2026년 형사소송법 개정 논의가 검사의 보완수사권 폐지를 둘러싸고 팽팽하게 맞서고 있다. 여당은 폐지를 밀어붙이고, 검찰과 야당은 전건송치 부활까지 거론하며 맞선다.
그런데 이 대립을 자세히 들여다보면 이상한 점이 있다. 양측 모두 "검찰과 경찰을 견제해야 한다"는 원칙에는 동의하면서도, 정작 법조문 앞에서는 매번 정반대의 결론에 도달한다.
이는 우연이 아니다. '견제해야 한다'는 총론에는 합의가 있지만, '무엇으로부터 견제해야 하는가'라는 각론에는 합의가 없기 때문이다.
이 글은 그 각론의 공백을 채우기 위해, 지금까지 뭉뚱그려져 온 두 개의 문제 즉 '부당수사'와 '부실수사'를 분리하고, 각각에 맞는 해법을 다시 짜보려는 시도다.
1. 현재 논란되는 쟁점
여당은 검사가 송치사건에 대해 직접 보완수사를 하는 조항을 삭제하고, 그 대신 사법경찰관에게 보완수사를 요구하는 권한과 시정조치를 요구하는 권한, 재수사를 요청하는 권한을 강화하는 쪽으로 입법을 밀어붙이고 있다. 논리는 단순하다. "검사는 수사하지 않는다." 수사와 기소를 분리해야 검찰이 다시 정치수사의 도구로 전락하는 것을 막을 수 있다는 것이다. 2021년 검경 수사권 조정으로 검찰의 직접수사 범위가 6대 범죄로 축소된 데 이어, 이번 개정안은 그나마 남아 있던 검사의 보완수사 권한마저 걷어내려는 것이어서 검찰개혁의 마지막 단계로 받아들여지고 있다.
야당과 검찰 쪽의 반론도 만만치 않다. 보완수사권이 사라지면 경찰이 송치한 사건의 미비점을 검사가 직접 채울 방법이 없어지고, 결국 부실하게 처리된 사건이 그대로 법정까지 흘러가거나, 억울한 피의자와 방치된 피해자가 늘어날 수 있다는 것이다. 검찰은 대안으로 ‘전건송치'(경찰이 처리한 모든 사건을 일단 검찰로 넘기는 방식)의 부활을 요구하지만, 이는 검찰개혁의 후퇴라는 반박에 부딪힌다. 여당은 이에 맞서, 보완수사요구를 받은 경찰이 3개월 안에 수사를 마쳐 보고하도록 하고, 정당한 이유 없이 이를 이행하지 않으면 검사가 직무배제나 교체를 요구할 수 있도록 하는 절차적 보완책을 제시하고 있다.
흥미로운 것은 이 논쟁의 구조다. 여당은 "검찰 권한의 집중이 문제"라고 말하고, 야당은 "경찰 권한의 비대화가 문제"라고 말한다. 표면적으로는 정반대의 주장처럼 보이지만, 실은 앞서 말한 '권한이 한 기관에 쏠리면 남용의 위험이 커진다'는 전제를 똑같이 공유하고 있을 뿐, ‘무엇으로부터' 견제할 것인가에 대한 답만 다른 것이다.
실제로 부당수사와 부실수사라는 두 단어 자체는 이미 정치권의 언어에도 나란히 등장하고 있다. 국민의힘 장동혁 대표는 지난 7월 14일 보완수사권 관련 토론회에서 "경찰의 부당 수사, 부실 수사를 경험했다면 더더욱 그럴 것"이라고 말했다. 그러나 이 발언에서 두 단어는 피해자가 겪을 수 있는 나쁜 경험의 목록으로 나열되었을 뿐, 왜 이 둘이 서로 다른 원인에서 비롯되며 왜 서로 다른 제도로 대응해야 하는지는 설명되지 않는다.
최근 발의된 개정안 역시 조문상으로는 부당한 수사에 대한 시정조치·이송 조항과, 사건 처리 품질을 보완하는 보완수사요구권 조항을 형식적으로 분리해 두고 있지만, 그 분리가 왜 필요한지—두 실패의 발생 원인과 그에 따른 통제 원리가 근본적으로 다르다는 점—를 명시적으로 짚은 논의는 찾아보기 어렵다. 다시 말해 두 단어는 이미 담론 속에 함께 있지만, 아직 '구분'되지는 않았다.
2. 쟁점이 놓치고 있는 구분
경찰 수사에 대한 우려는 사실 성격이 전혀 다른 두 가지 문제를 뭉뚱그리고 있다. 하나는 부당수사, 다른 하나는 부실수사다.
부당수사란 절차적 정당성이 결여된 수사다. 법령을 위반하거나, 피의자의 인권을 침해하거나, 별건수사·표적수사처럼 수사권을 본래 목적과 다르게 남용하는 경우가 여기에 해당한다. 여기서 문제의 본질은 권력을 나쁘게 썼다는 데 있다.
반면 부실수사란 수사의 품질이 기준에 미달하는 경우다. 증거 확보가 미흡하거나, 법리 검토가 부실하거나, 절차를 놓쳐 사건 처리가 부적절하게 이루어지는 경우다. 이 문제의 본질은 권력을 제대로 쓰지 못했다는 데 있다.
부당수사는 의도와 권한 행사 방식의 문제이고, 부실수사는 역량과 자원의 문제다. 부당수사는 권한 남용에서 비롯되므로 외부의 독립적 견제가 필요하고, 부실수사는 역량 부족에서 비롯되므로 보완과 교육이 필요하다. 전자를 해결하려면 권한을 가진 자를 감시하는 눈이 필요하고, 후자를 해결하려면 부족한 부분을 채워주는 손이 필요한 것이다. 감시와 보완은 목적도 다르고 필요한 제도의 성격도 다르다.
이 구분이 추상적인 이론에 그치지 않는다는 점이 중요하다. 현행 형사소송법 자체가 이미 이 두 문제를 서로 다른 조문으로 다루고 있다. 검사의 시정조치요구권은 "법령위반, 인권침해, 현저한 수사권남용"을 발동 요건으로 한다. 이는 정확히 부당수사에 대응하는 장치다.
반면 보완수사요구권과 재수사요청권은 "공소제기 여부 결정에 필요한 사항"의 미비, 즉 사건 처리의 완성도 부족을 요건으로 한다. 이는 부실수사에 대응하는 장치다. 즉 지금 논쟁의 대상이 되고 있는 보완수사권은 애초부터 권한남용을 감시하는 장치가 아니라, 수사 품질을 보완하는 장치로 설계되었다는 사실을 상기할 필요가 있다.
두 문제 모두 '반복성'을 가질 수 있다. 부당수사가 개별 사건이 아니라 조직문화나 지휘체계의 산물인 경우가 많아 방치되면 패턴으로 굳어지듯, 부실수사 역시 특정 사건의 우연한 실수로 끝나지 않는 경우가 많다. 인력 부족, 예산 제약, 처리 건수를 앞세우는 실적평가 체계, 과중한 사건 배당 같은 구조적 요인이 겹치면, 부실수사는 개별 수사관의 역량 문제를 넘어 조직 전체에서 반복되는 문제가 된다. 따라서 부실수사 대책을 사건 단위의 사후 보완에만 맡겨서는 안 되고, 인력·예산·평가체계를 포함한 구조적 처방이 함께 필요하다.
다만 그 구조적 처방의 성격은 부당수사 대책과는 다르다. 부당수사의 구조적 원인이 권한을 감시할 눈의 부재라면, 부실수사의 구조적 원인은 역량과 자원의 부재이기 때문이다. 원인의 성격이 다르면 같은 '구조적 반복'이라도 처방은 여전히 갈라져야 한다.
3. 지금의 대책들은 적절한가
이 구분을 놓쳐서 대책도 어긋났다. 지금 진행 중인 논쟁에서 발견되는 범주 착오는 크게 두 방향이다.
첫째, 부당수사를 막으려는 명분으로 부실수사 교정장치를 없애는 잘못이다. 검사의 보완수사권 폐지론의 저변에는 "검찰이 직접 수사에 관여하면 다시 정치수사로 흐를 수 있다"는 부당수사에 대한 우려가 깔려 있다. 타당한 우려다. 검찰이 직접 수사권을 쥐고 있던 시절, 별건수사와 표적수사가 정치적 도구로 활용되었다는 비판은 상당한 근거를 갖고 있다.
그러나 보완수사권은 본래 부당수사가 아니라 부실수사 교정 도구였다. 경찰이 송치한 사건에서 증거가 미비하거나 법리 검토가 부족할 때, 검사가 직접 보완하는 절차였을 뿐이다. 권한남용을 막겠다는 목적으로, 애초에 품질관리를 위해 설계된 조항을 없애는 것은 진단과 처방이 어긋난 사례다. 마치 의사가 과잉진료를 한다는 이유로, 환자의 재검사 자체를 금지하는 것과 비슷한 논리적 비약이다.
둘째, 반대 방향의 착오도 있다. 부실수사를 걱정하며 권한남용 방지장치의 강화만을 요구하는 경우다. 야당과 검찰 쪽이 요구하는 전건송치는, 모든 사건을 검찰이 다시 들여다보게 함으로써 경찰의 부실수사를 막겠다는 발상이다. 그러나 전건송치는 사실상 경찰의 1차적 수사종결권 자체를 무력화하는 구조여서, 권한남용 방지가 아니라 권한 자체의 재집중으로 귀결된다. 부실한 처리를 걱정하다가, 애초에 논의의 출발점이었던 '권한 분산'이라는 원칙과 충돌하는 결과를 낳는 것이다. 품질을 우려해서 도입한 해법이, 권한 집중이라는 또 다른 형태의 부당수사 위험을 새로 만들어내는 셈이다.
지금 대안으로 논의되는 보완수사요구권 강화 방안, 즉 경찰이 검사의 요구를 3개월 안에 이행하도록 하고, 정당한 이유 없이 거부하면 직무배제나 교체를 요구할 수 있게 하는 안을 살펴보면 이 혼선이 더 뚜렷해진다. 이 방안은 사실상 부실수사 교정 수단이다. 그런데 여당은 이를 두고 "검찰의 정치수사를 막으면서도 경찰수사를 실효적으로 견제하는 방안"이라고 설명한다. 부당수사 방지와 부실수사 교정이라는 서로 다른 목표를, 하나의 조문 개정으로 동시에 달성할 수 있다고 전제하는 것이다.
그러나 보완수사요구권은 1차 수사기관이 형식적으로 이행하면 한계를 보일 수 밖에 없어, 적절한 부실수사 교정 수단이 되기 어렵다. 이 수단으로 부당수사까지 방지하겠다는 기대는 제도설계의 논리로는 억견에 가깝다. 하나의 도구에 두 가지 상반된 성격의 임무를 동시에 맡기면, 결국 어느 쪽 임무도 제대로 완수하지 못하는 결과로 이어지기 쉽다.
이러한 혼선의 정치적 효과도 짚어야 한다. 부당수사와 부실수사가 하나의 논쟁으로 뭉뚱그려지면, 논의는 결국 "검찰이냐 경찰이냐"라는 진영 대립으로 수렴한다. 어느 쪽이 더 위험한 권력인지를 다투는 것으로 논의의 초점이 좁혀지면서, 정작 각각의 실패 유형에 맞는 정교한 제도설계는 뒷전으로 밀려난다. 언론과 정치권의 논쟁이 매번 "검찰 대 경찰"이라는 익숙한 프레임으로 회귀하는 이유도 여기에 있다. 두 가지 다른 문제를 하나의 전선으로 압축하면, 토론은 쉬워지지만 해법은 부실해진다.
4. 해소 방안들
해법의 원칙은 명료하다. 부당수사 통제와 부실수사 통제를 하나의 트랙으로 묶지 말고, 처음부터 별도의 트랙으로 설계하는 것이다.
부당수사에 대한 통제는 사후적 책임추궁과 독립적 감시에 방점을 두어야 한다. 구체적으로는 경찰 외부의 독립적 감찰기구를 상설화하고, 민간위원 비중을 실질화하고, 강제처분 단계에서 법원의 영장심사를 더 엄격하게 운용하며, 위법수집증거배제 원칙을 철저히 적용하고, 직권남용 등 형사책임과 국가배상 경로가 실제로 작동하도록 구체화하는 방안이 필요하다.
현행 시정조치요구권의 경우, "정당한 이유"라는 요건이 지나치게 모호해 실효성이 떨어진다는 점도 함께 짚어야 한다. 실제로 검찰청법상 마련되어 있는 교체임용요구권이 거의 발동되지 않았다는 사실을 상기해야 한다. 부당수사 통제는 조문을 만드는 것보다, 만들어진 조문이 실제로 발동될 수 있는 판단기준과 절차를 갖추는 것이 관건이다. 아울러 조직문화와 지휘체계 차원의 처방도 함께 검토해야 한다.
부실수사에 대한 통제는 반대로 교정과 역량강화에 방점을 두어야 한다. 보완수사요구와 재수사요청에 명확한 이행기한을 명시하고, 정당한 사유 없는 불이행에 대해서는 절차적 제재를 두는 것이 기본이다. 여기에 더해 수사심의위원회를 상설화하고 전문성을 강화하여, 사건이 송치되기 전 단계에서부터 수사품질을 사전적으로 검토하는 체계를 갖출 필요가 있다. 경제범죄나 디지털증거처럼 전문성이 요구되는 사건 유형에 대한 수사관 재교육 체계, 그리고 사건관리·심사관 제도를 통한 자체 품질검토 절차도 함께 갖추어야 한다.
부실수사는 처벌보다 교정이 우선되어야 효과적이라는 점도 강조할 필요가 있다. 역량 부족에서 비롯된 실수를 징계로만 다루면, 수사관들이 위험을 회피하기 위해 소극적으로 수사하는 부작용이 생길 수 있다. 앞서 짚었듯 부실수사가 인력·예산·평가체계 같은 구조적 원인에서 반복되는 경우라면, 사건별 보완만으로는 한계가 있다. 인력 배치와 처리기간, 품질을 반영하는 평가지표를 포함한 조직 차원의 처방이 함께 이루어져야 개별 보완장치도 실효성을 가질 수 있다.
부당수사 방지를 명분으로 부실수사 교정장치를 없애거나, 부실수사 교정을 명분으로 권한남용 방지장치를 후퇴시키는 식의 교환은 어느 쪽 문제도 제대로 해결하지 못한다. 제도설계자는 하나의 개정안이 두 트랙 중 어느 쪽을 겨냥한 것인지 먼저 명확히 규정한 뒤, 그에 맞는 도구를 골라야 한다.
이는 새로운 제도를 발명하자는 이상론이 아니다. 지금의 형사소송법도 이미 그 씨앗을 갖고 있다. 시정조치요구권과 보완수사요구권은 애초에 다른 요건, 다른 절차로 설계되어 있었다.
문제는 이 두 조문이 최근의 개정 논의 속에서 "경찰을 어떻게든 견제해야 한다"는 하나의 구호 아래 뒤섞이고 있다는 데 있다. 따라서 필요한 작업은 완전히 새로운 제도를 만드는 것이 아니라, 이미 존재하는 이원적 구조를 복원하고 각 조문의 발동 요건과 이행 절차를 본래 목적에 맞게 정교화하는 것이다. 부당수사 조항에는 독립성을 담보하는 장치를, 부실수사 조항에는 전문성과 이행력을 담보하는 장치를 각각 보강하면 된다.
5. 글을 마치며
지금까지 논의를 요약하면 보완수사권 논쟁에서 절차적 체크리스트가 중요하다는 것이다. 향후 어떤 형사사법 개편안이 제출되든, 그 조항을 검토하는 첫 단계에서 "이 조치는 부당수사에 대한 대응인가, 부실수사에 대한 대응인가"를 먼저 답하도록 하는 것이다. 이 질문에 명확히 답할 수 없는 조항은, 애초에 무엇을 막으려는지 스스로도 정리되지 않은 것일 가능성이 크다.
다음으로 견제 장치의 발동 주체 문제다. 부당수사 통제는 그 성격상 경찰로부터 독립된 주체가 발동해야 실효성이 있다. 감시자가 감시 대상과 이해관계를 공유하면, 아무리 강한 권한을 부여해도 실질적으로 작동하지 않는다.
이때 감시자가 반드시 검사일 필요는 없다. 외부 감찰기구·법원·국가인권위 등 경찰과 이해관계가 없는 다른 주체들도 감시자 후보가 된다. 중요한 것은 특정 기관을 지정하는 것이 아니라, 독립성이라는 기준 자체를 설계원리로 못박는 것이다. 반면 부실수사 통제는 반드시 외부 기관일 필요는 없고, 오히려 수사 실무를 잘 아는 내부 심사 체계가 더 효과적일 수 있다. 전문성 없는 외부의 시선보다, 해당 분야를 잘 아는 눈이 수사의 '품질'을 더 정확히 가려낼 수 있기 때문이다
즉 부당수사 통제는 '독립성'을, 부실수사 통제는 '전문성'을 우선 설계 원리로 삼아야 한다. 이 원리를 지금의 보완수사권 논쟁에 적용하면, 결론은 이미 정해져 있다. 보완수사권은 폐지가 아니라 존치되어야 하며, 존치의 근거는 부당수사 견제 기능이 아니라 부실수사 교정 기능에 있다.
보완수사권 폐지론이 서 있는 자리를 다시 보자. 그 우려의 실체는 "검사가 수사에 관여하면 정치수사로 흐를 수 있다"는 것, 즉 부당수사에 대한 걱정이다.
그러나 보완수사권은 애초에 그 문제를 다루는 도구가 아니다. 조문의 요건 자체가 "공소제기 여부 결정에 필요한 사항"의 미비, 곧 수사 품질의 미달을 발동 조건으로 삼고 있다. 부당수사를 막겠다는 목적으로 부실수사 교정 도구를 없애는 것은, 앞에서 논의한 범주 착오를 반복하는 것이다. 진단이 틀렸으니 처방도 틀릴 수밖에 없다.
그렇다고 지금의 강화 방안(3개월 이행기한, 불이행 시 직무배제·교체 요구)을 두고 "이것으로 정치수사까지 막을 수 있다"고 기대하는 것도 같은 오류의 다른 얼굴이다. 보완수사권은 부당수사를 막는 임무를 원래부터 부여받은 적이 없으므로, 그 임무를 얼마나 강화하든 부당수사 통제 기능을 가질 수 없다.
이 조항에 요구해야 할 것은 '부당수사 억지력'이 아니라 '부실수사 교정력의 실효성' 즉 이행기한의 명확화, 불이행에 대한 절차적 제재, 수사심의위원회 상설화와 전문성 강화, 사건관리·심사관 제도 등이다.
부당수사에 대한 답은 다른 곳에서 찾아야 한다. 시정조치요구권의 "정당한 이유"라는 모호한 요건을 구체화하고, 교체임용요구권처럼 사문화된 장치가 실제로 발동될 수 있는 판단기준과 절차를 갖추며, 필요하다면 경찰과 이해관계가 없는 독립적 감찰기구를 상설화하는 것 등이 '부당수사' 트랙의 과제다. 이 트랙은 보완수사권의 존폐와 애초에 무관하며, 무관해야 한다.
정리하면 이렇다. 보완수사권 폐지는 잘못된 처방이다. '권한을 누구에게 얼마나 줄 것인가'는 그 다음 문제다. 먼저 답해야 할 것은 지금 막으려는 실패가 무엇이냐는 물음이며, 그 답에 따라 보완수사권이라는 조문 하나에 서로 다른 두 임무를 동시에 지우는 일을 멈추는 것이다. 그것이 부당수사와 부실수사를 구분하는 일의 실질적 의미다.
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