동강 오리알' 신세가 되지 않기를 바란다.