기초생활보장의 급여(이하 기초급여)와 기초연금의 중복 수급과 관련된 논쟁이 한창이다. 2013년 8월 기준으로, 기초급여를 수급하는 65세 이상 노인의 수는 약 40만 명이다. 새로운 기초연금법에 따르면, 이들은 기초연금 20만 원을 받을 수 있다.
하지만 기초연금액은 기초생활보장 제도상의 소득 인정액으로 계산되기 때문에, 기초급여는 20만 원이 차감된다. 즉 이들에게 있어서 기초연금과 기초급여의 총합은 아무런 변화가 없고 기초연금 20만 원은 실질적으로는 '그림 위의 떡'인 셈이다. (☞관련 기사 : "기초생활수급자 노인, 기초연금 추가 금액 0원")
이에 시민사회는 기초연금과 기초급여를 각각 독립적으로 받을 수 있도록 요구하고 있다. 반면 정부는 선진국의 중복 수급 금지 경향, 예산 부족, 소득 역전 현상 등을 내세워 이 요구에 반박하고 있다. 정말 시민사회의 주장이 타당성이 없는 것일까? 그렇지 않다. 오히려 정부의 반박이 빈약하고 공허하게 들린다.
기초급여 수급 노인의 기초연금 중복 수급은 원리와 가치에서 정당하다
무엇보다도 정부의 반박은 '영혼 없는 관료'의 목소리다. 사회 정책의 영혼은 인간에 대한 이해, 특히 인간이 나면서부터 가진 원리에 대한 이해에서 만들어진다. 모든 국민은 "생존에 지장이 없고 인간다운 삶을 살며 사회경제적 여건이나 신체적 장애로부터 자율적인 삶을 영위하려는 필요·욕구"를 나면서부터 가진다. 모든 사회정책과 제도들은 바로 이 원리를 직‧간접적으로 실현하기 위해 만들어진다. 우리나라가 기초생활보장제도와 기초연금제도를 도입하고 운영한 것도 그래서다. 하지만 정부의 행위자들은 이 점을 이해하지 못하고 단순히 재정상의 문제나 기술상의 문제 또는 법률의 구체적 조항들에만 집착하면서 자신들의 근원적인 직무를 잊고 있는 듯하다.
기초연금법의 제1조는 "노인에게 기초연금을 지급하여 안정적인 소득 기반을 제공함으로써 노인의 생활 안정을 지원하고 복지를 증진함"을 목적으로 규정한다. 기초생활보장법 제1조는 "생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장"한다는 목적을 분명히 했다. 따라서 기초급여 수급 노인에게 기초연금 중복 수급을 허용하자는 것은 단순히 인류애에 기초해 자선을 베풀자는 것이 아니라, 이 법들이 추구하는 목적을 위한 최소한의 요구이다.
현재 정부는 유럽 선진국에서 기초연금이 소득 인정액으로 계산된다는 점을 들어 시민사회의 중복 수급 주장을 반대하고 있다. 하지만 유럽 선진국이 기초연금을 소득 인정액에 포함한 것은 이들 제도의 목적이 공적연금제도, 최저생활보장제도, 여타의 사회보장제도 등을 통해 이미 현실에서 충분히 실현되고 있기에 용인된다. 반면에 우리나라는 그러한 제도적 기반을 갖추지 못했다. 따라서 유럽의 사례들을 들어 시민사회의 주장을 반박하는 것은 논리적으로 어폐가 있고 전제가 잘못됐다.
너무 높은 노인 빈곤율과 너무 미흡한 해결책들
우리나라 노인 빈곤 상태는 심각한 수준이다. 최근 OECD 자료에 따르면, 우리나라 노인 빈곤율은 48.6%로 OECD 평균인 12.4%의 거의 4배에 달하고 있다(2011년 기준). 더 큰 문제는 OECD 평균 노인 빈곤율은 2007년 이후로 점차 줄어들고 있는 반면, 우리는 계속 상승하고 있다는 점이다. 노인 빈곤 문제가 제대로 해결되지 않는다는 증거다.
유럽에서는 국민연금과 같은 공적연금이 거의 모든 노인을 포함하는 가장 핵심적인 제도이지만, 우리나라의 경우 65세 이상 노인 중 35.1%만이 국민연금을 수급하고 있다. 특히 빈곤 노인이 여기에 속하는 경우는 거의 없다. 이러한 상황에서 빈곤 노인을 위한 핵심적 제도인 기초생활보장제도와 기초노령연금은 낮은 수급률, 낮은 급여액, 중복수급의 불가 등의 결함을 갖고 있다.
2012년 기준으로 빈곤 노인은 기초노령연금으로 최고액인 9만4600원을, 기초급여의 기준이 되는 최저생계비로 55만3354원을 책정받았다. 그러나 빈곤 노인들은 두 가지를 중복해서 받을 수는 없었다. 기초노령연금액이 기초급여의 소득 인정액으로 계산되어 차감됨으로써, 두 급여의 총합이 최저생계비를 넘지 못하도록 설계되었기 때문이다. 따라서 실제 보장액수는 최저생계비인 55만3354원이었다. 이 수치는 유럽 나라들의 50-60%밖에 되지 않는다. 우리나라 국민의 주관적 최저생계비인 83만4000원(2012년 기준)과 비교하더라도 매우 낮다.
연금액을 소득 인정액 산정에서 제외하라
정부가 제기하는 반론의 핵심 중 또 다른 하나는 기초급여 수급 노인층과 차상위 노인층 사이의 소득 역전 현상이다. 기초급여 수급 노인이 기초연금과 기초급여를 중복해서 받는다면, 기초 연금만을 받는 차상위 노인보다 더 많은 소득을 갖게 된다는 것이다.
하지만 기초연금액을 기초생활보장법상의 소득 인정액 목록에서 제외한다고 해서 소득 역전 현상은 벌어지지 않는다. 우선 소득이 하위 70%에 미치지 못하면 기초급여 수급노인과 차상위 노인은 모두가 기초연금 20만 원을 받을 수 있기 때문에, 이들 사이에는 기초연금에 인한 소득 역전 현상은 생기지 않는다. 기초급여의 경우에도, 동일한 기준으로 소득 인정액을 산정하기 때문에 자체 내에서 소득 역전이 발생하지 않는다. 오히려, 차상위 노인층에 있던 일부의 노인들은 소득 인정액에서 기초연금 제외한 덕분에 기초생활보장제도의 수급권을 얻게 되어 문제의 사각지대를 조금이나마 해소할 수 있는 '일석이조'가 된다.
기초수급 노인의 기초연금 중복 금지는 오히려 소득 불평등 초래
사실 소득 불평등 현상을 심화하는 것은 현 기초노령연금제도와 기초연금제도다. 기초연금이 시행되면, 차상위 노인들은 국민연금에 가입하지 않은 경우가 많으므로 대부분은 20만 원의 기초연금을 수급한다. 이를 통해, 차상위 노인은 기존 소득보다 10만 원(기초연금액에서 기존의 기초노령연금액을 뺀 금액)을 더 얻는다. 반면, 기초급여 수급 노인은 소득에 변화가 없다. 결국, 기초연금의 도입은 기초급여 수급 노인과 차상위 노인 사이에 10만 원의 소득 불평등을 만든다.
또 다른 소득 불평등은 기초급여 수급 노인과 소득 상위 30% 사이에서 발생한다. 지난해, 기초노령연금은 65세 이상 노인 중 70%가 아닌 64.7%에게만 제공되었다. 이러한 수급율 저조 현상은 2008년 이후 지속적으로 나타나고 있다. 기초급여를 받는 노인이 기초수급권을 지키거나 차상위 노인이 의료 급여를 유지하려고 신청하지 않은 경우가 적지 않았을 것으로 보인다.
문제는 정부가 이러한 미수급 문제를 기초노령연금 수급 기준을 상향시킴으로써 해결하고 있다는 점이다. 지난해 실제로 기초노령연금을 받을 수 있는 노인은 총 479만4500명으로 65세 이상 노인 전체의 76.7%에 해당한다. 즉 소득 수준이 소득 상위 30% 이상의 일부 노인들도 기초노령연금을 수급할 수 있었다. 따라서 기초노령연금 수급 노인은 소득이 그대로인 반면, 상위 70~76.7% 노인은 기초노령연금만큼 소득이 늘어났다. 양 계층 사이에 소득불평등이 심화된 것이다. 정부는 새로 도입되는 기초연금도 동일한 방식으로 제공할 것이라고 한다. 소득 불평등이 눈앞에 명확한데도 그대로 가겠다는 말이다.
예산 부족 문제는 명확한 자료에 기반하여 논의해야 한다
정부는 예산 부족을 들고 나왔다. 이 문제는 현재 기초급여 수급노인과 차상위 노인들이 실제로 기초연금을 신청할 것인지의 여부 (일부의 기초급여 수급노인은 기초연금을 포기할 수도 있고 일부의 차상위 노인 또한 마찬가지이다), 기초연금을 위한 예산과 기초급여를 위한 예산의 구별, 전체적인 예산 규모와 기존 예산에 추가로 들어가는 예산 규모의 구분 등을 고려해서 풀어야 한다. 하지만 현재 정부는 예산 부족을 마치 자신들이 원하는 정책을 통과하기 위한 만병통치약처럼 너무 남발하는 인상을 주고 있다.
우선, 기초예산의 경우, 정부는 이미 충분한 예산을 준비해 두었다. 소득 하위 70%에 해당하는 노인 수에 맞게 5조2000억 원이란 예산이 중앙정부 재정으로 확보되어 있고, 전체 재정의 약 25%는 지방정부가 공동으로 부담하게 되어 있다. 이 예산 안에는 소득 인정액이 너무 낮아 기초급여도 받고 기초연금도 받을 수 있는 노인만이 아니라 소득 인정액이 최저생계비 근처에 있어서 기초급여나 기초연금 중 하나만을 선택해야 하는 노인의 몫이 다 들어가 있다. 따라서 어떠한 경우에도 기초연금의 명목으로 더 필요한 예산은 없다.
사실, 예산의 복잡함은 기초생활보장제도와 더 연관이 깊다. 기초연금을 소득 인정액에서 제외하면 그만큼 기초급여로 채워야 하기 때문이다. 그런데 노인별로 보면 제공되는 기초급여의 크기는 다양하다. '기초급여 수급 노인의 기초연금 중복수급'이 이뤄지더라도, 모든 기초급여 수급노인에게 기초연금 20만 원에 상응하는 기초급여를 제공하는 것은 아니다.
또한 기존의 기초급여 수급 노인이 기초연금을 받았는지에 대한 자료가 제시되어야 한다. 만약 기초급여를 수급하기 위해 기초노령연금을 포기한 노인들의 비중이 큰 경우에는, 추가로 드는 기초급여 예산 규모는 그만큼 줄어든다. 왜냐하면 이 노인들은 이미 기존의 예산에서 기초급여를 받고 있었기 때문이다. 따라서 '기초급여 수급 노인의 기초연금 중복수급'을 위해 필요한 예산은 여러 자료를 객관적으로 공표한 상황에서 제시되고 논쟁되어야 한다. 이러함이 없이 단순히 총액만을 가지고 그것도 과다하게 예상된 액수를 제시하여 국민을 호도해서는 안 된다.
예산 문제는 돈이 아닌 인간에 기반을 두고 결정해야 한다
무엇보다도 예산 문제는 '노인 빈곤율 해소'라는 근원적 목표보다 우선할 수 없다. 우리나라 노인의 절반은 생존 유지, 인간적 삶의 영위, 자율적 삶의 향유라는 누구나 원하는 보편적인 필요‧욕구는 제대로 충족시키지 못하고 있다. 기초급여 수급 노인들은 더욱 그러하다. 국가가 빈곤 구제 의무를 실행하는 것은 '가장 인간적인' 것이다. 그런 측면에서 노인 빈곤 해소에 쓰이는 예산은 그야말로 '반드시', '지금 당장' 사용되어야 하는 최우선권을 가진다.
이러한 현실에서 예산 부족이라는 주장은 납득하기 어려운 반박이다. 빈곤한 노인들을 지금 이대로 방치하자는 말인가? 예산 부족 타령은 그냥 그들이 침묵 속에서 고통스러워 하다가 그냥 조용히 이 세상을 마감하길 기다리자는 말과 다를 바가 없다. 이는 인간이 갖는 원리와 법이 갖는 목적, 그리고 이들로부터 나오는 '생의 행복한 마감'이라는 보편적인 윤리와 도덕을 전면적으로 부정하는 것이다.
기초연금을 소득인정액 산정에서 제외하여, 기초연금과 기초급여 중복 수급을 가능하도록 현행 제도를 고치자. 그리고 그에 드는 예산을 최우선적으로 마련하자. 이것은 인간의 원리와 법의 목적에 의거하여 기존의 제도들을 재구성하는 것이며, 바로 이러한 재구성이야말로 우리 사회가 '사회적 연대'라는 기제를 통해 조금씩 발전하는 모습을 보여줄 것이다.
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