지난 11월 7일, 미국 언론은 민주당 대통령 후보 조 바이든의 승리를 선언했다. 코로나 바이러스 확산으로 인해 우편 투표와 사전 투표 수가 급증하면서 개표에 더 많은 시간이 소요되었던 선거였다. '대통령 당선자' 바이든은 곧바로 정권 인수 작업에 시동을 걸었고, 그 주말 전국 각지에서는 그의 당선을 축하하는 시민들의 행렬이 이어졌다. 말도 많고 탈도 많았던 트럼프 시대의 종언이 가깝게 느껴졌다.
그런데 정국은 여전히 혼란스럽다. 여느 때라면 현직 대통령이 대통령 당선자를 백악관으로 초청하고, 백악관 실무진들이 당선자 측 인수팀을 도와 원활한 정권 인수 작업에 돌입했을 시기인데, 아직도 그럴 기미가 전혀 보이지 않는다. 트럼프 자신이 아직까지 선거 결과에 승복하지 않은 탓이다. 이 시각까지도 트럼프는 여섯 개의 주에서 부정 선거 의혹을 제기하며 법정 싸움을 이어가고 있다. 측근과 지지자들은 "선거는 아직 끝나지 않았다"라고 연일 강변하고 있다.
하긴 선거가 끝나지 않았다는 말 자체는 틀린 말이 아니다. 단순히 몇몇 주에서 개표가 완전히 종료되지 않았다는 뜻이 아니라, 실제로 대통령 선거는 아직 끝나지 않았다. 아니, 대통령을 뽑는 '정식' 선거는 아직 시작하지도 않았다.
선거인단과 두 번의 선거
미국 연방 헌법은 대통령 선거인단(The Electoral College)이라는 독특한 제도를 탄생시켰다. 헌법에 의하면, 각 주는 각기 할당된 수의 선거인들(electors)을 재량껏 선출할 수 있다(선거인의 수는 그 주를 대표하는 연방 상원의원 수와 하원의원 수의 합과 같다). 그렇게 선출된 선거인들은 각 주에서 따로따로 회합하여 대통령 후보들에게 투표한다. 미국인들이 지난 11월 3일에 치른 선거는 바로 이들 '선거인'을 뽑는 선거였다. 물론 선거인을 뽑는 선거에 선거인은 잘 보이지 않는다. 선거인 후보들을 각 정당이 전당대회에서 미리 임명해 놓기 때문이다. 대부분의 주에서 유권자들은 선거인을 뽑는 11월 선거 때 투표용지에 적힌 대통령 후보들을 보고 투표한다. 한 주에서 민주당(공화당) 후보가 최다 득표에 성공하면, 그 주를 대표하는 선거인단은 민주당(공화당)이 미리 임명해 놓은 선거인 후보들이 맡게 되는 식이다. 현재 48개 주와 워싱턴 D.C. 가 이런 방식으로 선거인들을 임명한다.
선출된 선거인들이 대통령을 뽑는 선거는 12월 둘째 수요일 다음 첫째 월요일(올해는 12월 14일)로 예정되어 있다. 이것이 바로 '정식' 대통령 선거다. 따라서 오는 12월 14일에 각 주에서 임명된 선거인들은 각각 자신들의 주에서 회합하여 투표한다. 제헌 당시와 건국 초기에는 선거인단의 역할이 지금과 달랐다. 선거인들은 연방 의회와 연방 정부로부터 완전한 독립성을 유지하면서, 그 어떤 정치적 계략과 음모에 빠지지 않은 채로 공평무사하게 순전히 자신들의 양심과 지혜에 따라 최적임자를 대통령으로 선출하는 것이 임무였다.
이러한 선거인단 제도의 설립 취지를 무색게 만든 것은 바로 정당 정치의 대두와 극심한 당파주의였다. 선거인들은 더 이상 독립적인 대표자가 아니라 정당이 지명한 대통령 후보를 지지할 것은 서약하는 정당의 대리인으로 전락했다. 이제 미국인들은 일반 유권자들에 의한 선거로 각 주의 선거인들을 선출하는 11월 선거를 관습적으로 대통령 선거로 간주하는 한편, 12월에 있는 '정식' 대통령 선거는 그저 '요식'행위로 여긴다.
그러나 절차는 절차고 법률은 법률인 법. '정식' 대통령 선거는 여전히 12월 선거다. 각 주는 12월 14일 투표를 마치고 선거인들의 투표용지와 공식 증명서를 연방 상원의장(부통령)에게 보내야 한다. 내년 1월 6일, 상원의장이 상하원 합동회의를 열어 각 주에서 도착한 투표용지를 개봉, 개표하게 되며, 그 결과 선거인단의 과반수 이상을 득표한 최다 득표자가 공식적으로 '대통령 당선자'가 되는 것이다.
바이든은 '대통령 당선자'인가?
이런 질문을 던져 볼 수 있다. 11월 3일 선거 결과 '대통령 당선자'로 언론이 선언한 바이든의 현재 신분은 정확히 무엇일까? 헌법과 법률적 의미에서도 역시 '대통령 당선자'인가? 엄밀히 말하면 그렇지 않다. 그는 이미 '사실상' 대통령 당선자이지만, 아직 헌법적, 법률적 의미의 당선자는 아니다. 예를 들어, 수정 헌법 20조는 대통령의 임기가 1월 20일에 시작됨을 명시하고 있고, 만약 '대통령 당선자'가 대통령 취임 전에 사망할 경우, 부통령 당선자가 대통령직을 계승한다고 말한다. 여기서의 '대통령 당선자'는 1월 6일 상하원 합동회의에서 공식적으로 발표된 12월 선거의 승자를 말한다. 그러니까 바이든은 1월 6일 공식적인 의회의 승인 후에야 (혹은 적어도 12월 14일 선거인단의 투표 후에야) 헌법적 의미에서 '대통령 당선자'가 될 수 있다.
물론 11월 선거로 확인된 '사실상' 대통령 당선자의 법적 지위를 1월 6일이나 12월 14일 전에 확인할 수 있는 연방 법률이 없는 것은 아니다. '대통령 인수법'(The President Transition Act)이 그것인데, 이 법은 미연방조달청(General Services Administration)의 수장으로 하여금 원활한 인수인계를 위해서 대통령 당선자에게 필요한 물품과 서비스를 제공하도록 명시하고 있다. 그렇다면 조달청장이 '사실상' 대통령 당선자에게 서비스 제공을 명하는 서한에 서명하는 순간 '사실상' 대통령 당선자의 '당선자 신분'이 법률적으로도 확인된다고 볼 수 있다. 그러나 지금 이 순간까지도 에밀리 머피 현 조달청장은 11월 선거 결과에 대해 여러 주에서 분쟁과 소송이 계속되고 있다는 점을 들면서 서명을 거부하고 있다. 그는 지난 2017년 12월 트럼프가 임명한 인물이다.
따라서 현재로서는 바이든의 당선자 신분을 보증해 줄 분명한 법적 근거는 없다. 그저 정황상 오는 12월 선거에서 적어도 과반수를 상회하는 선거인들(290명 혹은 조지아까지 합하면 306명)이 그에게 투표할 것이고, 그 결과가 1월 6일 상하원 합동회의에서 공표될 것이라고 (높은 확률로) 추정할 수 있을 뿐이다. 물론 그렇게 추정할 수 있는 까닭은 바이든이 11월 선거에서 최다 득표에 성공한 주들이 앞서 말한 대로 민주당 후보에게 투표하기로 서약한 선거인들을 임명할 것이기 때문이다. 이들이 12월 선거 때 바이든에게 투표하리라는 것은 사뭇 자명한 일이다. 그러나 이러한 생각이 끝내 ‘추정’에 머무르는 까닭은 선거인들로 하여금 서약한 바를 그대로 수행하도록 하는 법적 구속력이 빈약하기 때문이다. 현재 총 32개 주가 선거인들을 법으로 통제할 수 있다. 그러나 이들 가운데 '서약을 어긴 선거인'을 실제로 선거인단에서 제외시키고, 처벌하고, 그들의 투표를 무효로 처리하는 강한 법률이 작동하는 곳은 15개 주뿐이다. 따라서 적어도 이론상으로는 꽤 많은 선거인들이 12월 선거 때 큰 구속 없이 투표할 수 있다.
트럼프 소송 소동과 가능한 예외 상태
물론 12월 선거 때 민주당에서 임명한 선거인들 중 상당수가 서약을 깨고 트럼프를 선택할 가능성은 거의 없다. 그러나 만약 바이든이 최다 득표에 성공한 주의 선거인단이 민주당에서 임명한 사람들이 아닌 다른 사람들로 채워지게 된다면 어떻게 될까? 그런 일이 헌법과 법률의 테두리 안에서 가능한 것인가? 간단히 답한다면, 가능하다.
여기 기억해야 할 중요한 절차가 있다. 모든 주는 미연방 법전 3편 1장 5절에 의거, 12월에 있을 선거 6일 전까지 선거인 선정과 관련된 모든 분쟁을 종료해야 한다. 12월 8일이 법률이 정한 마감일이 되는 셈이다(주에 따라 선거인 선정 종료일을 주 법률로 따로 정해 놓은 경우도 있다). 따라서 11월 선거 결과에 대한 논쟁이 오래 지속되면, 주 의회는 선거인 선정 법정 마감일을 맞추기 위해 논란이 되는 11월 선거 결과를 무시하고 선거인단을 다른 방법을 통해 꾸리는 일을 고려할 가능성이 있다. 애초에 선거인을 일반 유권자들에 의한 선거로 선출하는 것은 헌법과 연방 법률의 지시 사항이 전혀 아니기 때문에, 각 주 의회는 재량으로 선거인을 임명할 수 있기 때문이다. 이런 상황에서 주 의회를 공화당이 장악하고 있다면 어떨까? 주 의회가 해당 주의 11월 선거 결과와 관계없이, 트럼프에게 표를 던질 공화당 대리인을 선거인으로 임명한다고 의결할 수도 있는 일 아닌가? 물론 그런 일이 생기면, 민주당 의원들이나 바이든 측도 이에 맞서 법정 투쟁을 벌이겠지만, 많은 시간이 소요될 수 있고 그러다 보면 선거인 선정 마감 시한을 넘길 위험도 있다. 한 예로 첫 대통령 선거 때 뉴욕 주는 제때 선거인단을 꾸리지 못하여 선거에 참여하지 못한 바 있다.
위와 같은 시나리오는 헌법과 법률의 테두리 안에서 '합법적으로' 전개될 수 있다는 점이 중요하다. 각 주의 상황을 주의 깊게 살펴야 하는 이유다. 실제로 현재 논란이 지속 중인 곳 중 펜실베이니아, 조지아, 애리조나, 미시간, 위스콘신은 모두 공화당이 주의회의 다수당이다. 그러나 이 중 주지사까지 공화당 소속인 곳은 조지아와 애리조나뿐이다. 현재 상황을 놓고 판단해 본다면, 실제로 트럼프의 법정 싸움과 방해의 정치가 전세를 뒤집을 수 있는 확률은 현저하게 낮아 보인다. 예를 들어, 펜실베이니아 주 법률은 11월 선거 결과를 확정 짓고 선거인단을 임명할 수 있는 권한을 주무장관과 주지사에게 부여하고 있는데, 현재 두 직책 모두 민주당 소속 정치인이 맡고 있다. 따라서 트럼프 측이 제아무리 계속 소송을 제기한다고 해도, 정말 광범위하게 자행된 부정 선거의 증거를 제시하지 못하는 한(지금까지는 그 어느 곳에서도 증거를 제시하지 못했다), 그래서 법원의 중지 명령이 있지 않는 한, 정해진 절차에 따라서 11월 선거 결과를 마무리 짓고 선거인단 구성을 마치려는 주무장관과 주지사를 주 의회가 방해할 수 있는 법적인 근거는 없다.
우편 투표 도착 마감 기한 설정에 관한 소송도 있었는데, 11월 선거 직전에 펜실베이니아 대법원이 코로나 바이러스 확산 상황을 감안하여 도착 마감 기한을 선거 날 이후 3일까지로 연장한 판결(소인은 선거일 혹은 그전에 찍혀야 하고, 소인이 없거나 알아볼 수 없게 되어 있으면 그 우편이 선거일 후에 발송되었다는 명확한 증거가 있는 여부에 따라 판단)에 대해서 공화당이 연방대법원에 항소한 사건이다. 이 경우에는 관련 법령 해석의 문제가 있기 때문에 만약 연방대법원에서 이 사건을 심리할 경우 공화당이 승리할 가능성도 없지 않아 있다. 다만 연방대법원은 하위 연방 법원의 판결을 뒤집는 것보다 주 대법원의 판결을 뒤집는 것에 더 조심스러운 것이 보통이다. 주 법률에 대해서는 주 법원의 해석을 존중하는 전통과 관습 때문이다. 따라서 펜실베이니아에서 11월 3일 8시부터 11월 6일 5시까지 도착한 우편 투표가 펜실베이니아 선거 결과를 좌우할 수 있고, 펜실베이니아 선거 결과가 전체 선거 결과를 뒤바꿀 수 있는 상황이 형성되지 않는 한, 연방대법원의 개입을 기대하긴 어려울 것이다.
과거의 선거 소동
선거 결과를 둘러싼 이와 같은 소동을 이전의 몇몇 선거들과 비교해 볼 수도 있겠다. 미국 역사에서 지금까지 일반 유권자로부터 최다 득표에 성공했으면서도 결국 낙선한 대통령 후보는 모두 다섯 명인데, 모두 민주당 후보였다(앤드류 잭슨, 새뮤얼 틸든, 그로버 클리브랜드, 앨 고어, 힐러리 클린턴). 그중 틸든이 출마한 1876년 대선 때는 전체 선거 결과를 좌우할 수 있는 선거인단 19표에 해당하는 루이지애나, 플로리다, 사우쓰 캐롤라이나에서 11월 선거 결과를 양당이 서로 자신들의 승리로 주장하는 바람에, 연방 의회는 결국 양당 공조 하에 선거 위원회를 출범했었다. 위원회는 연방 하원의원 다섯 명, 상원의원 다섯 명, 대법관 다섯 명, 총 열다섯 명으로 구성되었고, 이들 중 7명은 민주당, 7명은 공화당 소속, 한 명은 무당파였다. 위원회는 총 87회의 내부 투표를 거쳐, 논란이 되었던 세 주의 선거인 투표와 오레곤 주의 한 표를 더한 총 20표를 공화당 대통령 후보 루써포드 헤이스가 득표한 것으로 판단함으로써 그를 차기 대통령으로 확정했다.
지난 2000년 대선 때는 플로리다에서 조지 W. 부시 후보가 앨 고어 후보를 앞선 것으로 보도되었으나 그 차이가 너무 근소했던 관계로 자동으로 재검표에 들어갔었는데, 그 과정에서 민주당이 우세한 몇몇 카운티에서 기권표가 무더기로 발견되었다. 펀치카드를 사용한 투표용지의 경우 종잇조각이 제대로 떨어져 나가지 않아 자동 개표 기계가 온전히 집계하지 못한 것이 이유였다. 고어 측은 즉시 수검표를 요구했고, 당시 플로리다 주무장관이자 부시 후보 측근이었던 캐써린 해리스는 재검표 진행에 관계없이 주 법률이 정한 마감 기한에 맞춰 선거인단 임명을 확정 짓겠다고 대응했다. 플로리다 대법원은 고어 손을 들어줬지만, 연방대법원의 판단은 달랐다. 연방대법원은 수검표 중지를 명령했고, 이 판결로 부시의 당선이 확정됐다.
작금의 상황은 어떠한가? 1876년 때와는 달리, 현재로서는 선거 결과를 뒤집을 만한 정도의 선거인단 표가 끝내 미해결 상태로 남을 가능성은 대단히 적다. 바이든과 트럼프의 표 차가 미시간 14만 6천여 표, 펜실베이니아 5만 3천여 표, 네바다 3만6000여 표, 위스콘신 2만여 표, 조지아 1만4000여 표, 애리조나 1만 1천여 표이니, 이 정도면 경쟁이 치열했다고 할 수는 있겠지만 지나치게 박빙이었던 승부는 아니다. 또한 2000년에 연방대법원에서 승리한 부시와는 달리, 지금은 트럼프가 이미 개표가 거의 완료된 상황에서 선거과정에서의 오류나 부정을 증명해야 하고 특단의 조치를 요구해야 하는 쪽이다. 특별히 표 차이가 상당한 상황에서 전제를 뒤집을만한 투표 부정 사례를 찾는 것은 흔치 않은 일이다. 참고로 2000년 당시 플로리다 주가 제출한 부시와 고어의 표 차이는 537표였다.
트럼프와 미국의 민주주의
트럼프 측이 벌이고 있는 연이은 소송과 방해의 정치는 일견 미국의 복잡한 선거제도와 법률의 승인 하에 펼쳐지고 있는 유사-독재 정권의 선거 불복 캠페인 같다. 민주주의의 기본 원칙과 가치를 표방하면서도 다수의 뜻을 때로 우회할 수 있도록 복잡하게 짜인 미국 시스템이 어떻게 극심한 당파주의와 정치꾼의 술책을 만나 시스템 자체에 대한 믿음을 허물고 정당성의 토대를 침식해 버릴 수 있는지, 이 번 트럼프의 사례가 극명하게 보여 주고 있다. 단말마에 이른 트럼프 정권은 어쩌면 유효기간이 오래전에 지나버린 오랜 관습과 제도들을 전면적으로 재고할 것을 촉구하고 있는지도 모른다.
트럼프의 시도를 제어하고 기각하는 것 역시 미국의 사법시스템이라는 점도 지적해야 한다. 대통령의 선출 방법을 "국민의 보통, 평등, 직접, 비밀선거"라고 명확하고 일원적으로 규정하고 있는 한국 현행 헌법(67조 1항)의 관점에 보면, 미국 대통령 선거제도는 분명 기이하기 짝이 없고, 법정 투쟁의 여지가 많은 것 역시 비민주적으로 보인다. 그러나 미국 대통령은 '연방' 정부의 대통령이며, '연방'은 여러 주들의 연합이라는 점을 상기할 필요가 있다. 역설적이게도, 대통령 선거인단이라는 구식 제도 덕에 미국인들은 각 주와 지역 단위 정치체와 정치인들의 중요성을 더욱 절실하게 깨닫고 있다. 트럼프의 법정 싸움은 결국 시한부 소동으로 끝날 테지만, 트럼프 이후 미국 정치의 향방은 아직 오리무중이다. 민주주의를 지키기 위한 미국인들의 투쟁은 주와 지역 차원에서 일상적으로 벌어지는 갈등 중재와 심판 절차를 통해, 또한 다양한 방법으로 '연합된 다수'(a federated majority)를 구현하고자 하는 '연방' 국가 시민들의 노력으로 계속되어야 한다.
시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획, 연재합니다.
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