'단군 이래 최대 사업'은 어쩌다 사기극으로 전락했나

[벼랑 끝 '용산' ②] 서울시가 문제 키워…출구 없는 용산

'단군 이래 최대 사업'으로 힘차게 출발했던 용산국제업무지구 개발 사업이 출범 6년 만에 파산 위기에 놓였다. 31조 원 규모의 개발 사업이 59억 원의 이자 비용을 막지 못해 벌어진, 어처구니없는 일이다. 개발 사업의 중심인 코레일이 15일 서울시와 코레일의 영향력을 대폭 강화하는 정상화 방안을 발표하고 서울시도 이에 적극 화답했지만, 갈 길은 여전히 멀다.

넘어야 할 난관은 한둘이 아니다. 당장은 이번 개발로 가장 큰 피해를 보고 있는 서부이촌동 주민들의 생활을 정상화하는 숙제를 풀어야 한다. 서부이촌동은 개발 대상 포함 여부를 두고 6년 동안 지난한 갈등에 시달렸다. 이 난관을 넘어서더라도 풀어야 할 문제는 많다. 무엇보다, 제대로 된 개발이 가능할 것이냐에 대한 근본적인 의문이 해소되지 않은 상태다. 급랭하는 부동산 경기로 인해 코레일이 당초 그린 장밋빛 미래를 현실로 만들 수 없으리라는 지적이 여러 전문가들 사이에서 공통적으로 나오고 있다.

왜 이런 일이 벌어졌을까. <프레시안>은 무능으로 점철된 이번 개발 계획으로 인해 고통받고 있는 서부이촌동을 찾아보고, 이 사업의 문제가 어디에서 비롯됐는지를 되짚어본다. 이에 더해 전문가 진단을 통해, 용산 개발 사업이 어떤 방향으로 나아가야 하는지 해법을 모색한다. <편집자>

벼랑 끝 '용산'
① "서부이촌동, '용산참사'보다 더 많이 죽을 수 있다"

▲서부이촌동은 느닷없이 개발 대상에 포함된 후 해답 없는 어둠으로 가라앉았다. 19일 한 주민이 개발 반대 현수막이 걸린 아파트 단지 앞을 지나가고 있다. ⓒ프레시안(최형락)

시행사 드림허브프로젝트금융투자(드림허브PFV)가 공중 분해되는 최악의 상황은 벗어났다. 21일 업체의 반응을 종합하면, 드림허브PFV의 건설 투자자 대표사인 삼성물산이 사업 정상화를 위해 랜드마크 빌딩 시공권을 포기하기로 결정했다. 이는 코레일이 지난 15일 제시한 사업 정상화 방안을 민간 투자자들이 수용한 신호로 해석된다. 이에 따라 최악의 시나리오인 '6월 최종 부도 처리 후 파산' 사태는 넘어섰다.

그러나 근본적인 문제는 여전하다. 문제의 뇌관인 서부이촌동 주민의 반발은 쉽게 넘어서기 어렵다. 차가운 부동산 경기 전망을 이들이 극복할 길도 요원하다. 용산국제업무지구 개발사업은 산소호흡기만 달고 버티는 상태다.

왜 이런 일이 벌어졌을까? 서울시의 잘못을 지적하는 목소리가 높다. 하락 가능성이 예상된 부동산 전망을 무시하고 무리하게 대형 개발을 추진한 투자자들의 무책임한 태도도 사태에 불을 붙였음이 분명해 보인다.

서부이촌동이 포함된 이유

당초 이 개발 사업은 철도청에서 공사로 전환한 코레일의 부채 해결을 위해 추진됐다. 전환과 함께 4조5000억 원에 달하는 막대한 부채를 진 코레일은, 이를 해소하기 위해 2005년부터 옛 철도정비창 부지 146만498제곱미터(㎡) 개발 계획을 세웠다. 2006년 말에는 자체적으로 역세권 개발 사업자 공모에 나서기도 했다.

그런데 2007년경, 서울시가 이 사업 확장에 관심을 보이기 시작했다. 당시 서울시장은 2006년 당선된 오세훈 대륙아주 고문변호사였다. 결국 오 전 시장의 정치적 핵심 카드였던 '제2차 한강르네상스계획' 발표 한 달 후인 2007년 8월 17일, 서울시와 코레일은 철도정비창 부지 일부에 서부이촌동을 포함한 통합 개발 계획 사업을 확정했다. 코레일 소유 부지 사업이 민간 소유 지대 개발 사업과 맞물리면서, 좌초의 불씨가 생겨난 순간이다.

뒤는 일사천리였다. 서울시는 그해 8월 30일을 이주 대책 기준일로 정하고, 용산국제업무지구 개발 대상지를 토지 거래 허가 지역으로 설정했다. 이에 따라 이날 이후 이 지역 주택을 구입한 사람이나 세입자는 개발 이후 혜택을 받을 수 없게 됐다. 자연 거래는 중단됐다. 집값이 떨어지니 임대 가격도 하락했다. 임대로 먹고사는 이들의 생계가 무너졌다. 이에 더해, 시간이 지나면서 상권이 몰락하기 시작했다. 이곳에 들어온 상인들의 생존 줄이 끊겼다.

같은 해 11월 3일에는 삼성물산-국민연금 컨소시엄이 사업 시행자로 선정됐다. 12월 30여 개 기업이 출자한 드림허브PFV와 실제 개발 업무를 지휘할 용산역세권개발이 출범했다. 총 31조 원을 투입해 사업 부지 56만6800㎡에 초고층 빌딩을 포함한 대형 오피스 상권을 개발하는, '단군 이래 최대 사업'이라는 용산국제업무지구 개발 계획이 본격 출발했다. 이 과정에서 서부이촌동 주민의 의견은 단 한 번도 반영되지 않았다.

왜 서부이촌동이 꼭 들어가야만 했을까. 이 지역의 입지를 확인하면 알 수 있다. 서부이촌동은 철도정비창 부지와 강변북로 사이에 위치해 있다. 이 지역 대형 아파트가 한강 조망권을 차지하고 있다. 오 전 시장의 한강르네상스계획은 도심과 한강의 접근성을 강화한다는 게 핵심이었다. 그 중간에 떡하니 자리한 서부이촌동의 아파트는 한강르네상스계획의 걸림돌로 여겨졌을 것이다. 용산국제업무지구 개발이 예정대로 완성된다면, 서부이촌동 부지는 공원으로 바뀌고 수상 터미널 근교의 주거 지역으로 변한다. 새롭게 들어설 고층 빌딩의 한강 조망권이 확보된다.

더구나 상대적으로 노후한 지역인 서부이촌동이 개발된다면, 용산은 전자상가-서부이촌동-동부이촌동-이태원1동-한남동을 잇는 거대 상권을 거느린 서울의 노른자 땅으로 성장 가능하다. 강 건너 강남 상권에 버금가는 금싸라기 땅을 완성하는 데 서부이촌동 개발은 필수적이었다. 조망권이 다시 열린다는 소식은 개발업자들의 군침을 돌게 할 만했다. 실제 감정평가액이 3조8000억 원이었던 철도정비창 땅값은 서부이촌동이 개발지로 묶인 이후 8조 원으로 올라섰다.

▲서부이촌동이 포함된 용산국제업무지구 개발 대상지를 나타낸 그림으로, 2007년 8월 17일 서울시가 밝힌 이 지역 시설 배치 계획이다. 그림에서 광역 터미널 인근의 학교 및 공공시설, 문화시설, 주거 복합, 공원 부지가 서부이촌동이다. 서부이촌동을 뚫음으로써 지역 땅값은 크게 치솟았다. 물론 재산권이 졸지에 제한된 주민은 수년째 난데없이 고통의 나날을 보내고 있다. ⓒ서울시 제공

서울시가 끼어들면서 문제가 커졌다

박원순 시장이 얼마 전 시의 책임을 인정하기 전까지, 서울시는 여태껏 "민간 개발에 서울시는 관여하지 않는다"는 태도를 취해왔다. 오 전 시장 역시 자신의 책임을 묻는 언론의 질문에 이와 같은 태도를 취했다. 그러나 이는 사실이 아니다.

<한국일보>가 2007년 8월 8일 열린 서울시 도시계획위원회 회의록을 입수해 18일 보도한 내용을 보면, "당초 코레일에서는 서부이촌동은 시가 부담해 개발해야 한다는 입장이었지만 시가 의지적으로 포함시키라고 해서 간 (통합 개발을 추진한) 것"이라는 증거가 나온다. 서울시의 의지가 확고했다는 뜻이다.

서울시가 발주해 2009년 나온 한강 주운 용역보고서를 보면, 서울시는 2020년까지 "한강이 도시의 경계(edge)가 아닌 중심(center)으로서 역할을 하도록 한강에 인접한 중심지를 집중 육성"하겠다는 계획을 세우고 그 중요한 핵심 사업부로 용산을 꼽았다. 더 자세히는 "용산 부도심을 국제업무지구로 육성하고 한강변까지 확장하여 워터프론트 타운 조성 및 서해 주운의 거점(국제여객터미널 설치)으로 조성"하겠다는 게 서울시의 목표였다.

용산 부도심이 한강변과 맞닿기 위해서는 철도정비창 부지를 넘어 서부이촌동까지 개발되는 게 필수적이다. 실제 보고서는 "철도공작창 부지 및 이촌아파트지구 일부를 통합 개발하여 용산공원 및 한강과 연계"하는 게 핵심이라고 설명한다. 서울시가 장기 전략으로 서부이촌동을 포함한 용산국제업무지구 개발을 능동적으로 설계했음을 확인할 수 있는 부분이다.

김상철 진보신당 서울시당 사무처장은 서울시가 "그동안 용산 개발 사업에서 보이지 않는 손의 역할을 해 왔다"며 "서울시가 코레일이 추진하던 철도정비창 개발 구상안 공고를 중단시키고, 그 후 서부이촌동을 합친 통합 개발안을 확정했다"고 지적했다.

실제로 코레일이 철도정비창 부지만을 개발하기로 한 2006년에는 서울시가 이 지역 개발에 반대했다. 용적률이 지나치게 높아 주변 교통에 악영향을 끼친다는 이유였다. 2007년 3월에도 서울시 도시건축공동위원회의 지적에 코레일은 사업자 공모를 취소했다. 그러나 불과 5개월 후, 서부이촌동이 포함된 개발 계획에 서울시와 코레일이 손을 잡는다.

민간 소유 부지가 개발 대상이 됐다. 직접 이해관계자가 코레일 하나에서 2200여 세대 거주민으로 늘어났다. 이 중에는 당시 기준으로 입주 5년밖에 되지 않은 새 아파트 거주민도 포함됐다. 주민 반발이 일어난 건 당연했다. 2007년 10월부터 아파트 거주민들은 수차례 항의 시위를 이어갔다.

그러나 서울시는 사업을 밀어붙였다. 애초 개발 대상에 지역을 포함시켜 거래를 묶은 후, 동의 여부를 묻는다는 것 자체가 잘못됐다. 더구나 거주민은 개발 동의를 구하는 과정에서 온갖 협박이 난무했음을 증언한다. 북한강성원아파트 거주민 임영재 씨는 "반대는 묻지도 않았다. '동의하느냐'만 물었다. 반대하는 거주민들에게 깡패 같은 사람이 여러 차례 찾아왔다. 우리 아파트에 선생님이 한 분 계신데, 학교로도 그런 사람이 찾아와 '개발에 동의하라'고 했다"고 말했다.

실제 이 지역 주민들의 개발 찬성률은 논란 초기에는 오히려 개발 반대 의견보다 저조했다. 2009년 제출된 주민 의견 2800여 건 중 통합 개발을 반대하는 목소리가 1600여 건에 달했다.

주민 반발이 거세자, 관련 법까지 개정됐다. 인과관계를 확증하기는 어렵지만, 도시개발법 개정으로 인해 서부이촌동 통합 개발이 쉬워진 건 사실이다. 도시 개발 과정에서 민간인이 소유한 토지를 강제로 수용할 수 있는 조건은 당초 소유자 3분의 2 이상의 동의를 얻어야만 가능했다. 그런데 2007년 3월 이 기준을 2분의 1로 완화하는 내용의 개정안이 국회에 상정돼, 한 달 만에 개정됐다.

오 전 시장이 "서부이촌동 통합 개발에 대한 최종 주민 동의율이 57.1%였다"며 서부이촌동 개발이 주민들의 뜻에 따라 확정됐다고 해명할 수 있었던 원인이 여기에 있다. 그러나 이와 같은 법은 주민의 사유재산권을 지나치게 침해할 수 있는 무리한 수준의 내용을 담고 있어, 그 자체로 문제라는 지적이다.

김상철 사무처장은 "주민의 절반이 개발에 반대해도 강제 수용이 가능하다는 뜻"이라며 "당장 서부이촌동에서 문제가 커진 것처럼 설사 주민 동의가 제대로 이뤄진다 하더라도 피해자들의 반발을 넘어서기가 어렵다"고 비판했다.

▲서부이촌동 진입로에서 바라본 옛 철도정비창 부지. 아직 이곳에는 시멘트 한 부대도 쏟아지지 않았다. 개발이 지연되면서 도시는 황량하게 변했다. ⓒ프레시안(최형락)

순항할 수 있을까

숱한 논란에도 2009년 7월에서 8월 사이 서부이촌동이 개발 구역으로 지정된다는 공람 공고 절차가 진행됐다. 이어 같은 해 12월 3일 서울시 도시계획위원회는 서부이촌동을 포함한 용산국제업무지구 개발 구역을 확정했다. 이듬해 4월 22일 관련 절차는 최종 확정됐다.

그러나 밀어붙이기로 일관한 이 사업은 결국 실패를 향해 치닫고 있다. 2011년 일찌감치 이 사업의 실패를 공언한 김경민 서울대 환경대학원 교수는 <도시 개발, 길을 잃다>에서 서부이촌동을 개발 대상에 편입한 게 이 사업 실패의 결정적 원인이었다고 지적했다. 김 교수는 <프레시안>과 한 인터뷰에서 "지금은 사업 시행을 이야기할 때가 아니"라며 "책임을 져야 할 사람들에게 제대로 책임을 물어야 한다"고 강조했다. (김 교수 인터뷰 전문은 기획 3편에 실릴 예정이다. <편집자>)

부동산 경기가 급랭하고 있었는데 사업이 현금 확보 없이 진행된 것도 실패의 원인이다. 드림허브PFV는 불과 1조 원의 출자금으로 설립돼 31조 원짜리 사업을 추진했다. 보유 자본이 취약한 상황이니, 세계 금융 위기에 따라 부동산 경기가 내려가자 이를 감당하기 어려웠다. 결국 드림허브PFV는 2009년에는 코레일에 토지 매각 대금조차 제대로 납부하기 힘든 지경으로 내몰렸다.

근본적으로는 단 10여 년 만에 여의도 절반 크기의 대규모 오피스 단지를 세우려 했던 이 사업 자체가 허황됐다는 비판이 제기된다.

김 교수는 "통합 개발 자체가 불가능하다. 용산국제업무지구와 비슷한 크기인 뉴욕의 배터리 파크도 건립에 40년 넘게 걸렸다. 강남 상권도 개발에 20년이 걸렸다"며 "도시 개발의 기본도 모르는 사람들이 멋들어진 조감도만 가져다 놓고 말도 안 되는 사업을 추진했다"고 비판했다.

용산국제업무지구 개발 전반에 걸쳐 공공성을 찾기 힘들다는 점은 큰 문제다. 일부 주민은 개발이 확정될 경우 높은 수준의 보상을 받으리라는 기대를 걸고 있다. 실제 서부이촌동 안에서는 '입주권이 주어진다'는 등의 근거를 찾기 힘든 말이 나돌고 있다. 그러나 이는 사실이 아니다. 아직 드림허브PFV는 제대로 된 보상 기준을 명문화한 적이 없다.

드림허브 측이 최대 30억 원의 보상금을 주겠다는 홍보물로 주민들의 개발 동의를 받아냈으나, 이는 극히 과장된 홍보에 불과하다. 서울시가 팔짱만 끼고 있는 사이, 속임수만 지역에 횡행했던 셈이다.

김 교수는 "특히 공공 조직이 주도하여 계획안을 입안하고 개발을 진행할 예정이라면 계획의 목표, 즉 시민들에게 어떤 공공의 이익이 돌아갈 것인가를 명확하게 설명해야 한다"며 이 사업에는 시민의 목소리를 전달할 어떠한 창구도 없었다는 점을 강도 높게 비판했다.

▲서울시의 결정 하나로 졸지에 날벼락을 맞은 서부이촌동 문제는 해결의 실마리조차 찾기 어렵다. 지역 주민은 개발 계획 발표 초기부터 강하게 반발했다. 지난 2008년 4월 12일 이 지역 주민들이 '이촌2동(서부이촌동) 국제업무지구 통합 개발 반대 주민 결의 대회'를 열어 서울시와 코레일을 규탄하고 있다. ⓒ뉴시스

용산국제업무지구 개발 사업은 순항할 수 있을까. 장담하기 힘들다. 일단 삼성물산이 빠지면서 발생한 문제인 랜드마크 빌딩 시공자부터 다시 찾아야 한다. 더구나 새 투자 자금을 끌어들여야 한다. 경기는 좋지 않다. 성공을 장담하기 힘들다. 드림허브PFV가 제 궤도를 찾기까지는 상당한 시간이 걸릴 것이다.

서울시가 무상으로 공공시설 부지를 제공하기도 결코 쉽지 않다. 시민의 혈세가 특정 개발 목적을 위해 들어가는 꼴이라 도덕적 해이 논란을 불러일으킬 수밖에 없다.

무엇보다 원안대로 서부이촌동이 고스란히 개발에 포함될 것인지도 미지수다. 서울시는 용산 개발 정상화를 위해 코레일의 요청을 적극 수용하겠다고 밝히면서, 서부이촌동 주민 투표를 재실시하겠다는 계획도 천명했다. 이 경우 대림·성원아파트는 개발 대상에서 이탈할 확률이 높다. 두 아파트는 이 지역 조망권의 핵심이다. 두 아파트가 지금처럼 남아 있는다면, 당장 개발 사업이 순항해 용산국제업무지구 건설이 완공되더라도 입주율이 크게 떨어질 가능성이 높다. 최악의 경우 '제2의 가든파이브'나 '제2의 상암디지털미디어시티' 사태가 벌어지지 말라는 보장이 없다.

서울시의 등장으로 흔들리던 용산국제업무지구 개발은 일단 새 국면을 맞게 됐다. 그러나 '단군 이래 최대 사업'이라고 홍보되던 이 사업이 남긴 상처는, 용산이 단군 이래 최대 사기극으로 변질할 가능성을 또렷하게 보여준다. 문제는 아직 단 하나도 해결되지 않았다.