"국토 난개발, 농촌 양극화, 환경 파괴 불러올 농업정책"

희망을 찾는 농업 살리기<6> 농지 제도 개편의 문제점

***'국토 난개발'을 불러온 농지제도 변화**

1993년 정부는 서민 주택과 공장 용지 등의 공급과 지가 안정 등을 목적으로 '준농림지역제'를 도입하였다. 이때 환경단체는 국토 난개발에 대한 우려와 함께 반대 의견을 표시하였다. 그러나 정부는 환경단체의 의견을 무시하고 ‘준농림지역제’를 실시하였다. 그 결과 준농림지를 대상으로 한 농지 전용과 소규모 개발이 우후죽순으로 진행되어 농촌 경관과 어메니티가 급격하게 훼손되었다.

심각한 사회적 문제가 대두되자 정부는 2000년에 국토 난개발 문제를 방지하기 위해 '선계획-후개발' 체계 확립을 내용으로 하는 '난개발방지종합대책'을 내놓았다. 2003년 국토 난개발을 제도적으로 억제하기 위해 기존의 '국토이용관리법'과 '도시계획법'이 '국토계획법'으로 통합되었다. 그 결과 농지도 국토계획법에 의해 관리가 되기 시작하였다.

'국토계획법'에 따라 수도권 및 광역시와 경계를 같이하는 시·군, 인구가 10만 명 이상인 시·군은 2007년까지 도시(군) 기본계획 및 관리계획을 수립해야 한다. 그러나 도시(군) 기본계획에는 ▲농촌 지역 특성 반영 미흡, ▲농촌 지역의 인구 정체 또는 감소 등의 여건을 반영할 기법 미비, ▲농업 관련지의 수요나 농업용 시설에 대한 고려 미흡, ▲농촌 계획으로서 계획 내용 부재, ▲계획 인프라 미비 등의 문제점이 있다.

<그림 1> 식량 생산과 공익적 기능을 담당하고 있는 농지

***'생산적 기능'과 '공익적 기능'을 지니고 있는 농지**

농지는 쌀, 보리, 콘, 감자 등 농산물을 생산할 수 있는 생산적 기능을 가지고 있다. 또한 농지는 홍수조절기능, 지하수 함양기능, 여름철 대기 냉각기능, 토양유실방지기능, 대기정화기능, 수질정화기능 등과 같은 공익적 기능도 지니고 있다(표 1).

<표 1> 논농사와 밭농사가 지니고 있는 공익적 기능 능력

정부는 농지를 보전하고 농지 이용을 활성화하기 위해서 '농업 진흥 지역'을 지정하고 있다. '농업 진흥 지역'으로 지정된 농지는 농지 전용이 비교적 엄격한 반면 그 외 지역은 느슨하여 전용이 쉽게 되고 있다. 여기에 더하여 정부는 '농어촌 정비법'을 개정하여 도시 자본의 농촌 투자 유치를 목적으로 산간 계곡부 경사도 15% 이상의 한계농지에 대한 개발을 장려하고 있다. 한계농지는 생산적 기능 측면에서는 경쟁력이 떨어질 수 있지만 공익적 기능과 경관, 다양한 생태적 가치들을 고려하면 우량 농지에 못지않은 보전가치를 지니고 있다.

농지가 환경농업으로 유지될 경우 ▲지역 생태계를 유지하고, ▲생물다양성을 보전하는 등 다양한 공익적 기능을 지니고 있다. 그러나 대규모 농지는 기계화 영농과 화학농법을 기반으로 하기 때문에 ▲지역 생태계를 파괴하고, ▲생물다양성을 감소시키는 등의 문제점이 발생한다. 따라서 농지를 단순히 생산적 관점에만 기초하여 대규모 농지 중심으로 재편하는 현재의 우리나라 농지제도는 심각한 문제점이 있다.

***농지 보전 제도 '취약성'이 '소규모 분산 난개발' 조장**

농지보전 및 농지전용 관련 제도는 '국토계획법', '농지법', '개발 이익 환수에 관한 법률' 등에 의해 체계화되어 있다. 그러나 다음과 같은 취약성을 지니고 있어 농지보전이 위협받고 있다.

①국토계획법은 3ha이상 규모의 개발 행위에 대해서는 지구 단위 계획을 수립해야만 개발할 수 있도록 하고 있으나 그 이하 규모에 대해서는 개발 행위 허가제에 의해 필지별 소규모 분산 전용을 허용하고 있다.
②농업 진흥 지역 내 농지도 농업용·공공용 시설목적으로 필지별로 전환할 수 있으며, 농업 진흥 지역 밖의 농지는 농지 전용 허가 또는 개발 행위 허가를 통해 필지별로 농지를 전용할 수 있다.
③개발 이익 환수에 관한 법률에 의한 개발 부담금 부과가 2004년부터 전면 유예되었으며, 현재 농지 전용 이익 환수 제도가 없는 상태이다.
④농업 진흥 지역으로 지정된 농지는 그 외 지역 농지에 비해 농지 전용이 엄격히 제한됨으로써 자산 가치상의 손실을 보고 있으나 농지 보전에 대한 보상 제도가 없어 농지 보전보다 전용을 원하고 있다. 생태자연도 1등급 지정을 둘러싸고 태안군 주민들이 물새 서식지에 불을 지른 행위 등은 농지 보전보다 개발에 대한 기대심리를 단적으로 보여 준 대표적인 사례이다.

이상과 같은 취약성으로 인하여 1990년부터 2003년까지 농지 면적의 변화를 살펴보면 95.0% 상관 관계 속에 1년에 21.8천ha씩 감소하는 경향을 보이고 있다(그림 2).

<그림 2> 연도별 농지면적의 변화(1990년-2003년)

***농촌 계획 부재로 '선개발-후계획'**

국토 계획 체계 개편에도 불구하고 현재 농촌 지역 토지이용을 둘러싸고 제도적으로 남아 있는 문제점은 다음과 같다.

①농촌 토지이용관련 법제는 공간계획학적 요소를 결여하고 있다.
②'국토계획법' 도입에도 불구하고 농촌 지역을 대상으로 수립된 계획 집행력은 여전히 보장되어 있지 않다.
③'선개발-후계획’에 의한 토지이용 관리의 문제이다.
④개발에 따른 이익과 규제에 따른 손실 재분배 체계가 미비하다.
⑤토지 이용 관련 의사 결정 과정에서 이해 당사자가 적극적으로 참여할 수 있는 여건이 제대로 갖추어져 있지 않다.

이러한 상황에서 2002년 '농지법'을 개정하여 도시민이 주말·체험영농 목적으로 1천㎡이하의 농지 소유를 허용한 결과 소규모 농지 소유가 확대되고 서산 간척지 소규모 지분 소유와 불법 농지 임대차가 발생하였다. 농지법 개정안은 취득 농지의 장기 임대를 허용함으로써 전용을 목적으로 하는 비농업인의 소규모 농지소유를 크게 증가시킬 우려가 있다. 이미 소규모 농지의 분산 전용으로 공장, 창고, 아파트 등이 들어서서 오염 물질을 방출하여 농지와 하천을 오염시키거나, 경관이 수려한 계곡이나 강변에 펜션, 음식점, 숙박시설 등이 우후죽순으로 들어서서 하천오염을 유발시키고 농촌경관을 훼손하고 있다.

2000~2002년 3년간 농지전용 면적 가운데 78.5%는 농업 진흥 지역 밖의 농지였으나 21.5%는 진흥 지역 농지였다. '국토계획법'은 난개발을 방지할 목적으로 제정되었으며 지구 단위 계획, 개발 행위 허가제, 기반 시설 부담금제 등의 체계를 갖추었다. 그러나 개발 행위 허가제는 소규모 개발 행위에서 난개발 방지라는 본래의 기능을 수행하는데 근본적인 한계를 다음과 같이 지니고 있다.

①개발행위허가 대상 하한 면적 과다
②계획이 없는 개발을 허용
③개발행위허가를 위한 심의제도 부재
④소규모 분산개발을 유발
⑤관리지역에서 농지전용허가제의 행위제한 효과가 유명무실화

***농지법 개정안은 농지부족, 생물다양성 감소, 소규모 분산 난개발, 농촌사회 양극화 초래**

현재 추진 중인 농지법 개정안은 환경에 대해 다음과 같은 치명적인 영향을 미칠 가능성이 크다.

①농지에 대한 규제완화로 농지전용이 촉진되어 농지부족문제가 발생할 우려가 있다. 그 이유는 정부가 유기농업, 환경농업, 휴경지 등으로 인하여 요구되는 농지수요를 고려하지 않았기 때문이다.
②농지부족은 단위면적당 식량생산량 증가압력으로 더욱 더 화학적 농법에 의존하게 됨으로써 환경농업과 유기농업이 성장하는 것을 가로막아 생물다양성 감소와 환경악화를 초래하게 된다.
③우량농지는 보전하고 한계농지는 도시 자본을 끌어들여 농촌 활력을 촉진한다는 농지법 개정안은 우량 농지 보전도 농촌 활력 촉진도 이루지 못하고 소규모 분산적 농지전용으로 농촌 난개발과 공익적 기능 감소를 초래하게 된다.
④수도권과 비수도권, 대도시권과 비대도시권 등 입지 특성에 따라 농지 가격이 양극화되면서 농촌사회 양극화 문제가 급격하게 진행될 우려가 있다.

***바람직한 농업 대책의 조건**

'선계획- 후개발' 원칙은 있으나 '선개발 계획'만 있지 '선보전 계획'은 고려가 되지 않고 있다. 즉 농지를 전용하기 위한 대규모 개발 계획만 수립되고 있지 농지를 보전하기 위한 전체적인 보전 계획은 없다. 따라서 '선보전 계획-후개발 계획'에 대한 구체적인 내용이 반드시 보완되어야 한다. 유럽이 채택하고 있는 '계획 허가제 방식' 도입이 적극적으로 검토되어야 한다. 농지의 질적 수준과 농촌지역의 쾌적성을 유지하기 위해서는 필수적인 요건이다. 또한 시민 참여를 통하여 세부적인 절차를 마련하는 것이 필요하다.

농촌 주거 지역의 공간 구조는 도시 지역처럼 전용·일반·준주거 등과 같은 '선긋기'가 어렵다. 그러나 농촌지역 취락구조는 생활공간, 자연공간, 생산공간이 일체적으로 어우러진 공통된 공간구성 모형을 가지고 있다. 현재 도시지역 주거지역에 허용되지 않는 오염·기피시설이 계획 관리 지역에서는 가능토록 되어 있어 제천시 송학면 도화리의 경우 쓰레기매립장, 건설폐기물처리장, 변전소, 공원묘지 및 화장터, 농약공장 등이 취락지역으로부터 반경 1~2km 거리에 집단적으로 위치하고 있다. 따라서 농촌 주거지역도 도시 주거지역 수준의 생활공간의 질을 보장받기 위해서는 오염물질 배출공장이나 축사 혹은 유흥시설 등과 이격 등 관리지침이 필요하다.

대규모 농지를 중심으로 제도가 마련되면 생태적으로 건강하고 지속 가능한 유기농업이나 환경농업 등과 같은 질적인 농업을 위한 공간이 급격하게 감소된다. 그 결과 생태계 건강성과 농업위기가 더 악화될 것으로 우려가 된다. 따라서 농지가 입지한 지역적 특성과 생태적 특성, 환경가치 등이 반영된 농지정책 수립이 21세기 한국농업이 나아가야할 길이다.

경남 남해군 남면 가천마을은 지형적인 특성을 활용하여 다랭이논을 어메니티 자원으로 활용하여 2002년 농촌진흥청의 전통테마마을로 선정되었다. 그러나 최근 다랭이논 인근에 외지인들이 건축한 펜션들이 들어서면서 마을의 중요한 어메니티 자원의 가치를 손상시키는 결과를 초래하였다. 이 사례는 자율적인 발전계획수립과 추진뿐만 아니라 체계적인 지원체계가 얼마나 중요한지를 단적으로 보여주고 있다. 마을 주민이 주체가 되어 지역발전계획을 수립할 뿐만 아니라 환경파수꾼이 되어 역할을 할 수 있는 체계적인 지원체계가 절실하게 요청된다.

농지법 개정안이 시행될 경우 도시자본을 농촌으로 끌어들여 농지에 대한 투기를 조장함으로써 소규모 분산개발이 우후죽순으로 진행되어 난개발이 진행됨으로써 농촌 쾌적성과 어메니티가 훼손되고 환경오염이 심화되어 농촌 주민의 생활공간이 위협받는 문제가 우려된다. 따라서 농촌이 지니고 있는 쾌적성과 어메니티가 유지되기 위해서는 농지법 개정안이 전면적으로 재검토되어야 한다.