SSM 대응책, 전국 슈퍼의 편의점화?

[MB 親서민 정책 뜯어보기①] "경쟁 논리인 '대규모 체인화', 해법 아냐"

이명박 대통령의 경제정책 노선인 'MB노믹스'를 디자인한 강만수 대통령 경제특보는 최근 한 언론과 인터뷰에서 "친서민 정책이야말로 MB노믹스의 근간"이라고 말했다. 강 특보의 말을 그대로 믿을 수는 없지만 '비즈니스 프렌들리(친기업)'를 강조하던 집권 1년차와 비교해 달라진 것처럼 보인다.

이 대통령은 입만 열면 '친서민 중도실용주의'을 강조하고 있다. 새 국무총리로 대표적인 케인즈주의 경제학자였던 정운찬 전 서울대 총장을 영입했다. 등록금 후불제, 보금자리 주택, 미소금융 등 친서민정책도 연일 발표하고 있다.

당장 정치적인 효과는 나타나고 있다. 지난해 촛불집회 당시 한자릿수까지 내려갔던 이 대통령의 지지율이 일부 조사에서는 50%대까지 치솟았다. 여당인 한나라당 지지율도 동반 상승 중이다.

감세, 규제완화 등 대기업과 부유층에 편향된 경제정책으로 비판받던 이명박 정부가 '친서민 정책'을 펴겠다는데 반대할 이유는 없다. 다만 따져볼 문제가 있다. '자율과 경쟁'이 최우선 원칙이며 '비즈니스 프렌들리'를 모토로 하는 'MB노믹스'에서 '친서민' 정책이 어떻게 자리매김될 것이냐는 문제다. 모든 사람에게 이득을 주는 경제정책은 현실에는 존재하지 않는다. 특정 이들에게 수혜가 돌아가는 정책이 특정 이들에게는 오히려 손해를 끼칠 수도 있다. '친기업'과 '친서민'이 한 지붕 아래 사이좋게 동거하기가 쉽지 않은 것은 이런 이유 때문이다. 또 '친기업'에서 '친서민'으로 선회하는 게 말처럼 간단하지도 않다. '친서민'의 발목을 잡는 기존 정책들이 변경되거나 없어지지 않는 한 '친서민 중도실용주의'는 정치적 수사에 그칠 가능성이 크다.

이명박 정부가 최근 들어 발표한 대표적인 친서민 정책들을 뜯어보는 기획을 마련한 것은 이런 문제의식 때문이다. 이명박 정부의 '친서민' 정책을 둘러싼 반복되는 정치적 공방만 있을 뿐 정책의 실효성이나 방향에 대한 평가는 전무하다. 5회에 걸쳐 이명박 정부가 발표한 친서민 정책들에 대한 평가와 이런 정책들이 우리 경제에 미칠 영향에 대해 집중 조명한다. <편집자>

이명박 대통령은 지난 6월 '친서민' 정책을 선언한 직후 서울 동대문구 이문동의 한 재래시장을 찾았다. 이 대통령과 마주한 상인들은 인근에 들어선 대형마트 때문에 장사가 안돼 고통스럽다며 대책을 호소했다. 얼마 뒤 전국 영세상인들은 '기업형 슈퍼마켓(SSM)'을 상대로 사업조정신청을 하며 대응에 나섰고 대형 유통업체들의 SSM 진출 계획은 주춤하는 듯했다.

하지만 3개월이 지난 지금도 영세상인과 유통업체 사이의 갈등은 쉽게 해결될 조짐을 보이지 않고 있다. 상인들의 요청으로 중소기업청이 일시사업정지를 권고해도 대형 유통업체들은 슬그머니 개점을 강행했다. 중기청 역시 기존에 입점한 SSM은 사업조정 대상이 아니라고 유권해석을 내리면서 상인들의 원성을 샀다. 지난달 초 각 지방자치단체로 이양된 사업조정제도 역시 조정 기간의 한계 등으로 가시적인 성과를 내지 못하고 있다. 이런 가운데 전국에 들어선 SSM은 700개를 넘어선 지 오래다.

SSM과 지역 상인들의 갈등을 해결하는 것은 이명박 정부의 '친서민' 노선의 성격을 가늠할 수 있는 잣대 중 하나라고 볼 수 있다. 지식경제부는 지난 17일 지식경제부가 '영세점포의 대규모 체인화'와 '강화된 등록제'라는 해법을 내놓았다.

▲ 이명박 대통령이 지난 6월 서울 이문동의 재래시장을 찾아 상인을 격려하고 있다. ⓒ뉴시스

MB 구상에 기반한 '대규모 체인화'

정부가 내놓은 대안인 '대규모 체인화'는 이명박 대통령이 지난 6월 이문동 재래시장을 찾은 자리에서 밝힌 생각을 구체화한 것이다. 당시 이 대통령은 상인들에게 대책 마련을 약속하면서도 "(대형)마트가 못 들어서게 하는 것은 법률적으로 안 된다"며 "정부가 그렇게 시켜도 재판하면 패소한다. 이길 수가 없다"고 말했다. 이 대통령은 또 "누구는 죽고 누구는 사는 식은 안 되니 같이 사는 방법을 연구해야 한다"며 직거래를 통해 물건을 싸게 파는 방식 등을 제안하기도 했다.

정부가 내놓은 '대규모 체인화'는 모기업과 종속적인 관계가 형성되는 기존의 체인스토어 방식과 달리 자기 지분을 가진 중소유통업체가 수천 개 단위로 결합해 공동으로 물류망을 공유하겠다는 것이다. 정부는 이를 위해 남서울대 원종문 교수팀에 연구용역을 맡겨 내년 초 종합계획을 내놓을 계획이며 2014년까지 총 488억 원의 예산을 배정해 지원하기로 했다.

지식경제부 유통물류과 백경동 공업사무관은 "체인화는 기존의 공동물류센터와는 달리 정부나 민간이 설립한 일종의 컨설팅 기업을 통해 물건을 공동구매하는 등 '관리'에 초점을 둔 조직화 사업"이라며 "필요하다면 공동물류센터를 세워 이를 지원하는 것까지 포함하고 있다"고 설명했다.

'허가제에 준하는 등록제'…등록 요건 강화

한편 최경환 지식경제부 신임 장관이 지난 15일 인사청문회에서 밝힌 '허가제에 준하는 등록제'의 구체 계획도 조금씩 드러나고 있다. 현재 국회에 계류 중인 유통산업발전법 개정안에 개설 등록제 대상을 대규모 점포 및 그 직영점으로 확대하고 등록 요건을 강화하는 등 사실상 "허가제에 준하는 절차"를 마련하겠다는 것이다.

백 사무관은 "법적으로는 등록제로 하되 조례 개정 등을 통해 실제로는 허가제로 운용하겠다는 것"이라며 "등록 요건에 대해서는 상인 측 단체와 협의하고 있다"고 말했다.

▲ 지난 8월 광주지역 중소상인들이 광주 수완지구에 있는 롯데마트와 롯데슈퍼를 상대로 사업조정을 신청했다. ⓒ뉴시스

"가격 경쟁력만의 문제가 아니다"

정부의 이같은 대책에 영세상인들은 시큰둥한 반응을 보이고 있다. 이들은 이 대책이 처음부터 자신들이 요구하던 '개설 허가제'를 수용할 수 없다는 정부와의 시각차를 드러내는 반증일 뿐이라고 주장한다.

중소상인모임과 시민단체 등은 '대규모 체인화'나 중소기업청이 20일 이에 맞춰 발표한 '우수마트 선정사업', '허가제에 준하는 등록제' 등 정부가 발표한 대책은 포장만 요란할 뿐 문제의 본질을 흐리고 있다고 주장한다. 중소상인의 몰락을 막기 위한 현실적인 대책은 SSM을 개설 허가제로 규제하는 방법뿐이라는 것이다. '가격 경쟁력'의 문제로 봐서는 답이 안 나온다고 영세상인들은 주장한다.

롯데슈퍼의 입점 반대 시위를 하고 있는 서울 중랑구 묵1동의 한 상인은 "지금 롯데슈퍼에서 우유 2개를 묶어 3050원에 팔고 있는데 우리 가게에선 1개에 1500원에 팔고 있다"며 "SSM이 가격에서 싸서 경쟁력이 있다는 생각은 선입견"이라고 말했다. 가격 경쟁력보다는 대형 유통업체들의 브랜드 파워에 대한 소비자의 선호도 때문에 발길이 몰린다는 것이다.

그는 "정부는 애초에 대형마트끼리 싸우다 시장이 포화되니 소매점에 눈을 돌려 무분별하게 진출하게 된 과정은 살피지 않고 무조건 경쟁해서 대항하라고 한다"며 "우리야 고래 싸움에 새우등 터지는 꼴이지만 우리가 망해도 대형업체들끼리 다시 무한경쟁을 벌이거나 독과점 상태로 갈 것"이라고 목소리를 높였다.

"SSM 확장을 먼저 막고 경쟁력을 갖추는 게 순서"

▲ 서울 중랑구의 중소상인들이 묵1동에 들어선 롯데마트의 입점을 반대하는 시위를 벌이고 있다. ⓒ프레시안

오점교 묵2동 롯데슈퍼 입점저지대책위원회 대표는 "SSM이 일부 품목에서 가격이 싼 것처럼 보이지만 이는 대기업이 납품업체에게 비용을 떠넘기기 때문이라는 것은 익히 알려진 사실"이라며 "SSM은 회사에서 내려온 직원이 관리해 그 지역 고용에 도움이 되지도 않고 오히려 내부에 돌고 도는 돈을 외부로 나가게 해 지역 경제를 더 망가뜨린다"고 주장했다.

오 대표는 "정부가 내세운 체인화 역시 지원 금액이나 기간을 보면 영세상인을 보호하기에는 터무니없다"며 "현재로선 SSM 자체를 막는 것이 우선이고 그 이후에 경쟁력을 높이는 것이 맞는 순서"라고 덧붙였다.

이 지역 상인들은 묵 1동의 먹골역 5번 출구 앞에 들어선 롯데슈퍼 앞에서 40여일째 입점 반대시위를 이어가고 있다. 상인들은 롯데슈퍼가 입점한다는 소식에 지난달 초 사업조정을 신청했고 8월 11일 일시사업정지 권고가 내려졌다. 하지만 롯데슈퍼 측은 지난 11일 새벽 일부 품목만을 진열한 채 개점을 강행했다. 롯데슈퍼는 아직 일부 공간의 공사도 끝나지 않은 상태였다.

"SSM 본질은 대기업의 영역 침해…결국엔 소비자 선택권 해칠 것"

이명박 정부의 'SSM 대책'은 결국 문제의 해법이 소비자들의 이익에 도움이 되는 방향으로 흘러가야 한다는 논리다. 정부가 경쟁할 여건을 마련하면 서로 가격을 낮춰 궁극적으로 소비자의 후생이 증대되고 유통 산업도 발전할 수 있다는 것이다. 여기서 중소상인들은 '친서민'의 대상보다는 시장에서의 경쟁 주체로서 역할이 우선시된다. 상인들은 이점에서 정부 정책의 맹점이 있다고 지적한다.

오점교 대표는 "강력한 등록제로 SSM을 규제한다고 해도 조례 등으로 막아놓은 한계는 금방 다시 풀리게 된다"며 "지난 수년 동안 등록제로 규제한 대형마트들이 어느새 전국에 400개가 넘어서게 된 것과 똑같은 상황이 될 것"이라고 말했다.

김경배 슈퍼마켓협동조합연합회 회장은 "체인점을 관리하게 될 회사 역시 정부가 아니면 민간 유통대기업이 맡게 될 공산이 큰데 이는 동네 슈퍼가 편의점으로 전락하는 것과 마찬가지"라며 "등록제로 제한하는 요건을 따지는 과정에도 등록에 필요한 요건만 있지 등록을 취소할 수 있는 요건은 논의되고 있지 않아 사실상 실효성이 없다"고 주장했다.

참여연대 민생희망본부의 강진영 간사는 "SSM 문제의 본질은 대기업이 중소기업의 사업영역을 침해해 사회적 책임을 망각하는 것을 어떻게 막아야 하는 지에 대한 것"이라며 "대형 유통업체들의 가격 경쟁은 결국 불공정거래를 유발해 결과적으로 가격이 상승함으로써 소비자 선택권을 침해하는 결과를 낳을 것"이라고 정부의 논리를 반박했다.

정부 "일부 구조조정 어쩔 수 없다"

정부 측에서도 대기업들의 무분별한 사업 확장에 우려하는 목소리가 전무한 것은 아니다. 정호열 공정거래위원장은 지난 11일 중소기업인과의 대화에서 "대기업이 새로운 수익모델을 찾기 위해 사업을 확장할 때 중소기업이 잘 하고 있는 영역에는 진출을 자제해야 한다"며 '경고'를 날리기도 했다.

이 대통령이 '친서민'을 표방하면서도 법적 정당성을 강조해 SSM 문제는 '서민'보다도 '소비자'를 중심에 놓는 방향으로 진행되고 있다. 최경환 지경부 장관 역시 21일 취임 후 첫 기자간담회에서 "시장의 힘에 의해 (동네 소비자들이) SSM쪽으로 움직이려고 하는 것도 생각해야 한다"며 "소비자 이익과 소형 슈퍼마켓의 상권 보호 등을 종합적으로 판단해 대책을 마련하겠다"고 말했다.

백경동 사무관은 "사실 정치적인 이유 등으로 우리나라에 자영업이 과포화 상태에 이른 것은 공개적으로 언급하지 않지만 부정할 수 없다"며 "상인 측도 신도시나 덜 발달된 상업도시에 SSM이 들어서는 것을 반대하는 것은 아닌 만큼 정부 정책은 영세 상인들의 급격한 붕괴를 막고자 상생방안을 모색하는 것"이라고 말했다. 영세상인 모두를 구제해 줄 수 있는 방안은 사실상 무리라는 것이다.

독일의 '10% 가이드라인', 일본의 '대점법'

외국의 사례를 보면 상황은 다르다. 독일에서는 '10% 가이드라인'을 통해 지역상권에 10% 이상의 매출 감소가 예상될 경우 대형마트의 입점을 막고 있다. 또한 인구가 빠른 속도로 유입돼 기존의 상권만으로는 주민들의 생활이 유지될 수 없을 때 해당 지역에만 대형마트의 입점을 허용한다. 이때도 엄격한 사전조사 후에 시민들의 동의를 얻어야 한다. 독일 뿐 아니라 프랑스, 영국, 이탈리아 등에서도 대형마트의 영업시간을 엄격히 규제하고 있다.

일본은 백화점이 들어섰던 1950년대부터 이미 백화점의 신규 개점과 영업시간 등을 규제하는 '백화점법'을 제정해 지역 상권을 보호했다. 대형 유통업체들이 늘어나기 시작한 1970년대엔 백화점법의 적용대상을 일정 규모 이상의 모든 점포로 늘린 '대점법'을 신설해 "중소상인들에 대한 지나친 보호"라는 비판을 얻을 정도였다.

대점법은 1998년에 폐지됐지만 실질적인 규제 완화는 오랜 시간을 두고 진행돼 중소상인들은 변하는 유통환경에 적절히 대응할 수 있었다. 대형 유통업체의 급격한 증가로 매출이 40% 이상 줄어드는 등 급속도로 '골목 상권'이 붕괴되어가는 우리나라에서 당장 경쟁력을 갖춰 대항하고 이에 따라가지 못하면 어쩔 수 없다는 정부의 주문과는 대조적이다.

SSM '개설 허가제' 위법 논란

SSM을 둘러싼 논의의 핵심은 '개설 허가제'다. 필요한 요건만 갖추면 입점이 허용되는 등록제와 달리 허가제는 지역 상권에 미치는 영향 등을 조사해 규제 당국이 허가를 내주는 방식으로 대형마트와 SSM의 무분별한 진출을 막을 수 있는 가장 확실한 장치다.

정부는 개설 허가제가 법적으로 불가능하다고 주장한다. 세계무역기구(WTO)의 서비스협정(GATS) 규정을 위반한다는 이유다. 이명박 대통령이 "재판을 해도 패소해 어쩔 수 없다"고 말한 것이 대표적이다.

정부의 논리에는 옹색한 구석이 많다. 현재 강력한 허가제를 시행하는 선진국들이 WTO 규정 위반으로 제소된 사례가 한 번도 없을뿐더러 개설 허가제가 GATS 규정에 위반된다는 명확한 근거도 없기 때문이다.

민주사회를 위한 변호사 모임(민변)은 22일 이 같은 내용을 담은 '개설 허가제에 대한 법률검토 의견서'를 국회에 제출했다. 민변은 의견서에서 "대형마트 및 SSM에 대한 개설 허가제나 영업시간의 규제가 WTO의 서비스 무역협정 위반이라거나 위헌으로 볼 수 없다"고 주장했다.

민변은 그 근거로 WTO 출범 이후 GATS 규정의 위반으로 제소된 사례는 5건에 불과하며 그중에 개설 허가제나 영업시간 규제로 제소된 사례는 한 건도 없다는 점을 들었다. WTO의 규정은 외국기업이 국내기업에 비해 차별을 받음으로써 최혜국대우나 내국민대우 조항을 위반해서는 안 된다는 의미이지만 SSM의 경우 외국과 국내기업의 차이가 없이 규제하는 것으로 이에 해당되지 않는다는 것이다.

한편, 정부가 개설 허가제는 헌법상 영업의 자유나 재산권을 침해해 위헌이라고 주장하는 것에 대해서도 민변은 규제의 정당성이 인정된다고 반박했다. 영업의 자유는 헌법 제37조에 따라 공공의 복리를 위해 제한될 수 있는 기본권이라는 것이다. 민변은 헌법 제123조에서 보장하는 지역경제와 중소상인의 보호를 위해 대형 유통업체의 규제가 정당하다고 주장했다.

민변은 또 SSM 규제가 소비자 선택권을 침해한다는 정부의 주장에 대해서도 개설영향평가를 거쳐 영업을 허가하는 것은 소비자와 중소상인의 기본권이 충돌하는 문제를 합리적으로 해결하는 데 부합한다고 주장했다.