박근혜 대통령의 기초생활보장제도에 대한 언급이 국민들의 탄식과 분노를 자아내고 있다. "있는 복지 제도"를 제대로 활용하지 못해 세 모녀가 죽음에 이르렀다니 말이다. 제발 '있는 그대로' 대통령이 기초생활보장제도를 알아야 한다. 세 모녀는 삶의 절벽 위에 놓여 있었지만, 근로 능력이 있다는 이유로 추정 소득에 걸려 생계 급여를 신청했어도 떨어졌으리라는 게 여러 사람의 진단이다.
세 모녀 죽음을 계기로 현행 기초생활보장제도가 지닌 문제점들이 수면 위로 알려지고 있다. 세 모녀의 경우 무리한 추정 소득 간주, 엄격한 긴급지원제도 등이 제도의 한계로 지적되고 있다. 하지만 이러한 조항들은 기초생활보장제도가 안고 있는 심각한 문제 종합상자의 일부분에 불과하다.
빈곤 계층은 소득이 최저 생계비에 이르지 못한 사람들을 의미하지만, 이들이 모두 복지 수급자로 급여를 받을 수 있는 건 아니다. 대표적으로 이들 앞에 '부양의무자'와 '소득 인정액'이라는 두 가지 기준이 버티고 있다. 이 기준으로 복지 혜택을 받지 못하는 사각지대에 놓인 빈곤한 사람들이 다수 존재한다. (관련 기사 : 송파 세 모녀의 죽음, 가난한 이에게 칼 겨눈 정부)
기초생활보장제도 독소 기준 1: 부양의무자
먼저 기초생활보장제도의 수급 대상이 되기 위한 첫 번째 기준으로 부양의무자제도가 있다. 부양의무자제도란 최저 생계비에 미치지 못하는 사람이 있다면 그 사람의 가족이 우선적으로 빈곤에 처한 구성원을 부양할 의무가 있다는 것을 의미한다. 이때 부양의무자는 부모와 자식 간의 1촌 직계이거나 배우자를 말한다. 다시 말하면, 부양의무자가 없거나, 혹은 있더라도 부양 능력이 없거나 미약해야 기초생활보장 수급 대상이 될 수 있다는 이야기다.
부양의무자 기준은 지속적으로 완화되긴 했다. 하지만 부모와 자식 간 1촌 직계 기준이 남아 여전히 복지 수급 사각지대를 낳고 있다.
김성주 국회의원실 조사에 따르면 지난 3년 동안 0세~60세까지 복지 수급 선정 부적합 사유 중 부양의무자 기준 초과는 평균 13~15%인 반면, 61세 이후부터는 평균 30~40%에 달한다. 김 의원은 "60세면 자녀가 직장을 가져 소득이 발생하는 시점"이라며 "실제로 부양하지 않고 있는 자녀의 소득으로 인해 수급자가 되지 못하는 어르신, 부모 자식 관계 단절을 증명하기 어려워 수급자에서 탈락하는 어르신, 미래를 준비해야 하는 시기의 자녀에게 부담을 줄 수 없어 자살을 선택하는 어르신들이 이 탈락자에 해당할 것"이라고 언급한 바 있다.
기초생활보장제도 독소 기준 2: 소득인정액
그래도 지금까지 부양의무자 문제는 여러 곳에서 제기되어 온 편이다. 이와 비교해 또 하나의 독소 기준인 소득 인정액 문제는 상대적으로 잘 알려져 있지 않다. 소득 인정액 제도 역시 사각지대를 유발하며 형평성 논란까지 야기하고 있지만, 내용 자체가 복잡한 터라 다소 소홀히 다루어져 왔다. 세 모녀의 경우에도 신청했어도 수급 자격을 얻지 못하게 되는 이유가 소득 인정액 산정에 추정 소득을 포함하기 때문이다.
소득 인정액이란 한 가구의 경제적 능력을 확인하기 위한 소득 파악 기준이다. 이는 한 가구의 소득 평가액과 재산의 소득 환산액을 합해 계산한다. 우선 소득 평가액은 근로 소득, 사업 소득, 재산 소득, 사적 이전 소득, 부양비, 공적 이전 소득 등이 포함된다. 성인으로서 일하지 못하고 있더라도 일정 소득이 있으리라는 추정 소득도 산정된다. 여기에 수급자가 자활사업에 참여하여 소득을 얻을 경우 일정 금액을 공제해 소득 평가액이 계산된다.
소득 인정액을 구성하는 또 하나의 항목은 재산의 소득 환산액이다. 일반 재산(토지, 건축물, 주택, 상가, 회원권, 입주권 등), 금융 재산(현금, 수표, 어음, 주식, 예금, 적금, 보험 등), 자동차 등의 재산을 대상으로 일정한 소득이 발생할 것이라고 간주해 특정 산식에 의해 소득액이 환산된다.
재산의 소득 환산제 살펴보기
가령 서울에 사는 A 씨 가구를 보자. 이 가구는 부부와 아들 한 명이 있는 3인 가구로, 서울에서 전세 보증금 8000만 원에 살고 있다. 소득은 매월 120만 원의 임금이 있고, 현재 통장에는 500만 원이 남아 있다. 생계유지를 위해 800cc 중고 자동차(차량가액 100만 원)가 있으며, 은행에 1000만 원 대출이 있다.
이 가구는 기초생활보장 수급자 자격을 얻을 수 있을까? 없다. 이 가구의 소득 인정액은 월 149만 원으로 계산된다. 이 금액이 3인 가구 최저 생계비 132만9118원을 넘어버린다. 매월 실제 벌어들이는 돈은 120만 원인데 어떻게 해서 소득 인정액은 149만 원으로 늘어났을까?
소득 인정액 산정에서 관건은 재산을 소득으로 환산하는 부분에 있다(구체적 내용은 국가법령정보센터 홈페이지 참조, ☞바로 가기). A씨 가구 사례에서 재산의 소득 환산액 계산의 대상이 되는 것은 8000만 원 전세 보증금, 통장 잔액 500만 원, 자동차 100만 원이다.
이 중 소득을 환산하는 데 가장 까다로운 대상이 전세금과 같은 주거용 재산이다. 먼저 8000만 원 전세금에 보정계수 0.95를 곱해 평가 금액 7600만 원을 도출한다(8000×0.95=7600). 이어 두 단계를 거치는데, 우선 대도시 1억 원, 중소도시 6800만 원, 농어촌 3800만 원을 공제하고, 이를 넘는 금액에 4.17%를 곱해 소득으로 간주한다. A씨는 7600만 원이 서울 기준액 1억 원을 넘지 않기 때문에 이 부분의 소득 환산액은 없다.
두 번째 단계는 대도시는 5400만 원, 중소도시는 3400만 원, 농어촌은 2900만 원을 공제하고, 추가로 부채를 공제한 후 남는 금액의 1.04%를 소득으로 간주한다. A씨 가구는 7600만 원에서 서울 기준액 5400만 원을 빼고, 추가로 1000만원 대출금을 공제하면 남는 금액은 1200만 원이다. 여기에 1.04%를 곱하면 재산의 소득 환산액으로 매달 12만4800원이 도출된다.
주거용 재산 : (임차보증금 7600만 원 - 기본공제액 5400만 원 - 부채 1000만 원) x 0.0104 = 12만4800원
다음 통장 잔액을 소득으로 환산해보자. 이는 일종의 현금화가 가능한 재산을 의미하는 금융 재산에 해당한다. 말 그대로 통장에 있는 돈뿐만 아니라 각종 보험 및 공제 가입 등이 포함된다. 금융 재산의 환산율은 다른 일반적인 재산보다 현금화가 쉽다는 이유로 좀 더 높은 월 6.26%를 곱하여 책정한다. 이때 생활 준비금이라고 하여 300만 원은 공제를 해주고 나머지 잔액만을 소득으로 환산하게 된다. 500만 원 중 300만 원을 공제한 200만 원만 재산으로 보고, 이는 매달 12만5200원의 소득이 있는 것으로 간주된다.
금융 재산 : (잔액 500만 원 - 생활준비금 300만 원) X 0.0626 =12만5200원
마지막 대상은 자동차다. 빈곤한 사람들이 자동차를 보유한다면 그만큼 어렵지 않다고 생각하는 국민 정서를 감안하여 자동차는 차량 가액 전액을 월 소득으로 환산하고 있다. 물론 장애인 사용 자동차, 생계 유지형 자동차 등 일부 예외적으로 적용되는 경우도 있다. 특히 차량가액이 150만 원 미만일 경우에는 4.17%만 적용된다. A 씨의 자동차 역시 차량가액이 100만 원이기 때문에 100만 원에 4.17%를 계산하여 매달 4만1700원이 소득으로 간주된다.
자동차 : 차량가액 100만 원 X 0.0417 = 4만1700원
이 가구의 총 재산을 종합해보면 8000만 원에 해당되는 보증금(소득 환산액: 12만4800원), 통장 500만 원(소득 환산액: 12만5200원), 자동차 100만 원(소득 환산액: 4만1700원)이며, 이에 따른 소득 환산액은 29만1700원이 된다. 그 결과 A가구의 소득 인정액은 소득 평가액 120만 원과 재산의 소득 환산액 약 29만 원을 합한 149만 원이다. 결국 3인 가구의 2014년 최저 생계비 132만9118원을 넘게 되어 수급 대상자로 선정되지 못한다.
다른 사례를 더 살펴보자. 서울에 사는 B씨 가구는 노부부로 전세 보증금 9000만 원인 집에 살고 있고, 소득은 매월 70만 원이 있다.
B씨 가구의 재산을 소득으로 환산해보자. 먼저 9000만 원 보증금에 보정계수 0.95를 곱해 평가 금액 8550만 원이 도출된다(9000×0.95=8550). 주거 재산은 앞서 두 단계의 과정을 거친다고 하였는데, B 가구 역시 8550만 원이 서울 기준액 1억 원을 넘지 않기 때문에 이 부분 소득 환산액은 없고, 두 번째 단계인 대도시 5400만 원보다는 높기 때문에 차액 3150만 원을 1.04%로 환산하게 된다. 결국 B 가구의 주거 재산을 소득으로 환산하면 매달 32만7600원이 도출된다. 그 결과 B 가구의 소득 인정액은 소득 평가액 70만 원과 재산의 소득 환산액 32만7600원을 합한 102만7600원이다. 그런데 2014년 2인 가구의 최저 생계비는 102만7417원이다. B씨 가구 역시 소득 인정액이 최저 생계비를 넘어 수급 대상자로 선정되지 못한다.
기초생활보장제도의 소득 인정액 제도를 보면, 복지 혜택의 사각지대를 유발하는 관건은 부양의무자제도와 함께 재산을 소득으로 환산하는 부분에 있다. 위에서 예를 든 A씨, B씨 가구 모두 전세 보증금이 대도시 재산한도액 1억 원을 넘지 않았음에도 수급자가 될 수 없었는데, 만약 1억 원이 넘었더라면 소득이 없더라도 사실상 수급자가 되기 어렵다. 재산 평가 금액이 1억 원이 넘는 금액 1000만 원마다 추가로 월 4.17%, 즉 월 41만7000원이 소득으로 책정되어 추가되기 때문이다.
예를 들어, 전세금 혹은 소유한 집의 평가금액이 1억2000만 원이면 1억 원 초과 2000만 원에 따른 재산 환산액이 83만4000원에 달한다. 여기에 1억 원에서 대도시 공제액 5400만 원을 공제한 4600만 원에 월 1.04%를 곱한 47만8400원을 합해, 총 재산의 소득 환산액이 131만2400원에 이른다. 서울에서 전세금이나 소유 주거재산이 1억 원을 넘는 경우 이것만으로 소득이 약 131만 원이 있다는 것으로 간주되는 것이다. 1, 2인 가구는 물론이고 3인 가구까지 이 재산만으로 수급자가 될 수 없다.
외국, 주거 재산은 재산 평가에서 제외해
위에서 보았듯이, 우리나라 재산의 소득 환산액은 굉장히 복잡한 산식으로 이루어져 있다. 일반 시민들이 이해하기가 어렵다. 그래서인지 소득 인정액은 부양의무자제도에 비해 그동안 문제 제기가 약했고 국민들은 어떠한 문제가 내부에 있는지 알기가 어려웠다.
다른 나라들은 어떨까? 대부분 나라에서도 빈곤한 사람을 가려내기 위해 보통 소득과 재산이 어느 정도인지를 조사하게 된다. 대부분은 소득 기준과 재산 기준을 각각 두어 수급자를 선정한다.
미국에서는 빈곤한 사람들을 위한 복지 프로그램이 다양한데, 빈곤한 사람을 위한 대표적인 제도로 보충적 소득 보장(Supplemental Security Income)제도가 있다. 이 제도의 소득 기준으로는 수입, 사회보장 혜택, 연금 및 타인으로부터 받은 금전적 가치, 음식 및 은식처 등이 포함되며 이는 거주하는 곳에 따라 적용되는 기준이 달라질 수 있다. 재산 기준으로는 개인의 경우 2000달러(약 214만 원) 이하, 부부의 경우는 3000달러(약 322만 원) 이하여야 하며, 이때 거주하는 소유 주택 및 자동차는 재산 기준에서 제외되고, 현금, 은행 계좌, 주식 및 채권만 재산 기준으로 책정된다.
이 제도 이외에도 빈곤 가구 한시 지원(Temporary Assistance for Needy Families: TANF), 저소득층 식비 보조(Food Stamps), 저소득층 의료 부조(Medicaid) 등이 있는데, 이들 제도 역시 현금화가 가능한 재산만을 재산 기준으로 측정하고 현재 살고 있는 각각 한 개의 주택이나 자동차는 재산 기준에서 제외한다.
영국도 미국과 유사하다. 기본적으로 소득 조사에는 근로 소득과 기존의 급여 및 연금 등이 포함되고, 재산 조사에는 미국과 마찬가지로 저축과 같은 현금성 재산만 해당된다. 단 일부 예금 자산은 환산율이 적용되기도 한다. 이러한 제도로는 구직자 수당(Jobseeker's Allowance), 고용 지원 수당(Employment and Support Allowance), 소득 지원(Income Support), 주거 급여(Housing Benefit) 등이 해당하는데, 보통 재산이 1만6000파운드(약 2800만 원) 이하일 경우 수급 기준을 충족한다.
이러한 나라들은 소득 기준도 충족시키고 재산 기준도 충족시키면 수급자로 선정되고 급여는 소득 기준으로 지급한다. 이에 반해 한국에선 재산을 소득으로 환산하는 기법이 동원된다. 수급자를 선정하여 급여를 줄 때 소득을 기준으로 하는데, 한국의 경우는 실제 소득뿐만 아니라, 쌓여 있는 재산에서도 소득이 발생한다고 간주하여 이를 소득처럼 환산하고 있다는 것이다. 물론 집을 다른 사람에게 임대한다고 하면 임대 소득이 발생하고, 현금 저축에서는 이자소득이 발생한다. 그런데 저량의 재산(stock), 이를테면 투자 수단이 아닌, 거주하고 있는 집 그 자체에서도 소득이 발생한다고 간주하는 것이 바로 소득 인정액에 숨어 있는 독소 기준인 재산의 소득 환산제이다.
주거와 필수 재산은 재산 기준에서 제외해야
이처럼 현재 한국의 재산 소득 환산 방식은 매우 엄격해, 두 가지 문제를 초래한다. 첫째, 최저 생활 보장을 저해한다. 재산을 소득으로 전환한다는 것은 실제로 발생한 소득에다가 재산 금액을 더하는 것을 의미한다. 이 때문에 소득 인정액 자체가 높아지고, 높아진 소득 인정액은 도움이 필요한 사람을 수급자에서 배제하거나, 수급자가 되어도 높아진 소득 인정액만큼 현금 급여액을 삭감하게 만든다. 실제 최저 생활 보장 달성을 어렵게 한다.
이뿐만 아니라 재산의 소득 환산제도는 실제 거주하고 있는 주거까지 매각하도록 만들고 있다. 외국의 경우 실제 거주하고 있는 주거는 재산 기준으로 고려하지 않는다. 앞서 살펴본 공공 부조 제도가 가장 발달한 미국에서조차 주거와 자동차는 재산 기준에 포함하지 않는다는 사실은 한국의 재산 기준이 매우 가혹하다고 할 수 있다.
둘째, 수급자가 한 번 되면 자산 형성의 유인을 저해한다. 즉 재산도 소득으로 측정되기 때문에 재산을 형성하려는 유인이 감소하여 결국 재산 축적을 통한 탈빈곤을 어렵게 한다는 것이다.
미국 워싱턴 대학의 쉐라든 교수는 재산 보유라는 것이 부유한 사람들뿐만 아니라 빈곤한 사람을 포함한 모든 사람에게도 적용돼야 한다고 주장한다. 특히 저소득 가구들은 소득 보장만으로는 빈곤에서 벗어나기가 어렵다. 흔히 우리가 생각하기에는 빈곤한 사람은 재산이 없을 뿐만 아니라 재산을 보유할 수도 없다고 인식하지만, 이와 같은 발상은 빈곤한 사람들이 더욱 빈곤에서 벗어나지 못하도록 하게 한다.
그렇다면 어떤 식으로 제도를 설계해야 빈곤한 사람들의 생활을 보장해나갈 수 있을까? 답은 간단하다. 주거와 같은 필수 재산은 재산 기준에서 제외해야 한다. 지금처럼 주거 재산을 소득으로 환산한다면 여전히 빈곤한 자들이 제도의 사각지대에 놓일 수밖에 없고 결국엔 당장 살아야 할 터전을 매각해 생활비로 사용해야 한다.
재산의 소득 환산제를 포함해 기초생활보장제를 근본 개혁하라
현행 재산의 소득 환산제가 우리 사회 보장 제도의 가장 일차적인 목적인 빈곤한 사람들의 최저 생활 보장을 가로막고 있다면 이는 매우 중대한 문제이다. 그런데도 우리는 이 문제를 너무 오랫동안 방관하고만 있다.
박근혜 대통령이 기초생활보장제도 개편을 강조하면서 국회에서 기초법 개정 논란이 뜨겁다. 이후 많은 변화가 있을 것으로 예상되지만 어느 조항에도 소득 인정액에 대한 문제 제기는 아직도 약하다. 개편안은 수급 기준을 완화하고 욕구에 맞춰 수급자를 더 포괄할 수 있다고 호도하지만, 기초생활보장제도 자체의 독소 기준인 소득 인정액 방식에 대한 근본적인 접근이 없다면 제도 개편의 주요 내용이 여전히 누락되고 있음을 의미한다.
세 모녀 죽음이 다시 반복되지 않기 위해선 기초생활보장제도를 근본적으로 고쳐야 한다. 여기에는 무리한 추정 소득 간주, 부양의무자 적용 문제뿐만 아니라 재산의 소득 환산제 개혁도 반드시 포함해야 한다.
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