정부가 건강보험료 부과체계 개편을 추진하자 그 방향을 둘러싸고 진보 진영에서 적잖은 논쟁이 되고 있다. 특히 정부가 소득 중심의 원칙에서 후퇴하는 안을 검토하면서 논쟁이 증폭되고 있다. 나는 정부가 소득 중심으로 부과체계를 개편하는 방향이 맞다고 판단하며, 현재 논쟁이 되고 있는 재산 기준 폐지(혹은 축소) 문제 등을 어떻게 봐야 하는지 의견을 제시하겠다.
건강보험료 형평성 문제가 소득중심 개편안 만든 이유
지난 9월 23일 무상의료본부가 소득 중심의 부과체계 개편안은 서민증세 및 부자감세에 해당한다면 전면적으로 반대하고 나섰다. 박근혜 정부가 담뱃세, 주민세, 자동차세와 같이 소득역진적인 증세를 추진하자, 소득 중심의 건강보험료 부과체계 개편 역시 그럴 것이라는 판단에 근거한 비판이다. 그러나 실제로는 그렇지 않다.
왜 박근혜 정부는 건강보험료 부과체계 개편을 시도하는 걸까? 그것이 일각의 주장처럼 서민증세 추진으로 판단하는 것은 완전한 오판이다. 박근혜 정부는 지난 대선 전부터 건강보험료 부과체계 문제에 대해 어떠한 언급조차 한 바 없다. 소득 중심의 건강보험료 부과체계 개편은 현 정부가 하고 싶어서 하는 것이 아니다. 오히려 어쩔 수 없이 등에 떠밀려 추진하고 있다고 보아야 한다.
건강보험료 부담의 형평성을 제고해야 한다는 논의는 오래 전부터 지속적으로 제기되어왔던 주제이다. 건강보험공단에 제기된 민원 중 80%에 이르는 5730만 건이 보험료 관련 민원일 정도로 지역가입자의 불만이 많았다.
특히 지난 대선 전에 건강보험공단은 국민건강보험공단 쇄신위원회를 꾸려 건강보험제도를 대대적으로 개혁하기 위한 방안을 연구하여 '실천적 건강복지 플랜'을 발표한 바 있다. 이 안에는 건강보험 보장률을 80%로 향상시키는 방안뿐 아니라, 건강보험료 부과의 형평성을 제고할 수 있는 구체적인 방안까지 마련하였다. 이를 바탕으로 건강보험공단은 건강보험료 부과체계 개편을 정부에 강력하게 요청하였고, 어쩔 수 없이 그것을 박근혜 정부가 받아들이면서 보건복지부 내에 '건강보험료 부과체계 개선 기획단'을 꾸리면서 현재의 개편 논의가 시작된 거다.
솔직히 나는 박근혜 정부가 건강보험료 부과체계 개편을 소득 중심으로 일원화하고 싶어 하지 않는다고 본다. 왜냐하면 소득 중심으로 부과체계를 개편하면 건강보험료 부담이 대폭 향상되게 되는데, 그것이 가지는 효과(서민부담 경감-부자부담 증가)를 정확히 알기 때문이다.
그래서 정부가 취하는 태도는 건강보험료 부담의 형평성을 대폭 향상시키기보다는 가능한 소폭에서 그치려 한다. 그래야 정부가 취하는 부자 사랑 정신에 그나마 부합하기에 그렇다. 거꾸로 나에게는 지난 9월 11일 정부가 발표한 부과체계 개편 방향이 적지 않게 실망스러운 이유가 온전히 소득 중심으로 가지 못한 데 있다.
그럼에도 소득 중심 부과체계 개편논의는 그 자체로 서민의 부담은 낮추는 긍정성을 갖고 있다. 우리는 소득 중심의 부과체계 개편의 원칙을 반쪽만 추진할 것이 아니라, 온전히 시행할 것을 정부에게 요구해야 한다. 그런데 안타깝게도 부과체계 개편의 긍정성을 제대로 읽지 못하는 일각의 태도는 적절치 않다는 점을 분명히 해둔다.
현행 건강보험료 부과체계, 지역가입자에게 역진적이고 가혹해
현행 건강보험료 부과체계에서 지역가입자의 건강보험료가 가진 역진성은 매우 심각하다. 소득이 없는데도 가구원수와 성∙연령, 그리고 재산과 자동차에도 건강보험료를 부과한다.
지역가입자의 건강보험료를 매길 때, 연간 과세 소득 500만 원을 기준으로 두 집단으로 나뉜다. 500만 원 초과 세대는 소득과 재산, 자동차에 각각 보험료를 부과하여 합산된다. 500만 원 이하 세대는 재산, 자동차를 그대로 매기되, 소득은 '평가 소득'을 이용한다. 이때 평가 소득은 가구원수와 성∙연령, 재산, 자동차를 기준으로 평가하고 이 평가 소득에 다시 자동차와 재산 보험료를 합산한다. 결국 재산, 자동차는 두 번 계산되는 셈이다. 따라서 500만 원 이하 세대는 소득이 없거나 적은데도 건강보험료 부담이 적지 않아 소득 역진성이 이루 말할 수 없다.
먼저 지역가입자 소득 대비 보험료를 살펴보자. <표 1>을 보면, 지역가입자 과세 소득이 3000만 원 이하인 경우 소득 대비 보험료는 13.3~6.9%에 이른다. 직장가입자가 근로 소득의 2.99%만을 부담하는 것에 비해 월등히 높다(직장가입자의 보험료율은 5.98%이나 절반만 본인 부담). 과세 소득이 적을수록 건강보험료 부담이 더 가혹하다.
지역가입자 재산 부과 보험료, 대부분 서민이 부담
소득에 이어 재산과 자동차에도 추가로 과중하게 건강보험료가 매겨진다. 재산 기준 보험료는 역진성이 소득보다 더 심각하다. 재산은 100만 원부터 30억 원까지 50등급으로 나누고 등급별로 보험료를 부과한다. <표 2>를 보면, 1억 원의 재산에 부과되는 건강보험료는 7만7000원 정도다. 직장가입자로 환산하면 월 250만 원의 근로소득자에 해당한다. 3억 원의 재산에는 부과 보험료가 12만 원가량으로 직장가입자 월 400만 원 소득자와 같다. 그런데 30억 초과 재산에는 약 26만 원이 상한액이다. 재산이 아무리 많더라도 3억 재산에 부과되는 건강보험료의 2배가 조금 넘는 수준만 부담한다.
재산에 부과하는 보험료 수입은 전체 지역가입자 보험료 총수입의 47%(8.4조 원중 4조 원)에 이른다. 지역가입자 보험료는 사실상 소득 기준이 아니라 재산 기준으로 부과한다고 해도 과언이 아니다. 게다가 지역가입자 재산 기준은 부자에게 더 많은 건강보험료를 부담지우기 위한 것이 아니라 서민들에게 더 많은 건강보험료를 매기고 있다. 무상의료운동본부가 재산기준을 폐지하는 것이 부자감세에 해당한다며 반대하는 것이 잘못된 이유가 여기에 있다.
현재 지역가입자는 총 769만 세대다. 그 중 부동산(주택, 건물, 땅)을 소유한 세대는 전체의 47%인 360만 세대이며 나머지는 자기 부동산이 전혀 없는 전월세 거주자나 공공임대 혹은 시설 거주자들이다. 자기 부동산을 소유하고 있는 360만 세대 중 상위 5%(21만 가구)만이 6억 초과 부동산을 보유하고 있다. 재산이 6억이 넘는 이들이 부담하는 재산 비중 보험료는 전체 재산 보험료 4조 원 중 10%정도에 불과하다. 결국 재산에 부과되는 보험료의 대부분은 서민들이 부담하고 있다는 이야기다.
아반떼 보험료가 그랜저 보험료보다 높아
자동차에 부과되는 보험료의 역진성은 재산보다 더 심각하다. 500만 원 이하 과세소득자는 자동차와 재산 기준이 평가 소득을 추정하는 데도 또 한 번 적용된다. 이렇게 두 번 계산되는 바람에, 그것도 평가 소득에서 과중하게 계산되는 탓에, <표 3>에서 보듯이, 아반떼에 부과되는 보험료가 그랜저에 부과되는 보험료보다 많은 어처구니없는 일이 방치되고 있다.
지역가입자 대부분은 서민
1인 이상 고용하는 사업자를 직장가입자로 전환토록 하는 건강보험 제도의 변화도 주목해야 한다. 그간 지역가입자였던 고소득 자영업자, 의사·변호사 등 전문직종, 부동산 부자들이 대거 직장가입자로 편입되었다. 즉 우리가 보통 알고 있는 고소득 자영업자 상당수가 더 이상 지역가입자가 아니다. 지금은 직장가입자다. 직장가입자 대 지역가입자는 2000년에만 하더라도 지역가입자가 더 많았지만, 지금은 70대 30으로 변했다. 영세사업장 노동자가 직장가입자로 옮겨갔지만 고소득 자영업자 역시 상당수가 직장가입자로 전환되었기에 그렇다. 이런 추세라면 몇 년 후에는 80대 20으로 될 것이다.
그 결과 현재 지역가입자에는 주로 단순 노무자, 종업원 없는 영세 사업장, 실업자, 독거노인, 자영 농어민, 특수고용직 등의 서민 및 저소득층이 대부분이다. 이들은 소득 파악이 안 된다는 이유로 재산과 자동차에 부과되는 건강보험료로 실제 소득에 비해 과중한 부담을 안고 있다.
세 모녀 건강보험료, 대폭 인하돼
소득 중심의 단일한 부과체계 개편의 핵심 원리는 국민건강보험의 '모든 가입자'에게 '모든 소득'을 기준으로 보험료를 부과한다는 것이다. 그리고 소득이 없는 세대에 대해서는 최저(기본) 보험료만을 부과하는 모형이라 할 수 있다.
이 원리에 의하면 그간 지역가입자에게 가혹했던 재산과 자동차 기준, 그리고 소득이 없거나 적은 저소득층에게 부과되었던 성∙연령 등의 평가 소득 기준은 폐지된다. 대신 소득이 없는 세대에는 정액의 최저 보험료만을 부과한다. 일부에서 최저 정액 보험료를 두고 서민증세라 비판한다. 과연 그럴까? 이를 송파 세 모녀의 예로 살펴보자.
건강보험공단 설명에 의하면 현행 부과체계에서 송파 세 모녀의 월 건강보험료는 5만140원이었다. 성∙연령 등 평가소득 보험료가 3만7790원이었고, 재산(전월세의 재산 환산) 보험료가 1만2350원이었다. 자동차가 없는데도, 성과 연령, 월세액을 근거로 보험료가 5만140원이 나왔다.
만약 세 모녀 가구를 현재 예상되는 정부안을 적용하면, 최저 보험료인 1만6480원을 부담하면 된다. 여기에 재산 상태에 따른 경감이 더해질 경우 보험료는 더 낮아질 것이다. 지역가입자 서민들의 건강보험료 부담이 대폭 줄어드는 것이다. 최저 보험료 설정만을 언급하며 소득역진적이고 서민증세라는 비판은 올바르지 않다.
반면 소득 중심 원리에 따르면, 소득이 있는데도 건강보험료가 부과되지 않았던 소득에 대해 추가로 보험료가 매겨진다. 금융 소득(이자, 배당 등), 연금 소득, 사업 소득, 양도 소득 등이 추과 부과 대상이다. 소득 중심의 부과체계 개편은 이와 같은 모든 소득에게도 건강보험료를 부과하자는 것이다. 이러한 근로 외 소득은 대체로 서민들과는 거리가 먼 소득이다. 대부분이 근로소득자 중 상위 10%안팎이 누리는 소득이라 할 수 있다.
따라서 소득 중심의 부과체계는 건강보험료의 형평성을 대폭 제고시킨다. 현재 직장가입자의 경우 거의가 근로소득만을 대상으로 부과되는데도 건강보험료 총액(사업주 부담금 제외)의 60%는 상위 30%가 부담한다. 하위 70% 직장가입자가 부담하는 건강보험료는 총액의 40%에 불과하다. 이조차 사업주 부담은 제외한 것임을 감안하면 현재도 직장가입자의 경우 건강보험료의 형평성은 나쁘지 않다. 소득 중심 개편은 여기서 한 발 더 나아가 모든 소득에 건강보험료를 부과해 건강보험료 부과의 형평성을 훨씬 강화하자는 제안이다.
양도소득, 상속·증여 소득에도 건강보험료 부과해야
그런데 정부가 추진하는 부과체계 개편안은 소득 중심 개편을 철저하게 관철시키지 않는다는 문제점을 안고 있다. 정부가 밝힌 부과체계 개편의 대략적인 안을 보면, 이 양도∙상속∙증여 소득은 보험료 부과에서 계속 배제되어 있다. 특히 상속, 증여세는 재산 성격이라며 완전히 배제하고, 양도 소득과 퇴직 소득은 일회성이라며 중장기적 과제로 넘긴다는 안이다. 사실상 배제한 것과 다름 없다.
만약 정부안대로 간다면, 이는 소득 중심 개편 원칙에서 크게 후퇴한 것이다. 양도, 상속, 증여는 모두 재산으로 인해 발생하는 소득이다. 당연히 건강보험료 산정에 포함돼야 한다.
우리는 온전히 소득중심의 단일화된 부과체계 개편을 원한다. 그것이야말로 소득비례로 부담하고, 필요한 만큼 혜택받는 사회보험의 사회연대성 원리에 부합한다고 판단한다.
재산 부과 보험료, 대폭 축소하고 향후 폐지 기반 만들어 가야
그런데 일각에서는 소득중심의 부과체계의 일면만을 확대해석해서 부정적으로 바라본다. 소득중심의 부과체계 개편은 서민증세가 아니다. 오히려 서민의 부담을 대폭 줄여주는 진보적 방안이다. 모든 소득으로 확대할수록 고소득층의 부담을 더 지우는 방안이다. 적지 않은 부자증세의 효과가 있다.
그런데 무상의료운동본부는 소득 중심으로 부과체계가 개편됨에 따라 재산기준 보험료가 축소 혹은 폐지되는 것을 거꾸로 이해하고 있다. 앞에서 살펴보았듯이 현행 재산기준 보험료는 부자가 아니라 서민에게 가혹한 정책이다. 무상의료본부는 고액 재산가에게 보험료를 면제해준다는 우려를 가지고 있는 듯하나, 상당수 고액 재산가는 이미 직장가입자로 이동해 있고, 정부안도 고액 재산에 대한 보험료는 인상한다고 나와 있다.
원리로만 보면, 과세 인프라가 확보되고 자산에서 발생하는 양도소득, 상속증여세에 분명히 건강보험료가 부과된다면 재산에 대한 보험료를 적용할 명분을 찾기 어렵다. 이에 당장 재산 부과 보험료의 완전 폐지가 어렵다면 일반 지역가입자의 재산 부과 보험료를 사실상 없애거나 대폭 감면하고, 고액 재산가에 대해서는 강화하는 정부안을 거부할 이유가 없다.
그래서 재산에 건강보험료를 부과해야 한다는 주장은 양도소득과 상속 증여 소득을 보험료 부과대상에서 빼려는 정부의 후퇴된 건강보험료 부과체계를 지지해주는 것에 다름 아니다. 정부 역시 재산 기준을 유지하고 싶어 한다. 그 이유는 재산 기준이 부자에게 더 많은 건강보험료를 부과할 수 있기 때문이 아니다. 오히려 재산 기준을 유지함으로써 현행 건강보험료 부과체계 개편의 폭을 줄일 수 있기에 그렇다. 그래야 양도·증여·상속 소득에 건강보험료를 부과하는 것을 막을 수 있기에 그렇다. 부자들의 건강보험료 부담이 증가하는 것을 최소화할 수 있기에 그렇다.
재산에 건강보험료를 부과해야 한다는 주장은 또 다른 문제가 발생한다. 건강보험의 형평성을 제고하기 위해서는 단일한 기준이 적용되어야 한다. 재산에 건강보험료를 부과해야 한다면, 그것은 지역가입자만이 아니라, 직장가입자의 재산에도 부과해야 한다. 이것은 현재 진행되고 있는 소득중심의 부과체계 개편논의와 거리가 멀다. 또한 직장가입자의 재산에게 부과하려면 건강보험제도 전반을 뜯어고쳐야 한다. 세계 어디에도 사회보험방식의 의료보장제도를 시행하는 나라에서 재산을 기준으로 건강보험료를 부과하는 경우는 없다.
물론 자산의 양극화가 극심한 오늘날, 자산에 세금을 부과하는 것은 반드시 필요하다. 우리 역시 종합부동산세라는 이름으로 자산에 부과하는 조세 제도가 존재한다. 비록 노무현 정부 때 도입한 종합부동산세를 이명박 정부가 대폭 후퇴시켜 효과가 반감되긴 하였지만, 고액 재산에 세금은 건강보험료 방식이 아닌 보유세 방식으로 추진돼야 더 적절한 조세 제도라고 판단한다.
정부는 소득 중심 보험료 부과 개편, 온전히 추진하라
저소득계층에 대한 정액 최저 보험료에 대해 서민증세라 비판하는 것도 적절치 않다. 세 모녀 가구 사례에서 보았듯이, 최저보험료 제도가 시행되어도 지역 서민 가입자들의 보험료 부담은 상당히 줄어들 것이다. 재산, 자동차, 평가 소득 보험료가 폐지된다면 아예 보험료 산정 근거가 없어지므로 지역가입자 최저 보험료가 현재 최저 보험료보다 다소 높아질 수 있지만, 이 경우에는 부담 증가 대책을 세우면 된다. 최종안을 봐야겠지만, 정부 역시 '저소득 취약계층 부담 증가 방지'를 위해 보험료 경감 방안을 마련하겠다는 방향은 발표하였다.
정리하자. 정부의 건강보험료 부과체계 개편을 서민증세로 비판하는 건 적절치 않다. 오히려 정부에게 소득 중심의 건강보험 부과체계를 온전히 시행할 것을 주장해야 한다. 정부는 이 원칙에서 후퇴해선 안 된다. 만약 현행 건강보험 부과체계를 소득 중심으로 획기적으로 고치지 않는다면 이는 현 정부가 친부자-반서민 정부임을 자임하는 것에 다름 아닐 것이다.
직장가입자든, 지역가입자든 관계없이 '모든 가입자'가, '모든 소득'을 기준으로 부과체계를 개편하면 우리의 건강보험은 직장/지역 통합 이후 한 단계 더 도약할 기반을 갖추게 된다. 공평하고 정의로운 부과체계를 기반으로 향후 보장성을 획기적으로 발전시켜 나아가야 한다.
* 내만복 칼럼은 필자가 참여하는 팟캐스트 <만복라디오>에서 상세히 논의됩니다. 지난번 칼럼을 들으세요. (☞바로 가기 : http://mywelfare.or.kr/731)
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