[장애인 운동, 독일에 묻다] 지난 연재
☞ ① 열차·트램 운행 막은 독일 '전장연', 그들이 독일을 바꿨다
☞ ② 한국의 1년 장애인 예산, 독일 1개 도시에도 못 미친다
2023년 1월, 독일 주간지 슈피겔(Spiegel)은 독일 연방정부 16개 부서가 중증장애인 의무 고용 비율을 지키고 있다고 짧게 보도했다. 슈피겔이 각 부서에 직접 문의한 결과를 바탕으로 작성한 기사였다.
기사에 따르면 연방정부의 중증 장애인 의무 고용 비율은 6%이며, 노동 사회부(Ministerum für Arbeit und Soziales)와 법무부(Justizministerium)가 각각 9.85%와 9.27%로 가장 높은 중증장애인 직원 비율을 기록했다. 재무부(Finanzministerium)의 경우 현재 중증장애인 고용 비율은 6%이지만, 2032년까지 이 비율을 10%로 올리겠다는 목표를 설정했다.
반면 대한장애인협희의 자료에 따르면 한국 정부와 지자체 및 공공기관 장애인 의무 고용 비율은 2022년 기준 3.6%로 의무 기준인 5%에 미달한다.
한국의 장애인 의무고용제도가 전체 장애인을 대상으로 한 것과 다르게, 독일은 중증장애인이 대상이다. 독일에서 중증장애인은 법률이 정한 장애 정도 50 이상을 넘는 경우에 해당한다. 2001년 개정된 법률에 따라 현재 독일 내 고용 규모 20인 이상 공공 및 민간 사업장은 5%의 중증장애인 고용 의무를 지닌다.
중증장애인 고용 규정 자체는 민간과 공공 분야에서 차이가 없다. 하지만 2001년 이전의 법률은 과거 서독 기준 16인 이상 사업장에 대해 6%의 의무 고용 비율을 규정하고 있었기 때문에, 법률 개정 과정에서 1999년 기준 이미 6% 이상을 고용하고 있었던 사업장에 대해서는 그대로 6%의 의무 비율을 유지하도록 규정했다. 그 결과 독일 연방 내각 부서의 의무 고용 비율도 6%이다.
장애인 노동 정책의 첫 번째 구호 "좋은 일자리가 최고의 복지다"
1950년 서독의 수도 본에 위치한 노동청은 "좋은 일자리가 최고의 복지다"라는 구호로 중증장애인 일자리 연계를 홍보했다. 1970년대 초까지 독일연방공화국 장애인 정책의 핵심은 일자리 연계였다.
장애학 연구자인 역사학자 엘스베트 뵈슬(Elsbeth Bösl)의 설명에 따르면 당시의 장애인 정책은 '장애와 노동에 대한 동시대적 의식'에 부합하는 것이었다. 그 시대에는 장애를 "의학적 이유로 인한 생산적 노동 능력의 저하"로 정의했으며, 노동을 "사회적 존재로서 인간의 가장 필수적인 요소"라고 생각했다.
1950년대 서독 장애인 운동은 전쟁 피해 남성 장애인의 권리 운동 중심이었다. 이들은 장애인을 불쌍하고 비참한 존재가 아닌 '사회적 몫을 가진 사람'으로 인정해주기를 요구했다. 국가의 정책 목표 또한 이미 경제 활동 경험이 있는 2차 세계대전 피해자의 사회 재통합이었다. 종전 직후 25세 ~ 45세 사이의 남성 장애인 10명 중 9명은 전쟁 희생자였다.
1953년 처음으로 전쟁 피해 중증장애인에 대한 의무 고용 비율이 법제화되었다. 그리고 이를 지키지 않은 사업장은 부담금을 내야 했다. 의무고용 부담금은 월 50마르크(DM)로 당시 서독의 월 평균 임금 338마르크에 비해 적은 금액이었다. 1955년 통계에 따르면 전쟁 피해 중증장애인 의무고용 일자리는 67만 개에 달했지만 실제 고용은 39만 건에 불과했다. 장애인 중 일부 그룹만을 대상으로 했다는 정책적 한계도 있었다. 다만, 당시의 의무 고용 규정은 전 세계에서 중증장애인을 직업 세계에 편입시키기 위한 첫 번째 정책 시도였다는 데 의미가 있다.
비록 1950년대 서독 장애인 운동과 정책의 중심은 남성 전쟁 피해자에 있었지만, 다른 장애인을 위한 움직임이 없었던 것은 아니다. 우선 장애인 부모 모임과 장애 아동을 지원하는 민간단체가 만들어졌다. 그리고 60년대 말과 70년대에는 장애인 당사자의 자립 운동이 싹트기 시작했고, 장애가 남성과 여성의 구분처럼 사회적으로 만들어진 것이라는 의식이 생겨났다. 다른 한편으로 1950년대 후반을 지나며 독일의 경제가 성장하기 시작했고, 사회복지 지원 시스템도 자리를 잡아갔다. 그 과정에서 장애인에 대한 지원과 정책에 대한 요구도 확대되어 갔다.
1969년, 서독에서 사민당이 처음으로 정권을 잡았다. 사민당과 자민당의 연립정부였다. 사민당의 빌리 브란트(Willy Brandt)는 서독 총리 최초로 공식 성명에서 장애인의 삶에 대해 언급했다. 당시 브란트는 "민주화", "삶의 질", "인간화"라는 사민주의의 이념이 장애인 정책에서도 실현되어야 한다고 발언했다.
1974년에는 노동부 장관인 사민당의 발터 아렌트(Walter Arendt)가 "우리 사회에서 장애인이 경험하는 삶의 질은 사회 전체의 질을 반영한다"라며 장애인에게도 기회의 평등이 주어져야 한다고 선언했다. 그리고 전쟁 피해자뿐 아니라 장애인 전체를 대상으로 하는 의무고용제도가 법률로 도입되었다.
전쟁 상해자를 대상으로 했던 기존 법률 "중상해자의 권리 향상을 위한 법률(Weiterentwicklung des Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft)"은 "장애인의 노동, 직업, 사회 통합 보장을 위한 법률(Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Geselllschaft)"로 변경되었다.
새로운 법률은 장애의 원인과 상관없이 모든 중증장애인을 위한 것이었으며, 16인 이상 사업장에 대해 6%의 중증 장애인 의무 고용 비율을 규정했다. 채워지지 않은 의무 고용 자리에 대해 사업장은 월 100마르크를 부담금으로 내야 했다. 하지만 1974년 서독의 월평균 급여가 1698마르크였다는 것을 생각한다면 여전히 매우 적은 금액이었다.
통일과 장애인 노동 정책의 변화
독일의 중증장애인 의무고용제도는 통일 이후인 1999년 다시 한 번 큰 변화를 겪게 된다. 1998년 탄생한 사민당과 녹색당 연립 정부는 연정 합의를 통해 장애인 정책의 발전을 약속했다. 그중 장애인의 노동 참여 확대는 첫 번째 과제였다.
당시 독일의 중증장애인 실업률은 계속해서 높아지고 있었다. 중증장애인 의무고용제도에 해당하는 사업체의 장애인 고용률은 1982년 5.2%에 달했던 것이 계속해서 낮아져서 1999년에는 3.7%밖에 되지 않았다.
1999년 가을 "중증장애인의 높은 실업률 척결을 위한 법(Gesetz zur Bekämpfung der hohen Arbeitslosigkeit bei Schwerbehinderten)"이 통과되었다. 독일 정부는 2002년 가을까지 중증 장애인을 위한 5만 개의 새로운 일자리를 만들겠다는 목표로 대대적인 캠페인과 지원책을 마련했다.
2000년 10월부터 시행된 새로운 법은 현실적인 고용 동력을 높이기 위해 기존의 의무고용 비율을 낮췄다. 이전까지 16인 이상 사업장에 해당하던 의무고용 기준을 20인 이상 사업장으로 높이고, 의무고용 비율은 6%에서 5%로 낮췄다.
대신 기준에 이미 6% 이상의 고용 비율을 유지하던 업체에 대해서는 기존 의무고용 비율을 그대로 적용했다. 고용되지 않은 일자리에 대해서는 기업의 의무고용 이행 정도에 따라 차등적으로 부담금을 적용했다. 이를 통해 기존에는 일자리 하나당 일괄적으로 월 200마르크였던 부담금이 의무 이행 비율에 따라 최대 500(유로화 도입 후 최대 260유로)마르크에 이르게 되었다.
여기에 정부는 기업에 중증장애인에게 적합한 노동 환경을 조성하기 위한 금액을 지원했다. 독일의 주요 신문사 중 하나인 <FAZ>(Frankfruter Allgemeine Zeitung) 기사에 따르면 2001년 법 개정과 함께 4700개의 중증장애인 일자리가 새롭게 연결되었으며, 정부는 기업에 1억 5800만 유로에 달하는 금액을 장애인 노동 환경 조성을 위해 지원했다. 일자리 하나당 3만 4000유로가 지원된 것이다.
거기다 기업은 노동청으로부터 급여 지원금도 받았다. 실업 상태에 있는 중증 장애인 한 명을 고용할 경우 3년 동안 최대 70%까지 급여를 지원받을 수 있었으며, 중증장애인을 직업 교육생으로 채용할 경우 급여의 80%까지 지원받을 수 있었다. 물론 혜택만 있는 것은 아니었다. 채용한 중증장애인을 기업이 해고하기 위해서는 담당 통합관청에 허가를 받도록 규정했다.
2004년에는 중증장애인 의무고용 불이행 부담금에 대한 헌법재판소의 합헌 판결이 있었다. 한 운송업체가 현재의 정책이 헌법이 보장하는 직업의 자유에 위배된다며 헌법소원을 낸 것이다. 1999년 기준 130명의 직원을 채용하고 있던 해당 업체는 단 한 명의 장애인을 일시적으로 고용해 장애인 고용률이 1%에도 미치지 못했다. 재판부는 '해당 법은 독일 기본법이 보장하는 장애인 차별 금지에 부합하며, 직업에 자유를 침해한다고 볼 수 없다'고 판결했다.
그 후 독일의 중증장애인 의무고용제도와 부담금은 2001년 실행된 법률의 기본 틀을 유지하고 있다. 부가적인 지원에 대해서는 조금씩 변화를 겪고 있으며, 부담금의 경우 조금씩 증가해, 여전히 적은 금액이기는 하지만 2023년 기준 최대 월 360유로가 되었다.
기업에게 더 많은 부담금을
전체 27명의 직원 중 5명이 중증장애인인 압력측정기 제작 기업 'Manometer Preiss EMPEO GmbH'의 대표 안드레아즈 본트자(Andereas Bondza)는 2021년 <도이칠란트풍크>(Deutschlandfunk)와의 인터뷰에서 "정부의 지원이 중증장애인 고용을 훨씬 쉽게 하는 요인"이라며 유인책의 중요성을 강조했다.
가령 그는 자신의 경우 △중증장애인을 고용할 경우 최대 30%까지 급여를 돌려받을 수 있다는 점과 △6개월의 수습 기간을 둘 수 있다는 점이 장애인 직원 채용을 결정하는 데 도움이 되었다고 밝혔다. 2020년 기준 중증장애인 의무고용 부담금을 통해 독일 정부로 들어온 금액은 약 7억 유로에 달하며, 이는 장애인에게 적합한 노동환경 조성을 위한 비용 지원이나 급여 지원에 쓰이고 있다.
하지만 높은 부담금 집계가 보여주는 것처럼 독일의 의무 고용 성적은 좋지 못하다. 특히 민간 기업이 문제다. 독일 사회연합(Sozialverband Deutschland)의 클라우디아 티츠(Claudia Tietz)는 <도이칠란트풍크>와의 인터뷰에서 "60%의 기업이 의무 고용 비율을 완벽히 지키지 못했다"고 비판했다.
그에 따르면 고용 의무가 있지만 단 1명의 중증장애인도 고용하지 않은 기업도 25%에 달했다. 2020년 기준 중증장애인 고용 의무가 있는 전체 사업장의 중증장애인 고용률은 4.6%다. 정부 및 지자체를 포함한 공공기관의 고용률은 6.4%로 의무 비율보다 높지만, 민간 사업장의 경우 4.1%로 기준에 미치지 못했다.
기업이 중증장애인 의무고용 비율을 지키지 않는 가장 큰 원인으로는 '높지 않은 부담금'이 지목되고 있다. 2022년 12월, 연방 노동부는 이를 해결하기 위해 2025년부터 60인 이상 사업장의 경우 의무고용 미이행에 따른 부담금을 최대 월 720유로까지 높이는 입법안을 발표했다.
여기에 법률 위반에 따른 벌금 또한 최대 1만 유로로 계획하고 있다. 노동부 장관인 사민당의 후베르투스 하일(Hubertus Heil)은 "단 한 명의 장애인도 고용하지 않은 기업을 압박할 수 있는 강한 입법이 필요하다"고 강조했다.
장애인에게도 직업 선택의 권리를
작업장(Werkstätte für Menschen mit Behinderung) 제도 또한 장애인 노동 문제의 주요 원인으로 지적되고 있다. 장애인 작업장은 '노동을 통한 장애인의 사회 참여'를 보장하기 위해 오래전부터 민간 사회복지 영역의 일환으로 운영되어 왔다. 그러다가 1961년 장애인 정책을 위한 공식 기구로 법적 지위를 인정받으면서 국가로부터 재정 지원을 받을 수 있게 되었다.
장애인 작업장의 경우 처음에는 사회생활을 할 수 없는 장애인을 위한 복지 시설의 성격이 강했지만, 현재는 중증장애인의 노동과 생계 능력을 발전시키고 외부 노동 시장으로 그들을 내보내기 위한 연결고리 역할을 하는 기관이라는 목표를 가지고 있다.
하지만 장애인 작업장의 가장 큰 문제가 바로 작업장에서 외부 노동 시장으로 이동하는 경우가 1%도 되지 않는다는 것이다. 최저 임금이 적용되지 않는다는 것도 큰 문제다. 독일은 장애인 작업장에 일감을 주는 기업에 대해 중증장애인 고용 의무를 경감해주고 있는데, 기업은 장애인 작업장을 통해 저렴한 일자리를 사용하게 되어 작업장 제도가 중증장애인의 고용을 오히려 방해한다는 비판도 있다.
유엔장애인권리협약의 27조는 장애인의 노동 권리와 노동을 통해 자신의 생활비를 벌 수 있는 권리를 명시하고 있지만 장애인 작업장은 일반 노동 시장과 분리되어 있을 뿐 아니라 이를 통해 최저 생활비를 벌기도 어려운 경우가 대부분이다.
2015년 유엔 장애인권리위원회는 외부 노동시장의 장애인 고용 동력 상승을 통한 장애인 작업장의 점진적 폐지를 권고했다. 따라서 독일도 장애인 작업장이 보호가 아닌 노동 시장 진출을 위한 전 단계의 역할을 확실히 할 수 있도록 방안을 마련하거나, 아니면 장애인 작업장을 폐지해야 하는 갈림길에 서 있다.
<타게스샤우>의 2022년 2월 기사에 따르면 독일의 장애인 작업장에서 일하고 있는 장애인은 약 32만 명에 달한다. 독일의 작업장은 수입의 70%를 일하고 있는 장애인에게 돌려줄 의무가 있지만, 이들이 받는 급여는 월평균 220유로 정도에 불과하다.
유럽의회의 녹색당 카트린 랑엔지펜(Katrin Langensiepen) 의원은 △장애인 작업장에도 일반 최저임금을 적용할 것과 △점진적으로 장애인 작업장을 폐지할 것을 주장한다. 그는 인터뷰를 통해 "직업을 찾고 선택하고 시련을 겪고 좌절하는 모든 과정이 장애인들에게는 허용되지 않고 있다"며 "비장애인과 장애인 모두 통합된 형태의 사회가 되는 것이 시대정신에 부합한다"고 말했다.
골 형성 부전증을 가지고 있는 장애인 활동가인 라울 크라우트하우젠(Raul Krauthausen)은 <도이칠란트풍크>와의 인터뷰를 통해 작업장이 아닌 일반 직업을 선택하고자 했던 자기 경험을 들려줬다.
10학년(한국 고등학교 1학년) 무렵 그가 속한 학급은 직업정보센터를 방문했다. 독일의 각종 직업군을 소개받고 자신의 진로를 고민하기 위한 시간이었다. 그는 그날 어머니가 "누구도 너에게 작업장에 대해 언급하지 못하도록 해라"라고 했던 말을 기억한다.
하지만 불행히도 그를 담당한 상담 직원이 그에게 처음 언급한 것은 작업장에 관한 것이었다. 그저 다양한 직업을 경험하고 싶었던 그는 "그(작업장) 이야기를 듣는 순간 그 자리가 자신을 위한 자리가 아니라고 느꼈다"고 회상했다.
크라우트하우젠은 장애인도 비장애인과 마찬가지로 똑같이 꿈을 꾸고 현실에 맞춰 직업을 선택할 권리가 있다고 이야기한다. 같은 인터뷰에서 그는 이렇게 말했다.
"당연히 우리가 모두 우주비행사가 될 순 없습니다. 비장애인도 마찬가지입니다. 우리는 어떤 방식으로든 자신의 꿈과 희망을 현실에 맞추는 법을 배워야 합니다. 하지만 꿈 전체가 억눌려야 하는 것은 아닙니다"
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