2012년 대선까지의 복지 이슈 흐름이 보편적 복지를 향한 복지 확대의 흐름이었다면, 최근의 흐름은 조금 다르다. 박근혜 정부 이후 2013년, 2014년의 기초 연금법 개정이나 기초생활보장법 개정은 비록 개악으로 평가되기는 했으나, 총량적으로는 여전히 복지 '확대'의 맥락 하에 있었다. 그러나 2015년에는 공무원 연금, 누리 과정 예산, 유사·중복 복지 등과 관련하여 복지의 '축소' 흐름이 명백하게 나타났다.
물론 공적 연금 강화 특위나 청년 배당 관련 사안은 여전히 복지 '확대'의 이슈였지만, 전자는 별 성과 없이 마무리되고, 후자는 중앙 정부의 강력한 견제에 지방 정부 복지 정책이 표류하는 상황이다. 이렇게 본다면 몇 년 새 복지 관련 이슈의 방향이 '보편적 복지'에서 '복지 축소·조정'으로 바뀐 것 같은 느낌을 갖게 된다. 아직도 한국의 복지 수준은 저부담·저복지를 벗어나지 못하고 있음을 고려한다면 우려가 생긴다.
축소의 복지 정치 속에 등장한 '공적 연금 강화'
이와 같은 과정 속에서 복지의 명백한 '강화'를 앞세우고 출발한 움직임이 국회 공적 연금 강화특위의 활동이었다. 국회 공적 연금 강화특위는 공무원 연금의 개혁과 정의 부산물로 시작됐지만, 한국의 노인 빈곤 문제의 심각성을 지적하고 그 해결 방안으로 공적 연금의 '강화'를 명시했다는 점에서 최근의 복지 '축소' 맥락과 반대되는 흐름이었고 그 사회적 필요성도 높은 활동이었다. 그런 의미에서 공무원 연금 개혁이라는 –다소간 불가피한– 복지 축소의 논의 과정에서 전체 국민의 노후를 보장하기 위한 논의를 이끌어낸 것은 그 자체로 성과였다고 볼 수 있다.
그러나 그 결과는 알려진 바와 같이 실망스럽다. 애초부터 5개월 만에 결론을 낸다는 식으로 특위 기간을 설정한 것이 문제였다. 공적 연금이라는 커다란 주제를 둘러싼 복잡한 이해관계를 조정하고 대안을 내는 데 5개월은 턱없이 부족한 시간이다. 여기에 주어진 5개월의 절반이 지나서야 특위 위원이 선임되었고, 두 차례 업무 보고와 공청회를 거쳐 한 차례 기간을 연장하더니, 이렇다 할 결론 없이 문을 닫고 말았다.
1차적인 책임은 새누리당에 있다. 새누리당은 특위가 문을 열 때부터 청와대 지시로 합의를 번복하는 등 소극적 자세로 임했고, 마지막까지 특위위원을 선임하기 않으려고 했다. 그러나 더불어민주당(옛 새정치민주연합)이라고 잘했다고 평가하기는 어렵다. 애써 특위를 요구해놓고도 특위위원 선임은 늦어졌으며, 성과를 떠나 협상의 과정에서도 힘 있게 공적 연금 강화를 밀고 가지 못했다. 결국 특위가 아무 성과 없이 문은 닫은 데는 양당 모두 책임을 면할 수 없다.
국민 연금 소득 대체율 50%, 최선의 방안이었을까?
특위가 성과 없이 문을 닫은 데는 대안 마련에 힘을 기울여야 할 양당 국회의원의 총선을 앞둔 표 계산이나, 여야 간 입장차이 등 정치적인 요인이 많이 작용했겠으나, 더불어민주당이 주도한 핵심 안건인 국민 연금 소득 대체율 인상이 적절한 방향이었는지도 의문이다.
첫째, 국민 연금 소득 대체율 인상은 노인 빈곤 완화에 있어서 무력하다. 현세대 노인의 빈곤을 해소할 수 없음은 물론이고, 미래 노인의 빈곤 문제를 어느 정도 완화할 수 있을지도 불투명하다. 국민 연금이 현 세대 노인은 물론이고, 미래 세대의 노인에게도 상당한 수준의 사각지대를 가지고 있기 때문이다. 사각지대에 머무르는 노인과 경제 활동 인구는 모두 상대적으로 소득이 낮은 계층으로 빈곤 위험이 높은데, 소득 대체율 인상의 효과는 이들을 제외한 상태로 작용한다. 물론 소득 대체율 인상과 함께 의제에 오른 연금 크레디트 확대나 사회 보험료 지원 확대는 미래 세대의 사각지대를 줄이는 효과가 있을 것이다. 그러나 정부 자료에서도 나타나듯 그 효과는 제한적이다.
둘째, 국민 연금 소득 대체율 인상은 다른 이슈들을 불러일으킨다. 가장 큰 부분이 기금 소진과 세대 간 형평성 부분이다. 수익비 측면에서 국민 연금에 현세대에 유리한 측면이 있는 것은 부정할 수 없으며, 따라서 급여 인상은 필연적으로 기여 인상을 동반해야 한다. 그러나 기여 인상을 둘러싼 논의는 여야가 모두 자신에게 유리한 수치를 임의적으로 제시하는 가운데 정치권의 무책임성만 드러냈다. 공적 연금을 매개로 한 현 세대와 미래 세대의 연대를 어떻게 만들어가야 하며, 그 과정에서 현 세대의 책임이 무엇인지, 기금 소진과 재정 방식의 문제는 어떻게 풀어갈 것인지에 대한 논의는 노인 빈곤 자체 못지 않은 중요한 이슈지만 제대로 다루어지지 않았다.
셋째, 현재의 국민 연금 구조에서 소득 대체율 인상이 과연 '보편적' 방법인지에 대한 의문이 남는다. 사회 보험으로써 연금 제도는 제도 구성상 보편적 복지 제도이다. 그러나 실질적으로는 비정규직, 중소영세기업 종사자, 영세 자영업자로 구성된 사각지대를 가지고 있다. 이런 상황에서 제도 적용 범위의 보편성 확보 없이 소득 대체율을 위로 쌓는 것은, 좀처럼 나아지지 않는 노동 시장의 이중 구조와 맞물려 그리스나 스페인처럼 소득 대체율은 높지만 노인 빈곤은 해결되지 않는 상황으로 이어질 수 있다. 복지 국가가 오히려 노동 시장의 이중화를 강화시킬 위험이 있는 것이다. 따라서 국민 연금 강화에서 가장 시급한 문제는 사각지대를 줄이는 것에 있다. 그러나 특위가 내세운 연금 크레디트이나 저소득층 사회 보험료 지원만으로 노후 소득 보장 사각지대 감소에 충분할 것으로 보이지는 않는다.
대안으로서의 기초 연금과 노인 빈곤
한국에는 이미 국민 연금의 적용 대상 측면의 문제를 완화할 수 있는 제도가 존재한다. 기초 연금이다. 상위 30%를 배제한다는 면에서 완전한 보편성이라고 볼 수는 없지만 국민 연금과 달리 급여 수급 자격이 '기여'가 아닌 '시민권'에 기초하기 때문에 노동 시장 약자나 비경제 활동 인구에게도 수급이 보장된다. 복지 수급권이 노동시장에 의존하지 않고 탈상품화 되어야 한다는 보편주의의 이상에 상당히 근접한 제도다.
이 제도의 가장 큰 한계는 낮은 급여 수준에 있다. 박근혜 정부 들어 최고 20만 원까지 높아졌지만 여전히 1인 기준 최저 생계비의 3분의 1에도 미치지 못한다. 게다가 기초 연금 금액을 국민 연금에 연동해 감액하고, 국민 연금 가입자 평균 소득(A값)에 연동되던 급여를 물가에 연동시킴으로써 앞으로의 수급액의 자연 인상 속도도 덩달아 느려지게 되었다. 따라서 기초 연금이 명실공히 노인 빈곤에 대응하는 제도가 되기 위해서는 이를 바로잡아야 한다. 연금의 연동 방식과 국민 연금 성실 납부자에 대한 차별을 없애고 급여 수준을 높일 필요가 있다.
'보편적 복지'라는 취지를 살리기 위해서는 배제된 상위 30%에 대한 급여 지급도 필요하지만, 상대적으로 시급성은 덜하다. 급여 수급 자격이 기여가 아닌 시민권에 근거한다는 것만으로도 상당한 보편성을 확보하고 있는 것이기 때문이다.
연금 제도의 수급권이 무엇에 기초하느냐는 노동시장의 유연화와 이중화를 고려할 때 특히 중요하다. 국가마다 정도의 차이는 있지만 탈산업 사회의 맥락에서 대부분의 국가들은 노동시장의 유연화와 이중화를 경험하고 있다. 이는 노동 이력에 기초하여 수급권과 급여 수준이 결정되는 노후 보장 제도가 기대보다 낮은 수급 범위와 급여 수준에 머무르게 만든다.
국제적으로 비교할 때 네덜란드나 뉴질랜드와 같이 조세로 뒷받침되는 두터운 기초 연금을 가진 국가들의 노인 빈곤율이 가장 낮은 반면, 같은 기초 연금이라도 기여에 기초했거나 급여 수준이 낮은 영국과 일본의 노인 빈곤율이 높다는 연구결과가 이를 뒷받침한다. 특히 노동 시장의 유연성과 이중구조가 세계 어느 나라보다 심각한 한국에서 수급권의 기초를 기여에 두는 국민 연금만으로 노인 빈곤 문제에 대응하기는 어렵다.
기초 연금은 중산층을 배제하는 제도인가?
2010년을 전후로 복지 바람이 불면서 이른바 '보편적 복지'와 '선별적 복지'를 대립항으로 놓고 진보·보수의 갈등이 벌어졌을 때, '보편적 복지'의 핵심은 적용 대상의 보편성이었다. 이렇게 놓고 보면 기초 연금은 –상위 30%를 배제했다는 점을 제외하면– 기본적으로 매우 '보편적인' 제도이다. 국민 연금 또한 보편적인 제도이지만 그 실질적 사각지대를 고려한다면 오히려 적용 대상의 보편성에서는 기초 연금에 더 높은 점수를 줄 만하다. 여기에 앞서 설명한대로 수급권의 기초가 기여에 의하지 않는다는 점은 앞으로 노동시장이 어떻게 변화하든 보편성을 잃어버리지 않을 것임을 의미한다. (물론 국민 연금과의 연계 및 물가 연동으로 인해 약화될 위험을 가지고 있지만, 이는 기본적으로 적용 대상의 보편성 문제라기보다는 급여 수준 문제이다.)
그런데 노후 소득 보장을 위해 기초 연금을 강화하자는 입장을 가리켜 보편적 복지 국가의 방향에 맞지 않는다는 비판도 있다. 급여 수준 때문이다. 기초 연금은 전 국민에게 동일한 급여를 지급하는 방식이기 때문에 급여 수준을 높이는 데 한계가 있으며, 따라서 기초 연금 중심으로 연금 제도를 가져갈 때 중산층 이상의 욕구를 만족시킬 수 없다는 지적이다. 이 경우 중산층은 민간 연금을 통해 부족한 부분을 채우게 되는데, 이는 결국 민간 연금의 비중을 높여 중산층의 복지 국가에 대한 지지를 약화시킨다는 것이다. 흔히 영국의 경우가 이의 전형적인 사례로 꼽힌다. 결국 기초 연금은 그 제도 자체의 재분배 성격에도 불구하고 궁극적으로는 보편적 복지 국가가 성립되기 어려운 상황을 초래할 수 있다는 우려다.
이는 분명히 가능한 이야기지만 그렇게 결정론적인 인과관계를 가지고 있는 것은 아니다. 우선 두터운 조세 기반 기초 연금이 공적 노후 보장의 핵심 역할을 하고 있는 네덜란드나 덴마크 같은 국가를 보편적 복지 국가가 아니라고 말할 수는 없다. 네덜란드의 경우 2층 연금을 기업 연금 형태로 하고 있지만, 가입 의무화와 적절한 공적 관리를 통해 충분히 효율적이고 효과적인 연금 제도를 운영하고 있다. 스위스도 비슷한 경우로 볼 수 있다. 흔히 보편적 기초 연금과 공적 소득 비례 연금을 잘 결합시킨 사례로 꼽히는 (NDC 개혁 이전의) 스웨덴의 경우도 보편적 적용 범위를 가진 기초 연금이 우선적으로 성립되었고, 그 위에 공적 소득 비례 연금을 결합했다. 따라서 영국의 사례 하나만 놓고 '기초 연금 강화=잔여적 복지 국가'라는 등식을 내세우는 것은 성급하다.
게다가 현재 한국의 상황에서 기초 연금의 강화가 꼭 중산층 이익에 반하는지는 다시 생각해볼 문제다. 만약 기초 연금의 수급에 있어서의 보편성을 유지하고 급여 수준을 높이면서 국민 연금 장기 가입자에 대한 역차별을 없앤다면, 이는 저소득층부터 중산층까지에게 모두 적용되는 핵심적인 노후 보장 수단이 된다. 한국의 노동 시장은 노동 시장 내부자 또한 고용 불안을 경험하게 하고 있다. 최근 대기업의 잇따른 구조 조정은 국민 연금 가입자이기 때문에 기초 연금 강화에 반발할 것으로 가정되는 '중산층'의 지위가 그다지 확실한 것이 아님을 보여준다. 이처럼 노동 시장에서 개개인의 높은 불확실성은 노동 이력과 무관하게 일정한 수준의 소득을 보장하는 기초 연금이 단지 저소득층의 이해에만 부합하는 것은 아님을 보여준다. 오늘의 노동 시장 '내부자'가 내일 무엇일지 장담할 수 없는 광범위한 불안정 속에서 노후 보장만이라도 일정 수준을 '확실하게' 보장한다는 것은 충분히 계층을 넘어선 연대를 가능케 하는 의제가 아닐까.
물론 국민 연금 강화 필요성을 부정하는 것은 아니다. 그러나 한국 복지 국가가 놓인 '긴축의 시대'에서 모든 과제를 동시에 추구할 수는 없으며, 그렇다면 우선순위는 외부자를 배제하고 있는 국민 연금보다 내부자와 외부자 모두의 이해가 걸려 있는 기초 연금에 있다는 것이다. 기초 연금 강화의 기본으로 하여 국민 연금에 노동 시장 외부자를 포괄하고 공적 소득 비례 연금으로 발전시켜간다면, 일부에서 우려하는 '중산층의 복지 국가 이탈'이 심화되는 문제는 관리할 수 있을 것이다.
공동의 위험 관리 체계로서의 복지 국가
복지 국가는 그 사회 구성원이 경험하는 공동의 위험을 관리하는 체계이다. 보편적 복지 국가는 특정 계급을 넘어서는 계급 간 연대의 산물로 만들어졌으며, 이는 보편적 복지 제도가 특정 계급만의 위험이 아닌 사회의 다수가 경험하는 공동의 위험을 관리하는 체계였기 때문이다.
제조업의 대규모 저숙련 일자리 창출 능력을 기반으로 대다수의 남성이 가족 임금이 보장되는 안정적인 일자리에 근무하고, 여성은 가정에서 돌봄 노동을 제공했던 산업 사회에서 공동의 위험은 '남성 생계 부양자의 소득 단절'이었다. 이와 같은 측면에서 사회 보험은 훌륭한 공동의 위험에 대한 담지 수단이었다. 그러나 고용이 유연화되고 노동 시장 이중화가 심화된 탈산업 사회에서 노동과 관련한 가장 큰 위험은 '불안정'이다. 불안정하게 고용된 계층이 점차 늘어나고 있고, 사회 보험은 여전히 중요한 제도이지만 단독으로 불안정을 해소할 수 있는 방안인지에 대해서는 의문이다.
더구나 한국의 경우는 '가족 임금이 보장되는 안정적 일자리'가 일반화되기도 전에 탈산업화와 노동 유연화를 경험했으며, 노동 시장 내부자와 외부자를 가리지 않고 심각한 불안정을 경험하고 있다. 우리 시대, 우리 사회에서 복지 국가가 다루어야 하는 공동의 위험은 바로 이 '불안정'이다. 기초 연금이 단독으로 불안정을 해소할 수는 없을지라도, 노동 시장에서 개인의 성과와 무관하게 일정한 소득을 보장한다는 측면에서 새로운 공동의 위험에 대응하는 좋은 출발점이 될 수 있을 것이다.
2016년, 노인 빈곤 문제에 대한 논의를 이어나가자
비록 공적 연금 강화 특위는 국민 연금 소득 대체율 50%를 중심에 놓고 몇 차례 논의한 것을 끝으로 문을 닫았지만, 아주 성과가 없었던 것은 아니다. 박근혜 정부 출범 이후 기초 연금법 개정과 국민 연금 재정 재계산을 지나치며, 제대로 된 공적 연금 제도의 개선 없이 동력을 상실할 것 같았던 노인 빈곤 문제에 대한 논의를 이어갔다는 면에서 나름의 의미를 갖는다. 최근에는 복지 논의가 잠잠하다고는 하지만, 2016년 총선과 2017년 대선을 앞두고 한국의 노인 빈곤 문제가 다시금 의제로 부각될 가능성은 남아 있다.
연금 제도 개혁은 한 번에 이루어지는 게 아니라, 지속적인 사회적 논의 속에서 점진적으로 개선해나가는 연속 개혁 의제다. 이제 우리에게 남은 과제는 노인 빈곤과 광범위한 불안정 해소의 관점에서 공적 연금을 어떤 우선순위로 개선해 갈 것인가를 이야기하는 것이다.
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