유럽의 사회적 합의주의는 무엇인가

[민미연 리포트-다시 한국을 생각한다]<25>

한국에서는 낯선 용어인 '합의주의'

앞서 두 번에 걸쳐 '한국혁명'의 과제와 관련해 '합의주의'의 유용성에 대해 약간 언급했다. 그러나 한국적 상황에 있어서의 합의주의 해법에 대해 좀 못 미더워하는 분들도 있었다. 파시즘이 아니냐고 반문하는 분도 있었다. 그래서 이 문제를 좀 더 다룰 필요가 있다'고 생각한다. (☞관련기사 9월 14일 자 "안철수는 위기의 한국을 개혁할 수 있을까?" / 9월 20일 자 "한국을 근본적으로 바꿀 '한국혁명'을 제안한다")

대부분의 독자들에게는 합의주의(코퍼라티즘, corporatism)라는 용어가 낯설겠으나 정치학이나 사회학, 역사학에서는 대학 교과서에도 나오는 상당히 일반적인 용어이다. 전에는 조합주의, 또는 담합주의로도 번역해 사용했으나 아주 적절한 역어는 아니다.

최근에는 합의주의로 부르는 사람도 있는데 사회계급 사이의 타협과 합의에 의한 체제를 의미하므로 그나마 의미에 가장 가까운 것으로 보인다. 필자는 합의주의라는 역어를 사용하되 코퍼라티즘이라는 말과 섞어 사용하겠다.

코퍼라티즘은 20세기 산업사회에 들어와 많은 나라에서 노동과 자본의 대립과 분열이 극심하여 국가의 통합을 저해하고 사회를 혼란으로 몰아넣자 그것을 막기 위해 만든 사회적 합의체제를 뜻한다. 기본적으로는 국가가 가운데 서서 노동과 자본, 다른 집단들의 이해관계를 중재하는 모습을 취하고 있다.

파시즘과 국가코퍼라티즘

처음 나타난 것은 파시즘 국가들에서였다. 1920년대의 이탈리아가 원조이다. 1차 세계대전 뒤의 이탈리아에서는 경제난에다 러시아혁명의 여파로 사회주의운동이 맹위를 떨쳤다. 그러면서 노동과 자본의 대립과 갈등이 극심했다. 그럼에도 무능한 정부가 혼란을 수습하지 못하자 결국 무솔리니의 파시스트 독재가 등장했다.

무솔리니는 기본적으로 의회제도를 불신했고 직업 정치인들을 모리배 정도로 생각했다. 그래서 1922년에 각 직종별로 노동과 자본이 각각 6개씩의 조합을 구성하고 여기에 지식인 조합 하나를 합친 13개의 조합을 구성했고 그것을 코퍼라티즘부의 장관 밑에 두어 노·자간의 이해관계를 조율하게 했다.

1928~9년에는 지역 대표인 국회의원으로 구성되는 의회 대신 정부대표, 각 조합대표, 여러 사회기구 대표 등으로 구성되는 코퍼라티즘 의회를 만들었다. 이것은 직업정치인들로 구성되는 의회보다 후자가 국민들의 이해관계를 더 잘 반영한다고 믿었기 때문이다.

물론 파시스트 이탈리아는 독재국가였으므로 여기에서 노·자간의 협의는 자유스럽지 않았고 국가의 목표에 종속되었다. 노동과 자본을 국가가 목표로 하는 방향으로 강압적으로 끌고 갔다. 그럼에도 빈부차를 줄이고 정치, 사회적 혼란을 수습하는 데는 어느 정도 기여했다.

나치 독일도 이를 받아들였다. 노조들을 노동전선이라는 관제조직으로 개편하여 탈정치화했다. 대신 노동자들의 임금을 약간 올려주고 여가나 후생 면을 개선하여 불만을 달랬다. 자본가들의 조직도 약화시키고 국가목표에 종속시켰다.

이렇게 국가가 노동과 자본의 이해관계를 강제로 조정했으므로 국가의 의도와 목표가 가장 중요했다. 그래서 군비증강과 전쟁으로 끌려들어 갔다. 의회는 명목적으로는 존속했으나 나치당이 유일 합법정당이었으므로 별 의미가 없었다.

전간기의 다른 파시즘 국가들도 대개 비슷하다. 이렇게 국가가 나서서 계급 사이의 이해관계를 조정했기 때문에 이를 국가코퍼라티즘이라고 부른다. 이런 형태는 1930년대의 경제공황이라는 특수한 상황 속에서 나타난 것이다.

2차 세계대전 이후 대만, 싱가포르, 한국 같은 아시아의 몇몇 개발독재국가에서도 비슷한 형태를 볼 수 있다. 그러나 이는 민주주의 제도를 가진 나라들에서는 받아들이기 어렵다.

미국은 경제공황기에 뉴딜정책을 시작하며 이탈리아를 본따 코퍼라티즘적 제도화를 시도했다. 그러나 얼마 안 가 이탈리아가 제국주의적 침탈로 나아갔고, 또 미국이 이탈리아를 포함한 추축국들과 2차 세계대전을 벌였으므로 그 후 미국학자들은 코퍼라티즘을 독재와 관련되는 비윤리적인 단어로 매도하고 금기시했다.

그러나 1970년대 초에 필립 쉬미터라는 미국 정치학자가 이 단어를 복권시킴으로써 오늘날에는 중립적인 의미를 가진 학술적 용어로 사용되고 있다. 지금은 미국 역사학계에서 뉴딜정책과 파시즘의 유사성을 논의하는데 별다른 저항이 없다.

2차 대전 이후 서유럽의 사회적 합의주의

코퍼라티즘은 2차 대전 이후 자본주의체제를 가진 서유럽의 많은 나라에서도 나타나는데 물론 이들 나라는 정치적으로 민주주의국가들이었으므로 그 성격도 파시즘국가의 경우와는 상당히 달라졌다. 여기에서는 대개 노동과 자본이 자유롭게 협의하고 의견의 합치가 이루어지지 않는 경우에 국가가 중재하는 형태를 취했다.

대표적인 나라는 네덜란드, 덴마크, 핀란드, 오스트리아, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 같은 나라들이다. 그러나 독일, 이탈리아, 프랑스, 스페인, 포르투갈 등 대부분의 서유럽 국가들에서 강도는 낮으나 역시 비슷한 형태가 나타난다. 과거 공산권이었던 동유럽의 대부분의 나라들도 자본주의 도입과 함께 코퍼라티즘을 받아들였으나 아직은 형식에 그치고 있다.

국가가 아닌 기업이나 지역 단위에서는 신자유주의 경제를 지향하는 영국이나 미국에서까지도 나타난다. 영국에서는 토니 블레어의 노동당이 지배하던 90년대 말에 기업 단위에서 이미 약 700개의 파트너십 협약이 체결되었고 미국에서는 경제가 침체에 빠진 위스콘신 주에서 1990년대에 만들어졌다.

이렇게 전후 서유럽 국가들의 코퍼라티즘은 국가가 아니라 사회집단들이 중심이 되므로 과거의 국가코퍼라티즘과 구별하여 사회(적)코퍼라티즘이라고 부른다. 물론 나라마다 형태나 강도도 다르고 시기에 따라서도 달라지므로 일괄적으로 이야기하기는 어렵다.

그러나 제대로 작동하는 경우 노동·자본·그 외 각 이해집단·국가의 대표가 참석하여 고용, 임금, 노동뿐 아니라 조세, 사회보장, 주택문제 등 제반 사회·경제적 문제들을 총괄적으로 협의하여 결정한다.

그리고 여기에서의 결정이 민주적으로, 쌍방 간 합의에 의해 이루어지므로 의회는 그 결정사항들을 존중하여 입법에 반영한다. 일부 국가의 경우는 그 결정이 거의 모두 입법화되기도 하는데 그것은 코퍼라티즘에 우호적인 정당들이 단독이든, 연립이든 집권하는 경우이다. 몇 나라의 경우를 살펴보자.

네덜란드는 1948년에 집권한 노동당 정부가 1950년에 사회경제평의회(SER)를 설립하면서 본격적으로 노사정의 3자 협의적 산업관계를 만들었다. 자본, 노동, 국가의 대표 각 11인으로 구성된 이 회의체의 주된 목적은 균형 잡히고 지속적인 경제성장, 완전고용 촉진, 공평한 소득분배이다.

▲ 네덜란드의 사회경제평의회 회의 모습 ⓒ민족미래연구소

여기에서는 국가의 중요한 사회·경제적 사안을 시간이 걸리더라도 만장일치로 결정하며 그것은 의회로 넘어가 거의 그대로 입법화된다. 지금은 조금 약화되었으나 내각도 1995년까지는 중요한 사회, 경제정책에 대해 의무적으로 그 조언을 들어야 했을 정도였다.

그 업적 가운데 대표적인 것이 바세나(Wassenar)협약이다. 이는 1970년대에 들어와 네덜란드의 경쟁력이 약화되고 또 오일쇼크로 인한 경제침체와 실업증가에 대응하기 위해 1982년에 맺어진 것이다. 여기에서 만들어진 정책모델을 폴더모델(폴더는 네덜란드의 간척지를 말하는 것으로 네덜란드 모델이라는 뜻이다)이라고 부른다.

네덜란드의 실업자 수는 1980년대에 들어와 크게 늘었다. 1984년에는 실업률 14%에, 실업자 수가 80만 명에 이를 정도로 심각했다. 이를 해결하기 위해 노·사가 노동시간을 단축하고 임금을 줄이는 대신 고용을 늘리기에 합의한 것이다. 그리하여 1996년까지 무려 120만 개의 일자리를 만들어낼 수 있었다.

그 후에도 1990년대의 여러 협약을 통해 네덜란드는 고용을 유연하게 하되 안정성을 높이는데 성공함으로써 일자리와 경제회생 문제를 함께 해결하는데 성공했다. 이는 사회민주주의 정당인 노동당과 보수적인 자유당의 연립정권 아래에서 이루어진 것이다. 여·야 정치인들이 모두 네덜란드가 위기라는 사실을 받아들였기 때문이다.

스웨덴의 경우는 사회민주당과 농민당이 1936년에 연립정권을 수립한 후 1938년에 노·사 사이에 합의한 샬트쉐바덴 협약이 그 시초이다. 이때 스웨덴 노조와 고용주협회는 서로 노동조합의 존재와 기업가의 경영권을 인정하고 노동과 자본이 국가의 개입 없이 분쟁을 자율적으로 해결한다는 원칙에 합의했다. 경제공황을 극복하기 위해 계급 타협을 이룬 것이다.

2차 대전 이후에도 그 전통은 이어져 노사정위원회 같은 특별한 기구를 만들지는 않았으나 노·사·정이 각종, 각급의 정부위원회에서 긴밀히 협력하며 사회, 경제문제 해결에 나섰다. 그 과정에서 특히 중요한 것은 렌-마이드너 모델로 알려진 1959년의 연대임금 정책과, 적극적 노동시장 정책이다.

전체 노동자의 임금을 일정 범위 안에서 묶으려는 연대임금 정책은 경쟁적인 임금 인상으로 인한 인플레를 막고 각 직종 사이의 임금 불평등을 줄여 노동계급의 동질성을 높이고 사회적 평등을 달성하기 위한 것이었다. 그리고 연대임금 정책을 통해서 발생하는 실업에 대해서 국가가 개입하여 해결하려는 것이었다.

그 외에도 스웨덴 노·사는 복지정책, 조세정책, 주택정책, 산업정책 등 국가정책과 행정을 포괄하는 광범한 내용을 대상으로 서로 협력하였다. 이리하여 스웨덴은 합의주의체제를 통해 세계에서 가장 모범적인 복지국가를 건설할 수 있었다.

그러나 90년대의 신자유주의 시대로 들어서며 1992년에 고용주협회가 모든 정부위원회에서 철수하며 오랫동안 유지되던 계급 타협이 무너졌다. 그러므로 현재 스웨덴의 코퍼라티즘은 과거의 관성이 아직 강하게 작용하기는 하나 위기에 처해 있다고 할 수 있다.

노르웨이의 코포라티즘은 1935년에 산업평화협약이 이루어지고 노동당이 집권하며 시작되었다. 그러나 정확하게 말하면 2차 세계대전 이후 장기 집권을 한 사회민주주의 정당인 노동당의 산물이다.

노동당은 경제운용에 케인스주의를 적극 받아들였고 노사정 협의체제를 만들어 경제계획을 수립하고 집행하는 과정에서 국가와 사회집단들이 집합적으로 조정하는 방식을 확립했다. 노르웨이의 노사정위원회를 '경제조정협의회'라고 부르나 그 하부에 산업별 협의회가 있고 또 그 밑에 사업장 단위의 생산위원회가 있는 3단계 조직으로 되어 있다.

이 3단계 구조를 코퍼라티즘 피라미드라고 부른다. 경제조정협의회는 최고위 수준에서의 정책 결정을 하고 의회는 대체로 그 결정을 입법화하는 역할을 한다. 부문 협의회는 기존 기업의 확대나 구조조정, 새 기업 창출, 비생산적 기업의 폐쇄, 기업의 기술이나 조직합리화 등에서 해당 국가기구와 협력한다.

사업장 단위에서 구성된 생산협의회는 경영진 대표와 노동자 대표들이 사업장 단위의 사안들을 논의하고 처리한다. 부문협의회와 생산협의회는 각각 정부기구, 경영진과 접촉하나 결정권 없이 자문 역할만을 하게 되어 있다.

노르웨이는 이러한 합의주의 체제를 통해 시기에 따라 다르기는 하나 고용증대, 노동시장 유연화, 국제경쟁력 확보 여러 목표를 잘 달성하여 유럽의 대표적인 복지국가의 하나를 건설했다. 지금까지도 코포라티즘이 세계에서 가장 잘 실현되고 있는 나라의 하나이다.

오일쇼크로 타격을 입고 1980년대 중반에 최악의 경제위기를 겪던 아일랜드는 1987년에 피아나 페일 당이 집권하며 합의주의 체제를 도입했다. 그래서 기업가연합, 노조연합, 농업부문을 포함한 이익집단 대표, 정부대표로 이루어진 '국가경제사회위원회'를 결성하여 '국가 재건을 위한 프로그램'이라는 사회협약을 채택했다.

여기에서는 기업 경쟁력 유지를 위해 향후 3년 동안의 임금 인상률을 2.5% 이하로 제한하고 이에 대한 보상차원에서 소득세율을 인하했으며 반면 기업가들은 근로자의 경영참여를 일부 받아들였다. 그리고 재정긴축을 위해 공무원 신규채용의 동결 및 조기퇴직제 도입, 사회간접자본 건설의 축소 및 연기를 결정했다.

또 구조조정 과정에서 발생할 수 있는 실업자를 포함한 취약계층을 보호하고 사회적 불평등을 완화하기 위해 사회복지 지출은 유지, 확대하기로 했다. 또 시간제 노동자의 보호와 평등한 고용기회 부여, 부당한 해고를 막기 위해 노동관계법의 개정을 단행했다.

이 사회협약은 2002년까지 다섯 차례 계속 맺어져 실행됨으로써 아일랜드 경제를 회생시키는데 크게 기여했다. 이렇게 합의주의 체제를 통해 사회경제적 목표에 대해 각 사회집단의 이해를 구함으로써 아일랜드는 노사관계의 안정과 산업평화를 달성했다.

그리하여 외자에 크게 의존하기는 했으나 1990년대 중반 이후 연평균 9.6%의 고성장을 달성했고 1987년에 17%에 달하던 실업률을 2001년에 4% 미만으로 떨어뜨리는데 성공했다.

▲ 노르웨이 의회(Stortinget) 건물. 노르웨이에서는 정치의 중심이 의회에서 코포라티즘 체제로 넘어가 있다. ⓒ민족미래연구소

코포라티즘 체제에서의 의회의 역할 약화

이렇게 코포라티즘 체제가 잘 확립된 나라들에서 자본과 노동, 또 다른 이해집단 조직들은 모든 정치, 행정적 의사결정에 관여할 합법적이고 제도화된 권리를 상당한 정도로 갖게 된다. 그래서 중요한 사회·경제적 의사결정이 주로 노사정위원회를 중심으로 이루어지고 의회는 그것을 존중하든가 추인하는 보조적 역할만을 하게 된다.

그러나 낮은 단계의 수준에서도 이 조직들은 행정부는 물론 사회·경제문제와 관련되는 각종 위원회나 이사회, 평의회 같은 데서 서로 일상적으로 접촉하며 의견을 조율한다.

노르웨이의 경우 1993년에 이러한 조직이 노동과 자본을 합해 372개, 기타 조직이 477개였다. 덴마크의 경우는 1992년에 노동과 자본 조직이 도합 420개, 기타 조직이 508개에 달했다. 이들 당사자가 직접 만나 이해관계를 조율하니 복잡한 현안들을 충분히 다룰 수 없는 의회는 그 권능이 제한되지 않을 수 없는 것이다.

그래서 특히 노르웨이와 덴마크와 같이 합의주의 체제가 잘 확립된 나라에서 의회는 공공 정책 결정에서 별로 중요한 역할을 하지 않는다. Hernes라는 한 노르웨이 정치학자는 노르웨이 정치에 대한 한 연구에서 '권력이 의회에서 행정과 이해관계 조직으로 옮겨졌다는데 권력 주체들이 동의하고 있다'는 결론을 내리고 있을 정도이다.

또 한 미국학자도 노르웨이 의회를 연구하며 '입법은 행정부에서 하고 의회에서는 통과만 시킨다'며 미국과 같은 로비스트가 존재하지 않는다는 사실에 놀라움을 표시하고 있다.

그러나 이것은 코포라티즘 체제가 잘 자리 잡은 모든 국가에서 다소간 다 나타나는 현상이다. 그뿐 아니라 중요한 현안들을 제대로 심의하지도 못한 채 의원들의 머릿수로 모든 것을 결정하는 현대 대의제 민주주의의 한계에 따른 '입법부의 쇠퇴'라는 전반적인 현상의 일부분이기도 하다.

* 참고문헌

-신광영, 스웨덴 계급 타협의 형성과 위기, 한국사회학 34,4(2000.12).
-신동면, 아일랜드의 '경쟁력 조합주의' 모델: 사회협약과 경제사회발전, 한국행정학회, 2004년. (한국행정학회 2004년도 국제학술대회 및 추계학술대회 발표논문집)
-이상우, 영국의 사회적 파트너십의 한국 적용 가능성 및 그 방안에 대한 심층연구, 국제지 역연구 제11권 제 4호, 2008
-정병기, 노르웨이 코포라티즘, 국가전략 2012,
-M.Mailand, Corporation in Denmark and Norway, 2009.
-P.M.Christiansen, From Corporatism to Lobbyism, Scandinavian Political Studies, V.22, No.3, 2006.
-P.Schmitter, The Corporatist Sisyphus, EUI Working Paper, 1997. 외.

* 민족미래연구소에서는 한국혁명넷을 개설하고 '한국혁명' 운동을 시작했습니다. <프레시안> 독자 여러분의 많은 관심과 나아가 참여를 부탁합니다.

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