삼당 합당이 있던 날, 전국노동조합협의회(전노협, 민주노총의 전신)가 출범한 것은 시사하는 바가 크다. 야권과 함께 퇴보하고 있다는 평을 들었던 노동운동 세력이 위기 타파를 위해 새로운 깃발을 들어올린 것이기 때문이다. 위기를 느낀 정권이 전노협 결성을 막기 위해 경찰의 갑호 비상령을 발동한 것도 우연은 아니었다.
정부는 전노협을 불법 단체로 규정하고 전노협 가입 노조를 탄압했다. 노조 전임자 임금 지급 금지, 공권력 투입, 노조 간부 수배 등 각종 노동 탄압이 이뤄졌다. 그러나 노동운동 진영은 굴하지 않고 정부가 1991년 10월 UN과 ILO(국제노동기구) 가입을 추진한 것에 발맞춰 ILO 기본 조약 비준 및 노동법 개정을 위한 전국노동자공동대책위원회(ILO공대위)를 결성한다.
ILO공대위는 자주적 단결권 확보, 노동법 개정 등을 목표로 공청회, 국민 청원 운동, 전국노동자대회 등의 투쟁을 했다. 결국 정부는 ILO로부터 노동법 개정 권고를 받았다. 한국의 민주 노조 운동이 국제적으로 인정받은 사건이었다. ILO공대위 전국노동자대회가 성공적으로 이뤄질 수 있도록 보이지 않는 곳에서 노력한 사람들이 있었다. 김선수 변호사도 그중 한 명이었다. <편집자>
| 김선수, 노동을 변호하다 ① 전태일을 생각하며 변호사를 꿈꾸다 ② 노동 변호사를 야유한 노동자들, 그 실체는… ③ 회사는 왜 캐디를 '사장님'으로 만들어줬나 ④ 건설 노동자는 병원 노동자에게 '로열티'를 지급하라? ⑤ 통상임금 논란, 원조는 25년 전 이 사건! |
민주주의 사회에서 집회·시위의 자유는 언론·출판의 자유와 함께 정치적 표현을 위한 가장 기초적인 기본권이다. 민주주의 사회의 다양한 요구를 표출하기 위하여 집회·시위는 불가결하다. 특히 사회적 소수자가 일정한 사항에 대하여 정부에 요구하거나 시민사회에 알리기 위해 사용할 수 있는 거의 유일한 수단이 집회·시위이다. 그렇기에 집회·시위의 자유는 헌법상 기본권으로서 우월한 지위가 보장된다.
집회·시위에 대한 사전 검열이나 허가제는 위헌이며, 집회·시위를 제한하기 위해서는 '현존하고도 명백한 위험'이 인정되어야만 한다. 헌법재판소도 집회·시위의 자유의 중요성에 대해 수차 인정했다[헌법재판소 2003. 10. 30. 선고 2000헌바67,83(병합) 결정 등].
"집회·시위를 통하여 국민들이 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명함으로써 여론 형성에 영향을 미친다는 점에서 집회·시위의 자유는 언론·출판 등 표현의 자유와 더불어 민주적 공동체가 기능하기 위하여 불가결한 근본요소에 속한다. 집회·시위의 자유는 민주국가에서 정치의사 형성에 참여할 수 있는 기회를 제공하고, 사회·정치현상에 대한 불만과 비판을 공개적으로 표출케 함으로써 정치적 불만이 있는 자를 사회에 통합하고 정치적 안정에 기여하는 기능을 한다. 특히 집회·시위의 자유는 집권세력에 대한 정치적 반대의사를 공동으로 표명하는 효과적인 수단으로서 현대사회에서 언론매체에 접근할 수 없는 소수집단에게 그들의 권익과 주장을 옹호하기 위한 적절한 수단을 제공한다는 점에서, 소수의견을 국정에 반영하는 창구로서 그 중요성을 더해 가고 있다. 이러한 의미에서 집회·시위의 자유는 소수의 보호를 위한 중요한 기본권이다. 소수가 공동체의 정치적 의사형성 과정에 영향을 미칠 수 있는 가능성이 보장될 때, 다수결에 의한 공동체의 의사결정은 보다 정당성을 가지며 다수에 의하여 압도당한 소수에 의하여 수용될 수 있는 것이다. 헌법이 집회·시위의 자유를 보장한 것은 관용과 다양한 견해가 공존하는 다원적인 '열린 사회'에 대한 헌법적 결단이다."
군사독재정권 시절 집회·시위의 원천봉쇄와 화염병 시위
우리 사회에서 군사독재정권 시절에 시민의 집회·시위는 치안질서를 문란케 하고 국가권력에 도전하는 행위로 간주되었다. '집회 및 시위에 관한 법률(약칭 '집시법')'이 있긴 했으나, 이 법은 집회·시위의 자유를 보장하기 위한 법이라기보다는 집회·시위의 자유를 제한하고 탄압하기 위한 법이었다. 집회·시위에 관한 행정은 전적으로 공안(公安)적 관점에서 처리되었다. 집회·시위는 법상 신고제로 규정되어 있으나 사실상 허가제로 운영되었으며, 모든 정치적 집회·시위는 경찰에 의하여 원천봉쇄 되었다.
어차피 집회·시위를 사전에 신고하고 합법적으로 개최하고자 해도 관할 경찰서에서 허가해주지 않았기 때문에 노동단체나 시민단체 등 집회·시위를 주도하는 측도 신고하여 허가받는 것을 고려하지 않고 원천봉쇄를 뚫고 집회·시위를 강행했다. 그래서 대부분의 집회·시위 현장에서는 화염병과 최루탄이 난무했다. 그 연장선에서 이한열 열사가 1987년 6월 9일 경찰이 발사한 최루탄에 맞으면서 6.10 민주화 항쟁의 도화선이 되었던 것이다.
노태우 정부에서 집시법 개정
시민들의 민주화 투쟁에 의해 출범한 노태우 정부에서도 이와 같은 사정은 전혀 달라지지 않았다. 집시법이 1989년 3월 29일에 전면 개정되어 경찰서장의 옥외집회와 시위 금지 통고에 대한 이의신청 절차가 마련되었다.
당시 개정된 집시법 제9조는 '집회 및 시위의 금지통고에 대한 이의신청'이란 제목으로 집회 또는 시위의 주최자는 금지통고를 받은 때부터 72시간 이내에 당해 경찰관서의 행정구역을 관할하는 서울특별시장·직할시장 또는 도지사에게 이의를 신청할 수 있고, 이의신청을 받은 서울특별시장·직할시장 또는 도지사는 접수일시를 기재한 접수증을 즉시 이의 신청인에게 교부하고 접수 시부터 24시간 이내에 재결해야 하며, 재결에 불복하는 신청인은 재결서를 송달받은 날부터 10일 이내에 재결청의 소재지를 관할하는 고등법원에 행정소송을 제기할 수 있으며, 위 소송에 대해 해당 법원은 소가 제기된 날부터 3월 이내에 판결을 선고하도록 규정했다. 반면에 정부는 1989년 6월 16일 '화염병 사용 등의 처벌에 관한 법률'을 제정하여 화염병 사용에 대해 엄중한 처벌 규정을 마련하기까지 했다.
여소야대 국회에서 집시법이 개정되어 금지통고에 대한 이의신청 제도가 도입은 되었으나, 일선 경찰들의 업무처리는 과거와 전혀 변함이 없었다. 노동단체나 시민단체 등이 집회신고를 하면 경찰서장은 의례 금지통고를 했다. 금지통고에 대해 이의신청을 하더라도 결과가 달라지는 경우는 전혀 없었고, 행정소송을 제기한다고 하더라도 집회 예정일 이전에 재판 결과가 나올 수 없기 때문에 법적 구제절차 자체가 무의미했다. 그래서 노동단체나 시민단체 등은 아예 처음부터 집회신고를 하지 않고 집회를 개최하거나, 금지통고를 무시하고 원천봉쇄를 뚫고 집회를 개최했다. 금지통고에 대한 법적인 구제절차를 밟는 것을 포기하고 실질적으로 집회를 개최했던 것이다.
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| ▲ 1991년 10월 17일 전노협 (단병호 의장)이 ILO 대표들과 전노협 사무실에서 간담회를 하고 있다. ⓒ연합뉴스 |
금지통고에 대한 이의신청 절차의 활용
집회·시위를 개최해야 하는 입장에 있는 노동단체나 시민단체로서는 집회·시위를 한 번 개최할 때마다 다수의 관련자들이 집시법 위반으로 처벌받아야 하는 사태가 부담스러울 수밖에 없었다. 가능하다면 적법하게 평화적으로 집회·시위를 개최할 수 있기를 원했다. 그렇지만 집회신고를 해도 경찰이 금지통고를 해버리면 적법하게 집회를 개최하는 것이 불가능했기 때문에 어쩔 수 없이 절차를 무시하게 되었던 것이다. 이런 상황을 돌파하기 위해 충분한 시간 여유를 갖고 집회신고를 하고, 경찰이 금지통고를 하면 이의신청과 행정소송 절차를 밟아 적법하게 집회를 개최하는 모범을 만들어 보기로 했다.
'ILO기본조약 비준 및 노동법 개정을 위한 전국노동자공동대책위원회'(약칭 'ILO공대위', 대표 권영길 언론노련 위원장)는 매년 11월초에 개최하던 전국노동자대회를 집시법에 규정된 제반 절차를 준수하여 1992년 11월 8일 한강시민공원 여의도지구 금성무대 앞에서 개최하기로 결정했다. ILO공대위는 불복절차를 거칠 시간적 여유를 갖기 위하여 1992년 10월 12일 관할 경찰서인 영등포경찰서에 집회의 명칭을 'ILO기본조약 비준, 노동법 개정과 민주대개혁을 위한 전국노동자대회'로 하여 집회신고서를 접수했다. 집시법이 요구하는 조건과 사항을 모두 충실하게 기재하여 신고서를 접수한 것이다.
영등포경찰서장은 예상했던 대로 10월 14일자로 금지통고를 했다. 금지통고의 이유는 ILO공대위의 구성단체인 전국노동조합협의회, 전국노동단체연합이 이전에 폭력시위를 전개한 전력이 있고, 집회 때마다 폭력시위를 주도하여 온 학생 1000여 명을 동원할 계획이 있어 집단적인 폭행, 협박, 손괴, 방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회로 판단된다는 것이다.
ILO공대위는 금지통고를 받고 10월 17일 서울특별시에 이의신청서를 접수했다. 이에 대하여 서울특별시는 이의신청서를 접수한 바로 그 날짜로 이의신청을 기각하는 결정을 했다. 서울특별시의 이의신청 기각 결정도 예상했던 바였지만 접수를 한 당일 기각 결정이 난 것은 적법절차를 거쳐 집회를 개최해보고자 노력한 ILO공대위의 입장에서는 매우 허탈한 결과였다.
행정소송 및 효력정지 신청의 제기
이의신청 기각 결정을 받고 ILO공대위 내에서 행정소송 등 법적 구제절차를 취할 필요성과 실효성이 있는지 여부에 관해 많은 논의가 있었다. 특히 법원의 인용 가능성에 대해 많은 사람들이 회의적인 입장이었지만, 그래도 법적인 절차를 모두 밟아보는 것으로 결정되었다.
당시 ILO공대위에서 집회의 신고와 이의신청 등의 절차를 책임진 사람이 나의 대학교 동기로서 전교조 활동을 이유로 해직된 상태에서 열심히 활동하고 있던 최철호 선생이었다. 이의신청 기각 결정을 받고 그에 대한 법적인 구제절차를 밟기 위해 최철호 선생이 우리 사무실로 찾아왔다.
이의신청 기각 결정을 받은 날은 10월 17일이고, 집회 예정일은 11월 8일이기 때문에 20여 일의 기간이 남았다. 가능하다면 집회 예정일 이전에 법원의 결정을 받아 적법하게 집회를 개최하는 것이 최선이다. 최대한 빨리 준비해서 1992년 10월 24일에 서울고등법원에 영등포경찰서장의 집회금지통고처분의 취소를 구하는 행정소송 소장과 함께 그 효력정지 신청서를 접수했다.
효력정지 신청 사건의 진행
효력정지 신청서를 접수하면서도 법원이 심문기일을 늦게, 특히 11월 8일 이후로 잡아버리면 어떻게 하나 하는 조바심도 있었다. 신청서에서 시급하게 결정할 필요성을 강조했는데, 다행히 재판부가 이러한 사정을 고려하여 11월 4일로 심문기일을 잡았다.
최철호 선생과 함께 심문기일에 출석했다. 영등포경찰서에서도 변호사를 선임하여 대응했다. 그런데 재판부에서 여러 가지 사항에 대하여 석명을 구했다. 즉, 신청인인 ILO공대위 구성단체의 내역, ILO공대위 및 구성단체들의 규약, ILO공대위의 당사자적격 문제, ILO공대위 설립 후 옥외집회를 주최한 전력이 있는지 여부, 집회 명칭에 표기된 '민주대개혁'의 의미, 노동자대회의 프로그램과 준비물 및 평화적 집회 개최를 위한 대비책 등에 관하여 석명을 구했다. 그리고 다음 심문기일을 이틀 후인 11월 6일 11시로 잡았다.
재판부의 위와 같은 적극적인 태도를 접하고 나는 매우 고무되었다. 효력정지 신청이 인용될 가능성이 매우 높다고 직감하고, 재판부에서 요구하는 석명사항에 대하여 가능한 한 철저하게 준비를 하기로 했다. 그런데 ILO공대위는 당시까지 규약조차 마련하지 못하고 있는 실정이었다. 그래서 최철호 선생이 여러 자료를 토대로 ILO공대위 규약을 급하게 작성했고, 또한 최철호 선생과 논의하여 재판부의 석명사항에 대해 가능한 한 재판부 입장을 존중하고 상세한 내용으로 서면을 작성하여 제출했다.
특히 ILO공대위가 집회를 개최하기 위하여 경찰서에 집회신고를 하고, 이의신청 절차를 밟고 또한 법원에 소송까지 제기한 것 자체가 예전의 다른 단체들이 법적인 절차를 무시하고 집회를 개최한 것과는 본질적으로 다른 태도의 변화라는 점을 강조했다. 이러한 합법적인 절차를 밟으려는 노력에 대해 긍정적인 평가가 이루어지고, 또 좋은 결과가 나올 때 우리 사회 전체적으로 합법적 절차를 준수하려는 분위기가 성숙되고, 나아가 우리 사회의 민주주의의 정도도 한 단계 발전하게 될 것이라는 점을 강조했다.
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효력정지 신청의 인용
11월 6일 11시에 심문기일을 진행한 후 당일 오후 늦게 효력정지 신청을 인용하는 결정이 나왔다. 경찰의 집회 금지통고에 대해 법원이 효력정지 결정을 해준 사상 첫 사례였다. 당시 <한겨레> 보도(1992년 11월 6일자)에 의하면 1991년에 전국교직원노동조합(위원장 윤영규) 주최로 전국교사대회를 개최하려다가 금지통고 되어 이에 불복해서 행정소송을 제기했으나, 전교조 위원장이 수배 중이어서 재판의 심리에 출석하지 못해 우여곡절 끝에 취하된 적이 있었다고 한다.
<동아일보> 보도(1992년 11월 7일자)에 의하면 재판부(서울고등법원 특별6부 재판장 김영일 부장판사)는 4시간 이상 전원의 합의과정을 거치는 진통 끝에 ILO공대위 측이 과거 재야단체들과 달리 재판부의 소명자료 요구에 성실히 응하고 집회질서 유지를 위해 1000명을 동원하겠다는 계획을 밝히는 등 현행 법절차를 준수하려는 노력을 보인 점 등을 고려하여 평화적 집회 문화의 정착 차원에서 집회금지처분 효력정지 결정을 했다고 한다.
합법적 집회 문화의 신기원
ILO공대위는 재판 진행 중에도 그 결과를 믿을 수 없었기 때문에 기각될 것에 대비하여 집회 장소를 여의도광장에서 서울대학교로 바꾸어 별도의 신고절차 없이 개최하려고 만반의 준비를 갖추고 있었다. 그런데 효력정지 신청에 대한 인용 결정이 있게 되어 11월 8일 예정대로 여의도광장에서 노동자대회를 개최할 수 있게 되었다. 경찰은 효력정지 결정을 받자마자 11월 7일자로 불복하여 즉시항고장을 제출했으나, 8일까지 항고에 대한 결정이 나온다는 것은 불가능했기 때문에 8일에 노동자대회가 정상적으로 개최되었다. 집회는 별다른 문제 없이 평화적으로 진행되고 마무리되었다.
당시 언론들도 법원의 이 결정이 집시법의 금지 조항을 제한적으로 해석하여 운동권의 대규모 집회에 대한 경찰의 불허 관행에 쐐기를 박고, 새로운 평화적인 집회·시위 문화의 가능성을 열었다는 점을 크게 부각해 보도했다.
나는 11월 8일 노동자대회를 개최할 때 그곳에 가서 구경하면서 뿌듯함을 느꼈다. 법원을 통해서도 이루어질 수 있는 일이 있다니 정말 믿기지 않았다. 적극적으로 재판을 진행하여 좋은 결정을 내려준 재판부가 몹시 고마웠다. 또 이 사건을 나에게 의뢰해주고 가처분신청서를 제출하고 결정이 날 때까지 같이 노력했던 최철호 선생에 대해서는 진한 동지애를 느꼈다.
참고로 금지통고 처분 취소의 본안소송은 이미 목적했던 집회를 개최하였으므로 더 이상 다툴 실익이 없어졌기에 뒤에 취하했다.
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