박근혜 정부는 지난 5월 28일 국무위원회에서 관계부처 협의를 걸쳐 총 4대 국정기조, 14대 추진전략, 그리고 140개 국정과제를 확정한 바 있다. 이 내용을 보면 '추진전략 11. 튼튼한 안보' 아래 국정과제 123번 '북핵문제 진전을 위한 동력 강화'를 140대 국정과제의 하나로 내세우고 있다.(1)북핵문제가 가지고 있는 매우 복잡한 정책구조를 접근법을 고려하여, '북핵문제 해결' 혹은 '비핵화'라는 현실적으로 단기간에 성취하기 어려운 목표보다는 '북핵문제 진전'이라는 실현 가능한 목표를 설정한 것으로 판단된다.
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| ▲ 지난 2008년 12월 8일 증국 베이징 댜오위타이에서 열린 북핵 6자회담. ⓒ연합뉴스 |
북핵문제의 대한 박근혜 정부의 기본적인 시각은 '북핵 불용'이다. "머리에 핵을 이고 살 수는 없다"는 대통령의 표현처럼 어떤 경우에도 북한 핵은 용납할 수 없다는 입장이며, 따라서 북한 핵은 우리의 안보를 위협하는 최대 안보파괴 요인이자 동시에 한반도 평화를 방해하는 핵심 요인으로 인식되고 있다. '핵 불용'의 원칙 아래 북핵문제를 어떻게 다룰 것인가와 관련해서는 크게 세 가지 정책 수단을 강조하고 있다.
기본적으로 박근혜 정부는 북핵문제 해결을 위한 국제공조체제를 강조하고 있다. 이는 핵이라는 정책 어젠다가 갖고 있는 사안의 특수성을 반영하고 있는 것으로 판단된다. 이러한 입장의 연장선에서 지난 5년간 한 번도 열리지 못하고 있는 6자회담의 재개에 대해서는 원칙론적으로 지지한다는 입장이다. 두 번째 정책수단과 관련해서는 북핵 문제 접근을 위한 국제공조체제를 강화한다는 차원에서 '소규모다자주의(mini-multilateralism)'의 필요성을 강조하고 있는데, 대표적으로 한·미·중과 같은 행위자들 간 논의의 활성화를 통해 북핵 문제에 대한 국제적 협력의 실효성을 추구하겠다는 뜻을 밝히고 있다.(2)마지막으로 박근혜 정부가 북핵문제를 접근하는 세 번째 정책 수단은 북핵문제 해결을 위한 우리의 주도적인 노력을 강화하겠다는 내용이다. 이를 위해 구체적으로 어떤 전략이 채택될 수 있을 것인가에 대해서는 아직 자세히 밝혀지지 않고 있지만, 핵문제 해결을 위해 우리 정부가 더욱 적극적으로 나서야 한다는 입장은 분명해 보인다.
사실 북한 핵문제가 시작된 이래로 지난 20년간을 돌이켜 보면 우리 사회에는 북핵 문제를 놓고 두 가지 관점이 매우 팽팽히 맞서 왔다는 사실을 발견하게 된다.(3)즉, 북한 핵개발의 목적이 무엇인가에 대한 논쟁이었는데, 상대적으로 진보적 관점의 시각에 의하면 북핵은 기본적으로 외교적 수단으로서의 의미를 가지고 있다. 외부세계로부터 더 많은 이득을 얻기 위한 목적을 가지고 있는 것이다. 한편 상대적으로 보수적 관점의 시각에 의하면 북핵은 기본적으로 핵보유국이 되기 위한 정교한 노력의 결과로 설명된다. 핵은 북한에 생존을 위한 핵심수단으로서 기능하고 있기 때문에 핵보유는 외교적 수단을 넘어서는 기본적인 국가핵심이익으로 정의되고 있다. 북한 핵에 대한 이와 같은 서로 다른 두 가지 설명은 핵을 어떻게 이해하느냐의 문제를 뛰어넘어 북한 핵문제를 해결하기 위한 해법으로 무엇을 상정하느냐의 문제와 직결된다.
다소 극단적으로 해석해 보면, 북한 핵을 외교적 수단으로 이해하는 경우, 핵문제를 해결하기 위한 외부 세계의 역할이 중요시 된다. 한국과 미국을 핵심으로 하는 국제사회의 역할이 비핵화 과정에서 매우 중요하게 자리 잡게 된다. 다소 감성적으로 표현하자면 북한으로부터 비핵화를 이뤄내느냐 그렇지 못하느냐의 문제는 우리와 미국의 손에 달려 있는 것이다. 반면, 북한 핵을 핵보유국가가 되기 위한 일관된 노력으로 이해한다면, 북한 비핵화의 일차적인 책임은 북한 스스로에 있다. 외부 세계에서, 즉 우리 정부와 미국이 어떠한 정책수단을 동원해서 노력하더라도, 북한이 핵을 포기하느냐 그렇지 않느냐의 문제는 북한 스스로의 판단과 결단에 달려 있음을 의미한다. 소위 북핵 시대 20년을 겪으면서 북핵 문제를 위한 우리의 유화주의적 관여정책 그리고 원칙 있는 대북정책 사이의 논쟁과 대결은 결국 우리 사회가 안고 있는 이러한 이분법적 관점에서 유래하고 있다고 생각한다.
그런데 최근 1~2년 사이에 북핵문제를 바라보는 우리의 전통적인 이분법적 시각에 큰 변화가 생기기 시작하였다. 2012년 4월 북한이 헌법에 핵보유를 명문화하고, 특히 지난 2월 감행한 3차 북핵 실험으로 인해 우리 사회의 더 많은 국민과 국제사회는 북한의 핵개발은 외교적 수단이라기보다는 핵보유국의 지위를 얻기 위한 일관된 노력이었다는 관점에서 이해하게 된 것이다.(4) 결과적으로 북한의 비핵화에 대한 부정적인 인식이 더욱 확산되었다. 결국 북한 핵문제에 대한 우리 정부의 정책 수립이 더욱 어려워졌음을 의미한다.
박근혜 정부의 출범은 이러한 안보환경에서 비롯되었고, 그러한 환경을 반영하듯 북한 비핵화에 대한 과도한 목표를 설정하기보다는 매우 현실적이면서도 동시에 전략적인 고민이 충분히 담긴 정책과제들을 제시하고 있는 것으로 판단된다. 앞서 소개한 세 가지 차원의 정책 수단은 결과적으로 박근혜 정부의 북핵 정책이라는 관점에서 두 가지 특징을 반영하고 있는 것으로 보인다. 첫째는, 핵문제 해결을 위한 국제협력체제의 중요성을 충분히 인식하고 있다는 점이다. 잘 알려진 바와 같이 핵문제는 사안의 성격상 구조적으로 우리 정부의 정책적 자율성이 매우 제한적인 이슈이다. 따라서 박근혜 정부의 북핵 문제를 위한 전략은 국제공조체제의 확고한 수립을 통해 비핵화의 가능성을 조금이나마 앞당겨보겠다는 의지인 것으로 풀이된다. 이러한 의지의 연장선에서 대표적으로 미국과 중국과의 정상회담을 통해 한반도 평화와 북한 핵문제의 평화로운 해결에 대한 지지를 확보한 것으로 보인다.(5)
둘째, '한반도 문제의 한반도화'의 실천을 위한 적극적인 의지를 반영하고 있다. 사실 박근혜 정부가 내세우고 있는 한반도 신뢰프로세스는 북한을 상대로 '신뢰'라는 가치를 쌓겠다는 정책적 목표를 설정하고 있는 상대적으로 창의적인 대북정책인데, 신뢰를 쌓는 핵심 전략으로 '상시 대화 채널의 확보'를 강조하고 있다. 특히 핵문제와 관련하여, 남과 북의 직접 대화의 아젠다로 핵문제를 설정하겠다는 의지를 분명히 밝히고 있는 상황이다.
다만 박근혜 정부의 이러한 북한 핵문제 관련 정책과 관련하여 몇 가지 추가 고려사항이 있는 것은 사실이다. 우선 북한 핵문제 해결을 위해 국제공조 차원의 노력을 중시하면서도 6자회담의 경우 우리 정부와 북한 사이에 입장 차이가 명백해 보인다. 6자회담 개최를 위한 전제 조건과 관련한 부분인데, 박근혜 정부의 경우 회담 재개를 위해서는 어떤 형태로든 북한으로부터 핵문제와 관련한 진지한 자세가 필요하다는 입장이다. 과거의 약속-파기를 되풀이하지 않겠다는 우리 정부는 물론 미국 오바마 행정부의 입장 역시 워낙 완고한 상황이어서, 6자회담이 '개최를 위한 개최'보다는 진정한 성과가 도출되어야 한다는 원칙을 강조하고 있는 것으로 해석된다.
기본적으로 우리 정부의 이러한 입장은 충분히 이해할 만하다. 다만, 탈 냉전기 남·북·미 관계의 다양한 국면들을 되돌아보면, 그것이 비록 단기적인 성과에 불과했더라도 한반도 평화를 위한 유화국면의 도래는 매우 다양하고 복합적인 요인들이 결합된 결과였다는 점을 상기해 볼 필요가 있다. 북한의 진정성 있는 태도가 전제가 되어야 한다는 점은 사실이지만, 대화국면을 맞이하기 위한 요소들은 북한 내 정치상황, 우리 국민의 지지와 정책적 효율성, 미국의 세계전략과 동북아 전략 사이의 연결고리, 각국의 경제상황이나 국내 정치 등 매우 다양한 요인들이 결합한 결과라는 점을 이해할 필요가 있을 것이다.
또 한 가지 생각해 봐야 할 점은 북한 핵문제는 핵문제 혼자만의 사안으로 존재하지 않는다는 사실이다. 핵문제는 보다 광의의 의미에서 '북한문제'로 접근해야 한다는 점은 이제 하나의 보편적인 사실이 되었다. 바로 이러한 이유에서 북한을 상대로 '비핵화'의 문제와 '교류협력'의 문제 사이에 어떠한 관계 설정이 이뤄져야 하는가에 대한 다양한 논의가 진행되고 있는 것이다. 따라서 비핵화라는 노력과 연동되어서 북한사회를 변화시킬 수 있는 대북한 교류협력 차원의 관여정책에 대한 고민이 좀 더 진지하게 이뤄져야 할 것이다. 이는 비핵화-교류협력 사이의 우선순위의 문제를 논하자는 뜻이 아니라, 우리의 비핵화 정책에 보다 큰 실효성을 거두자는 차원에서의 전략적 고민이라는 의미를 가지고 있다.
과거 정부의 대북정책과는 차별성을 보이면서 보다 창의적이고 보다 지속가능한 '신뢰프로세스'를 내세우고 있는 박근혜 정부가 북핵문제에 있어서도 보다 창의적인 전략적 고민들을 통해 의미 있는 성과를 거두기를 희망해 본다.
□ 필자주석
1. 관계부처 합동, 박근혜정부 국정과제, 2013년 5월 28일.
2. 연합뉴스, "한미중 1.5트랙 전략대화," 2013년 7월 22일.
3. 박인휘, <북핵 20년과 한미동맹>, 한국국제정치논총, 제53집 3호(2013년 가을호).
4. Christopher R. Hill. "The Elusive Vision of a Non-Nuclear North Korea," The Washington Quarterly, Vol. 36, No. 2(2013), pp. 7-19.
5. 물론 북한 핵문제 해결을 위한 우리 정부의 노력을 지지하는 미국과 중국의 입장에는 미묘한 차이가 존재하고 있다. 북한 문제를 다루는 시진핑(習近平)정권의 과거보다 더 엄격해진 것은 사실이지만, 여전히 '한반도 평화'가 '북한의 비핵화'보다는 우선하는 정책 목표인 것으로 알려져 있다.
| * 경남대 극동문제연구소(소장 이수훈)가 발행하는 <한반도포커스> 2013년 11·12월호(제26호)에 실린 글입니다. 이번 호의 전체 주제는 '북핵 문제의 점검과 전망'입니다. * 원제 : 북핵문제, 박근혜 정부의 시각과 전략 |
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