7월 한 달은 "개돼지" 발언으로 전국이 떠들썩했다. 그 뿐이 아니다. 사상 최초로 현직 검사장이 구속됐다. 민간기업에서 주식을 받아서 결국 100억 원이 넘는 수익을 얻었다고 한다.
"개돼지" 발언을 뱉었던 고위 공직자에 대해 정부는 이례적이라고 해도 좋을 정도로 신속하게 대응했다. 7월 8일 최초 보도 이후, 교육부는 7월 12일 인사혁신처에 파면 의결을 요구했고, 그로부터 일주일 뒤인 7월 19일 중앙징계위원회는 파면을 의결했다. 최초 보도로부터 불과 11일 만에 파면이 의결된 것이다.
진경준 검사장 사건 역시 마찬가지이다. 지난 4월 진 검사장의 재산증식 과정에 대한 의혹이 제기된 후 한동안 지지부진하던 조사는 7월 6일 이 사건을 수사할 특임검사가 임명되면서 급진전되었고, 불과 12일 뒤인 7월 18일은 진경준 검사장은 전격 구속되었다.
전격적이고 신속한 대응의 배경에는 이 사건들의 파장을 최소화할 필요가 있다는 정부 여당의 판단이 작용하고 있는 것으로 보인다. 신속하고 단호한 대응을 통해 사태의 원인을 개인의 윤리, 공직 기강 해이로 규정하고 윤리 교육 강화나 기강 확립 차원에서 대응하면서 여론이 추가적으로 악화되는 것을 막고자 하는 것으로 보인다. 실제로 나향욱 국장의 파면 그리고 진경준 검사장의 구속과 함께, 언론의 관심도 가라앉고 있고, 이 사건들은 이제 역사의 뒤안길로 사라져 갈 것처럼 보인다.
하지만, 전 국가적으로 어마어마한 충격을 남긴 이런 사건들의 원인이 과연, 개인의 윤리적 일탈이나 혹은 공직 기강 해이의 문제로만 환원될 수 있을지 의문이다.
개인 윤리나, 공직 기강 해이도 물론 한 원인이긴 할 것이다. 그러나 보다 근본적 차원에서 구조적인 문제, 즉, 엘리트주의에 기반한 공무원 시스템이 배경으로 작용하고 있는 것은 아닐까?
"개돼지" 발언의 주인공이나, 구속된 현직 검사장의 공통점은 명문대를 나와 어린 나이에 고시에 합격, 엘리트 코스를 쭉 밟아 왔다는 것이다. 그런데 이 엘리트 공직자들이 공무원 조직 내에서 성장해 나가는 과정에서 직접 국민들과 호흡할 기회는 많지 않다.
우선 이들은 선출된 것이 아니다.시험을 잘 봐서 간부가 됐다. 또한 고시 출신들은 중간간부로서 민원보다는 주로 정책이나 기획 업무를 맡는다. 평가는 주로 상급자에게 받는다.
이렇게 25년 정도 하면 고위직 공무원이 돼서 갑자기 언론을 상대하게 된다. 그런데 이들이 간부직에 올라가는 과정에서 국민에 대해 책임을 지고 국민의 요구에 호응할 것을 요구하는 국정 운영의 기본원리인 책임성과 호응성의 원리는 어떻게 작용하나?
현재 우리 제도상 행정/사법부 공무원들에 대한 민주적 통제는 매우 약하다. 인사청문회는 최고위직에만 적용되고 그나마 대부분 강제력도 없다. 국회를 통한 견제가 있으나, 대개 거대 여당은 행정부 견제보다는 방어에 주력한다. 대통령이 내각을 통할하나, 청와대의 소수 참모들이 거대 정부기구를 통제하는 데는 한계가 있다. 사법부 공무원들 중에 선출되거나 혹은 재선을 걱정해야 되는 사람은 한 명도 없다.
결국 치열한 경쟁을 뚫고 고시에 합격하여 고위 공직에 오르면, 정권이 어떻게 바뀌든지 간에 신분이 보장되고 또한 업무적으로도 상당한 자율성을 부여받는 일종의 후천적 '귀족'이 되는 것이다.
우리 헌법과 법률 어디에도 신분제나 귀족제를 규정하고 있지 않다. 나향욱 국장과 진경준 검사장 역시 공직 생활의 첫 발은 "누구 누구의 아들"로서 시작한 것이 아니다. 경쟁률이 매우 높으면서도, 공정한 것으로 인정받은 시험에 합격함으로써 선택받은 소수의 집단에 합류한 것이다. 그러나, 일단 그 집단에 합류하고 나면 사실상 고대 그리스나 유럽의 귀족과 같은 삶이 보장된다. 일반인과는 다른 삶을 살게 되는 것이다.
한국 사람이라면 누구나 알고 있는 것이지만, 공무원 시험, 그 중에서도 고시 합격은 한국 사회에서 인생 보장을 의미한다. 나라가 망하지 않는 한 잘릴 일이 없다. 승진은 대개 연공서열 대로 이루어 지지만, 국장 정도까지는 다 한다. 본인의 능력에 운까지 더해지면, 장관이나 차관도 될 수 있다. 장차관이 못 되더라도, 괜찮은 산하단체나 민간의 관련 부문에 새로이 둥지를 틀 수 있다. 은퇴 후에는 공무원 연금으로 안정적 노후가 보장된다.
그러면 이 고시에 합격하는 사람들은 누구인가? 명문대 출신이 많다. 좋은 대우가 보장되는 자리에 많은 사람들이 도전하고, 합격 여부를 지필 고사로 가린다면, 결국 시험을 잘 보는 사람들이 많이 합격할 수 밖에 없다. 그래서, 판검사들은 물론, 고시의 꽃이라는 행시 재경직이나 외무고시의 경우, 명문대 출신 비율이 높다. 정부의 여러 부서들 중에서도 경제부처, 외교안부부처, 사법집행부서 등 소위 선망의 부서들은 간부급 중 소위 SKY 출신이 3분의 2에 육박한다. 대한민국의 어떤 조직들 중에도 서울대, 연세대, 고려대 등 명문대 출신들이 이렇게 집중적으로 모여 있는 곳이 없을 것이다.
명문대 출신들이 행정부와 사법부의 고위공직자 코스 신규 채용자의 대부분을 차지하고 있고, 또 이들이 일단 한 번 합격되고 나면 그 이후 수십년간 경력과 인생이 보장되고, 독립성이 보장되는 것. 이것이 대한민국의 공직제도의 중심적 특성이다. 이러한 제도하에서 수십년을 살아온 사람이 자신은 "상위 1%를 지향하는 사람"이라고 생각하는 것도 무리가 아니다. 그는 실제로 학력과 시험 기준으로 "상위 1%"였을 것이다.
그런데, 시험을 봐서 어린 나이에 공직을 시작한 사람들이 국장급 이상 국가 운영의 거의 모든 중추적 지위를 차지하고 나아가 장차관직까지 다수 차지하는 것은 사실 세계적으로 유례를 찾기 어렵다.
미국·유럽의 공무원 제도
미국의 경우, 우리로 치면 중앙부처 국장에 해당하는 연방정부 차관보 이상급 직위들은 대부분이 정무직 내지는 국회 경험이 풍부한 전문가들이다. 그리고 이들은 인사 청문을 거쳐 임명되고, 수시로 의회에 나가 직접 정책을 설명한다.
미국 정부에서 시험 출신 공직자가 고위직에 오르는 것은 매우 어렵다. 미국 국무성의 경우 매년 수백명의 합격자 중 대사 직위까지 가는 직원은 약 5%에 불과하다. 게다가 고위공무원단에 진입하면 신분보장 대신 엄격한 계급 정년이 적용된다. 정해진 기간 내에 승진하지 못하면 공무원을 사직해야 하는 것이다. 이로 인해 고위공무원단 진입을 거부하고 정년보장을 더 선호하는 공무원들도 상당수 있다.
즉, 미국 연방정부의 공무원 충원/승진 구조 하에서 고위직들은 주로 정무직 위주이고, 시험 출신 관료들이 고위직으로 진출하기 위해서는 치열한 경쟁을 뚫어야만 한다. 이런 구조 하에서는 자연히 직급이 올라갈 수록 국민의 대표들로 구성된 의회와 국민의 여론을 신경쓰지 않을 수 없다. 국민의 요구에 반응하고, 국민들에 대해 책임질 것을 강제하는 구조가 된다.
미국을 제외한 다른 선진국들은 어떨까? 유럽의 경우, 미국에 비해 시험 출신 관료에 기반한 직업공무원제의 전통이 더 강하다. 하지만, 유럽의 공무원 제도는 우리에 비해 채용 경로가 다양하고 이직도 활발하다. 고위직 중에도 정무직 출신, 경력직 특채 출신도 꽤 많다. 우리처럼 젊은 고시 합격자들이 정부 기구를 장악하다시피 하는 것이 아니다.
필자가 북경에 근무할 때 일이다. 북경 주재 독일 대사와 호주 대사와의 면담에 배석할 일이 있었다. 면담 전 그 대사들의 이력서를 보고 깜짝 놀랐던 기억이 있다. 두 대사 모두 다른 일을 하다가 서른이 한참 넘어서 외교부에 특채된 사람들이었다. 한 명은 공부를 하다가 박사를 받고 나서 특채가 되었고, 다른 한 명은 정치권에서 활동하다가 외교부에 정무직으로 들어온 이후, 외교부에 말뚝을 박은 케이스였다. 그리고 둘 다 모두 외교부에 근무한지 20년도 안 되어, 주중국대사의 자리에 올랐다. 특채 혹은 정무적 판단에 의해 하위직으로 들어온 직원이 단 20년 만에 관료 직위의 최고봉에까지 오른다는 것은 우리나라 공무원의 충원과 운용 시스템 하에서는 좀처럼 보기 드문 일이다.
물론, 역사적, 문화적 배경이 매우 다른 서구권의 제도와 우리 제도를 일률적으로 수평 비교하는 데 무리가 있을 수 있다.
중국의 공무원 제도
그렇다면, 같은 문화권인 중국은 어떨까? 중국의 경우, 선출직 개념 자체가 없다. 그러니 중국의 모든 공무원들은 원칙적으로는 시험이나 혹은 추천 등 일정한 채용 절차에 따라 뽑힌 관료들이다. 그러나 중국이 이들 관료를 운용하는 방식은 우리나라와 매우 다르다.
우선, 중국은 여전히 모든 정부 조직에 공산당 조직이 공존하고 있다. 정당은 아무리 관료화되어 있다 해도 어디까지나 정치조직이다. 중국 정부 내에서 고위직 진출을 위해서는 공산당 입당이 필수적이며, 직급이 올라갈수록 소위 당내 평가에 민감해지게 된다. 실제로 공산당은 고위직으로 올라갈 수록 인사에 깊숙이 개입하게 된다. 중앙 부처에 근무하던 직원을 지방으로 발령내기도 하고, 개발이나 기획 업무를 담당하던 직원을 민원 부서로 보내기도 한다. 다양한 직역과 역할 속에서 다양한 도전 과제를 처리해 보게 함으로써 해당 공무원의 문제 해결 능력이나 정무적 감각을 평가해 보는 것이다. 공산당이 제시하는 이러한 도전에 슬기롭게 대처하는 사람들에겐 발탁 인사가 보장된다.
필자가 역시 북경에 근무하던 때의 일이다. 의전 업무 처리차 중국 측과 미팅을 했는데, 내 카운터파트가 나이가 매우 많았다. 알고 보니 외교부의 담당 과장과 외교부 입부 동기라는 것이다. 그런데 여전히 평직원이었다. 동기가 과장이 될 동안 그는 여전히 평직원으로 있었던 것이다.
반대로 고속승진의 케이스도 있다. 필자가 2001년도 외교부 본부의 중국과에 근무하던 당시 주한 중국대사관에서 3등 서기관으로 근무하던 모 직원은, 공교롭게도 필자와 동갑이었는데, 필자가 해외 근무를 마치고 서울로 복귀한 2014년에는 중국 외교부 본부의 과장이 되어 있었다. 그리고 이듬해에는 다시 발탁되어 과장 중에서도 여러 과를 통합한 대과를 담당하는 자리로 승진 임명되었다. 필자가 사무관에서 서기관으로 한 단계 승진하는 동안 그는 무려 4단계를 승진한 것이다.
이처럼 중국 정부 조직에는 선출직이나 정무직이라는 개념이 공식적으로 없는 대신에 당과 정부 조직이 과감한 수직적 발탁 인사와 중앙-지방간 수평적 인사 이동을 통해 공직 사회에 활력을 불어 넣고 정무적 감각을 익힐 수 있는 기회를 주고 있다.
우리와 유사한 일본조차도…
일본의 경우, 우리와 가장 유사한 제도를 갖고 있다.공무원 조직은 각 부처별로 사무차관을 정점으로 해서 피라미드 형으로 구성되어 있고, 고위직들은 거의 모두가 명문대 출신으로서 우리의 고시에 해당하는 국가공무원시험 1종 출신들이다. 내각부나 총리관저에 발탁되는 이들도 대개가 이들 1종 출신 공무원들 중에서 선발된다. 중간에 경력직으로 채용되는 사람이 고위공직으로 나갈 기회가 없다는 점에서 매우 폐쇄적이며, 대부분의 승진이 연공서열에 의해 결정된다는 점에서 수직적 이동성도 낫다. 각 부처별로 장관이 있긴 하지만, 정치인 출신 장관이 혼자서 부처를 장악하는 데는 분명 한계가 있다.
그러나, 이러한 폐쇄형 제도를 갖고 있는 일본마저, 90년대 이후 엘리트주의에 대한 비판이 제기되면서 하시모토 내각과 오부치 내각에 들어와서 개혁 조치가 실행되었다. 현재는 외무성이나 법무성, 후생성 등 대규모 부처에는 2인의 부대신(과거의 정무차관)이 배치되어 있고, 그 밑에 추가로 복수의 정무관 직제를 만들어서 초재선 의원들을 보임하고 있다. 공무원 조직 내에 정무적 감각을 불어 넣고, 정치적 책임성과 반응성을 제고하기 위한 조치인 것이다.
선거로 갈아치운들…'엘리트 지배'를 바꿔야 한다
우리 시스템에 장점이 없는 것은 아니다. 현행 제도는 공무원의 독립성과 안정성을 보장한다. 일단 시험을 통과하고 나면 독립적, 안정적으로 공무에 매진할 수 있는 것이다. 만약, 국정목표가 구체적으로 제시된다면, 목표 달성을 위해 전력을 기울이기에 적합한 제도이다.
그러나, 민주화 이후의 한국은 이미 국가 목표가 매우 복잡, 다양해졌다. 이제는 목표 달성 못지 않게 목표를 설정하고 이해시키는 과정이 매우 중요해진 시대다. 각 부처의 국장급 이상 고위공무원들이 처리하는 업무를 실제로 들여다 보면 매우 정무적이다. 단순히 주어진 업무를 매뉴얼에 따라 처리하는 반복적인 일들이 아니다. 고도의 정무적 감각이나 조정 능력이 요구되는 일들이 많은 것이다. 이러한 업무에 적절히 대처하기 위해서는 독립성과 안정성 못지 않게, 국민과의 소통과 시대적 소명 의식에 기반한 정무적 감각이 강하게 요구된다.
이러한 수요를 충족시키려면, 이제 우리도 변해야 한다. "개돼지" 파문이나 진경준 검사장의 뇌물 수수는 비단 개인적 일탈이나 공직 기강 해이의 문제가 아니라, 우리 공무원 제도의 개혁을 요구하는 경고음일지도 모른다.
민주주의의 기본원칙인 책임성과 호응성의 원리를 국회와 대통령직 뿐 아니라 행정부, 사법부 등 관료조직의 내부로 깊숙이 확대시켜야 한다. 정무직 내지 선출직의 역할 확대가 필요한 것이다.
이는 행정부에만 적용되는 얘기가 아니다. 미국의 경우, 모든 카운티의 지방검사(district attorney)는 선거를 통해 임명된다. 단, 그 임기를 매우 짧게 해서 권한 남용에 대한 견제 장치를 둔다. 각 카운티별지방판사들 역시 주 마다 다르지만, 일정 임기가 지나면 주민 선거를 통해 재신임을 받아야 한다.
현재 한국정치가 직면한 가장 커다란 문제점 중 하나는 바로 국민이 체감하는 정부의 책임성과 반응성이 낮다는 것이다. 가장 대표적으로 우리 국민의 정당과 의회에 대한 신뢰도는 세계적으로 최하 수준이다. 민주화를 하고 직선제가 도입된지 벌써 30년인데도 나아질 기미를 보이지 않고 있다. 아무리 선거를 거듭하고 물갈이를 해봐도, 국민들의 요구에 부응하는 정책이 나오지 못하고, 잘못 돼도 누구 하나 책임지는 사람도 없다고 국민들은 느끼고 있다. 결국 국민들은 선거운동 기간에만 나라의 주인이 되었다가 투표만 끝나고 나면 다시 '개돼지'로 전락하는 것이다.
선거를 통해서 여야 정당을 갈아 치우고, 초선 의원들을 대거 여의도에 주입시켜 보아도, 막상 국정을 실무적으로 책임지고 있는 행정부와 사법부의 운용 방식이 바뀌지 못한다면, 이 문제는 해결되지 못할 것이다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 민주주의의 기본원칙인 책임성과 반응성의 원리를 국회와 대통령직 뿐 아니라 행정부, 지방자치단체, 사법부 등 방대한 국가 관료조직의 내부로 깊숙이 확대시켜 나가야 한다. 이를 위해서는 정부 내 선출직과 정무직의 역할을 더욱 확대해야 한다. 그래야만 일상적인 국정운영의 실무에 있어서도 공무원이 국민의 요구에 부응하고, 국민에 대해 직접적으로 책임지는 모습을 기대할 수 있다.
엘리트주의와 관료기구를 완전히 없애는 것은 불가능하다. 오히려 유능한 국가 엘리트의 채용과 양성은 국가발전에 필수불가결하다. 그러나 민주 시대의 인재 채용과 운용의 방식은 이제 민주주의의 기본원리에 맞춰 변화해야 한다. 이러한 전환이 없다면, 우리 국민들은 선거운동 기간에만 나라의 주인이 되었다가 투표만 끝나면 '개돼지'로 전락하는 운명을 반복할지 모른다. 엘리트주의가 민주주의의 원리에 순응할 때 우리 국민은 비로소 '개돼지'에서'주인'으로 거듭날 수 있을 것이다.
(이 글을 쓴 장부승 박사는 서울대 정치학과를 졸업하고 2000년 외무고시에 합격하여 외교관으로 일했다. 2014년 존스홉킨스 대학교에서 박사학위 취득 후 2015년 스탠포드대학교 쇼렌스틴아태연구소가 선정하는 쇼렌스틴 펠로우로 선발되어 외교부를 사직하고 도미했다. 금년 8월부터는 미국내 최대 싱크탱크 중 하나인 랜드연구소에서 동아시아 정치와 핵문제 등 관련 연구활동을 계속해 나갈 예정이다.)
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