박근혜 공약 기초연금 최종안은 어디로?

[정책쟁점 일문일답] <37> 국민행복연금위원회 결정 주목해야

1. 박근혜 대통령의 대선 공약인 기초연금 설계를 위해 만들어진 조직이 국민행복연금위원회인데요. 이 위원회가 11일(목요일) 마지막 회의를 열고 복수안을 내는 선에서 활동을 종료하기로 했다고 합니다. 처음에 이 위원회가 만들어질 때 어떤 사람들이 위원으로 참여했나요?
⇨ 이 위원회가 만들어질 때 위원은 모두 13명이었습니다. 김상균 서울대 명예교수가 위원장을 맡고 있고, 정부 쪽에서 보건복지부 차관과 기획재정부 차관이 당연직 위원으로 참여하고 있습니다. 나머지는 위촉직 위원들인데요. 위촉직 위원으로는 한국경영자총협회, 중소기업중앙회 소속의 사용자 측 위원 2명, 한국노동조합총연맹, 전국민주노동조합총연맹 소속의 근로자 측 위원 2명, 소비자시민모임, 한국농업경영인중앙연합회 소속의 지역 가입자 위원 2명, 대한노인회, 한국시인협회, 전북청년발전소, 동덕여자대학교 사회복지학과(학생) 소속의 세대 위원 4명이 참여하고 있습니다(최근 이 중 3명 탈퇴).

2. 최근 이 위원회의 한국노총, 민주노총 소속 위원과 농민 단체 소속 위원이 탈퇴했다고 합니다. 이들이 탈퇴한 이유가 뭡니까?
⇨ 이들이 탈퇴한 이유는 간단명료합니다. 정부와 위원회가 선호하는 기초연금 도입안이 인수위 안보다 개선되기는커녕 더 후퇴하는 방향으로 가고 있었기 때문에 탈퇴했다고 합니다.

3. 위원회는 당초 만장일치로 단일안을 도출한다는 계획이었는데요. 이것은 어려울 것 같습니다. 그나마 지난 3개월간 두 가지 합의는 이루어냈다고 하지요?
⇨ 노동 단체 소속 위원들과 농민 단체 소속 위원이 탈퇴하기 전에 두 가지 합의는 이루어냈는데요. 하나는 기초연금의 재원 전액을 조세로 충당하기로 한 것이고, 다른 하나는 소득 상위 20∼30% 노인을 기초연금 급여 대상에서 제외하기로 한 것입니다. 후자는 기초연금 도입으로 추가되는 정부의 재정 부담을 조금이나마 줄여 보자는 위원들의 생각이 반영된 것으로 해석됩니다.

4. 정부는 기초연금 도입으로 인한 재정 부담이 상당히 클 것이라 하는데요. 그 규모는 어느 정도입니까?
⇨ 보건사회연구원에 따르면 박근혜 대통령의 대선 공약을 원안 그대로 시행할 경우, 즉 65세 이상 노인 전체에게 월 20만 원씩 지급할 경우 그 비용 부담은 2020년에 GDP의 1.25%, 2040년 3%, 2050년 4%에 이른다고 합니다. 그러나 보건사회연구원의 이런 추정치는 상당히 과장되어 있는 듯합니다. 필자의 추정 결과 박근혜 대통령의 기초연금 대선 공약을 원안 그대로 시행할 경우 정부의 재정 부담은 2020년에 GDP의 1.36%, 2040년 2.82%, 2060년 3.01%인 것으로 나타났습니다.

5. 양자 간에 이런 차이가 나는 이유가 뭡니까?
⇨ 박근혜 대통령의 기초연금 대선 공약을 더 정교하게 서술하면 '65세 이상 노인 전체에게 국민연금 가입자의 월평균소득(A값)의 10%를 기초연금으로 지급한다'는 것입니다. 그런데 2014년경에 그것이 200만 원 정도 되기 때문에 그것의 10%인 20만 원을 기초연금으로 지급한다고 언론사들이 보도하고 있는 것입니다. 만약 15년쯤 지나서 A값이 400만 원이 된다고 가정하면 그때의 기초연금은 20만 원이 아니라 40만 원이 됩니다. 어쨌든 우리가 기초연금 도입으로 인한 정부의 재정 부담액을 산출할 때는 국민연금 가입자의 월평균소득(A값)의 증가율과 GDP 증가율을 비교하는 것이 매우 중요한데요. 보건사회연구원과 필자의 추정치 사이에 상당한 차이가 나는 것은 이 두 가지를 추정하는 방식이 다르기 때문입니다.

6. 양측의 추정 방식에는 어떤 차이가 있습니까?
⇨ 저는 GDP 성장률과 국민연금 가입자의 월평균소득 성장률이 같다고 가정하고 추계를 했습니다. 이렇게 추정하면 GDP 대비 기초연금액 비율은 노인 인구 수 증가율과 정비례하게 됩니다. 그러나 보건사회연구원의 수치가 저보다 큰 것으로 보아 이들은 국민연금 가입자의 월평균소득 성장률이 GDP 성장률보다 더 크다고 가정하고 추계를 한 것으로 보입니다. 즉 GDP 대비 기초연금액 비율을 산출할 때 양측의 분모가 같은데 보건사회연구원 측의 분자가 더 크다면 보건사회연구원 측이 저보다는 국민연금 가입자의 월평균소득 성장률을 더 높게 잡은 겁니다. 그러나 GDP 성장률을 구성하는 세 가지 요소가 가계, 기업, 정부의 소득 성장률이라는 점을 고려하면 국민연금 가입자의 월평균소득 성장률이 GDP 성장률보다 더 높다는 것은 이해하기 어렵습니다. 물론 국민연금 가입자 비율이 낮을 때는 일시적으로 전자가 후자보다 더 클 수 있습니다. 그러나 향후 30~50년 사이에는 국민연금 가입자 비율이 매우 높아지기 때문에 장기적으로 국민연금 가입자의 월평균소득 성장률이 GDP 성장률보다 더 높게 나타나기는 어렵습니다. 따라서 보건사회연구원의 재정 부담 추계치는 현실보다 상당히 과장되어 있는 것 같습니다.

7. 위원회는 소득 상위 20∼30% 노인을 기초연금 급여 대상에서 제외하기로 했는데요. 이것은 어떻게 보아야 합니까?
⇨ 소득 상위 20%를 급여 대상에서 제외하기로 한 것은 적절하다고 생각합니다. 그 이유는 크게 두 가지인데요. 하나는 한 달에 평균적으로 200만 원 이상 공무원연금, 군인연금, 사학연금을 받는 노인들에게 기초연금을 중복해서 지급할 필요가 없기 때문입니다. 다른 하나는 우리나라 노인들 사이의 빈부 격차가 중남미 수준으로 매우 심하기 때문입니다. 노인들 사이에서 빈부 격차가 심하다는 것은 빈민층 노인도 매우 많은 반면 초호화 생활을 하는 부유층 노인도 상당히 많다는 것을 의미합니다. 따라서 위원회가 노인 소득 상위 20%를 급여 대상에서 제외하기로 한 것은 적절했다고 봅니다.

8. 노인 소득 상위 20%를 급여 대상에서 제외하면 정부의 재정 부담은 어느 정도 되나요?
⇨ 노인 소득 상위 20%를 급여 대상에서 제외하면 정부의 재원 부담은 당초의 대선 공약에 비해 20% 줄어듭니다. 저의 추정에 따르면 그것은 2020년에 GDP의 1.09%, 2040년 2.26%, 2060년 2.41%입니다.

9. 노동계에서는 소득 중하위 80%에게 월 20만 원씩 지급하는 안을 선호하고 있는데요. 정부에서는 '균등 부분 반비례안'을 선호하고 있다고 합니다. '균등 부분 반비례안'이란 게 뭡니까?
⇨ 이 안은 국민연금 균등 부분 급여와 기초연금을 합쳐 20만 원을 지급하는 안인데요. 이 안에 대해서는 벌써부터 많은 우려가 쏟아져 나오고 있습니다. 여기에서 '국민연금 균등 부분'이란 국민연금 급여를 결정할 때 국민연금 전체 가입자의 평균소득(A값)을 적용하여 소득재분배를 기하는 부분인데요. 예를 들어 월 소득이 100만 원인 사람의 경우 급여 산출 근거에 월 소득 100만 원만 고려하지 않고, 전체 가입자의 평균 소득 194만 원(올해 기준)을 적용하여 294만 원을 기준으로 급여를 산출하는데요. 이때 적용하는 전체 가입자의 평균 소득 194만 원을 국민연금 균등 부분이라 하고, 이것을 근거로 도출된 연금 급여를 '국민연금 균등 부분 급여'라 합니다. 정부가 선호하는 이 안은 국민연금 균등 부분 급여와 기초연금을 합쳐 20만 원을 지급한다는 것인데요.

이 안을 시행하게 되면 국민연금 미가입자는 국민연금 균등 부분 급여가 0이므로 기초연금 20만 원을 고스란히 받게 되고, 5년 가입자는 20만 원에서 국민연금 균등 부분 급여 6만 원을 제외한 나머지 14만원을 기초연금으로 받게 되며, 10년 가입자는 20만 원에서 국민연금 균등 부분 급여 14만 원을 제외한 나머지 6만 원을 기초연금으로 받게 됩니다. 그리고 14년 가입자는 20만 원에서 국민연금 균등 부분 급여가 21만 원이므로 기초연금을 한 푼도 받지 못하게 됩니다. 15년 이후 가입자도 마찬가지입니다. 이 안은 소득과 무관하게 국민연금을 장기 가입했다는 이유로 기초연금 수급자에서 차별 대우를 하는 것이기 때문에 엄청난 국민 저항을 불러올 것으로 전망됩니다.

10. 그럼에도 불구하고 정부가 이 안을 선호하는 이유가 뭔가요?
⇨ 정부는 재정 부담을 최소화하기 위해서라고 하는데요. 보건사회연구원에 따르면 정부가 이 안을 최종안으로 결정할 경우 정부의 재정 부담은 2020년에 0.7%, 2040년에 1.3%, 2060년에 1%에 그칠 것이라 합니다. 국민연금 중장기 가입자 비중이 커져서 기초연금을 받는 사람 수가 크게 줄어들고, 또 기초연금 수급자도 소액의 기초연금을 받기 때문이라는 것입니다. 그러나 다시 반복하지만 이 안은 국민연금 가입자들에게 소득과 무관하게 국민연금을 장기 가입했다는 이유로 엄청난 차별 대우를 하는 것이기 때문에 정부가 감당하기 어려운 국민적 저항을 유발할 겁니다.

11. 정부가 선호하는 '균등 부분 반비례안'이 원안 그대로 최종안으로 채택될 가능성은 몇 %나 되나요?
⇨ 0.0001%도 안 될 겁니다. 소득에 따라 기초연금 급여를 일부 차등화하는 것은 최선책은 아니지만 차선책으로 검토해 볼 수는 있습니다. 그러나 소득과 무관하게 가입 기간에 따라 급여 차등화를 하는 대안은 국민들을 설득하기 어렵습니다.

12. 위원회에서 주로 논의되고 있는 네 가지 대안 중에서 노동계와 정부가 선호하는 대안을 각각 하나씩 살펴보았는데요. 나머지 두 개의 대안은 어떤 겁니까?
⇨ 나머지 두 개 중 하나는 최저생계비 150% 미만 노인에게 월 20만 원씩 지급하는 안이고, 나머지 하나는 소득 하위 70% 계층에 대해 소득에 따라 20만 원, 15만 원, 10만 원을 지급하는 안인데요. 보건사회연구원에 따르면 전자의 경우 정부 재정 부담은 2020년에 GDP의 0.8%, 2040년 1.3%, 2060년 1.5% 정도 될 것이라 하고, 후자의 경우는 2020년에 GDP의 0.7%, 2040년 1.7%, 2060년 2.2% 정도 될 것이라 합니다.

13. 두 가지 안에 대해서는 어떤 평가가 가능합니까?
⇨ 최저생계비 150% 미만 노인에게 월 20만 원씩 지급하는 안에 대해서는 대기업과 중소기업 등 사용자 측에서 선호한다고 합니다. 그 이유는 이 안을 시행할 경우 수혜 범위가 갈수록 줄어들기 때문인데요. 역시 보건사회연구원에 따르면 이 안을 시행할 경우 노인들 중 수급 대상이 지금의 70%에서 2020년에 62%로 줄어들고, 2040년에는 41%, 2060년에는 36%로 줄어든다고 합니다. 소득 하위 70% 계층에 대해 소득에 따라 차등 지급하는 안은 소득 하위 30% 계층에게는 월 20만 원, 그 위 4분위·5분위에게는 월 15만 원, 그 위 6분위·7분위에게는 월 10만 원을 기초연금으로 지급하는 안인데요. 제가 보기에는 정부가 현실성이 떨어지는 '균등 부분 반비례안'을 포기하고 이 안을 밀어붙일 가능성이 높습니다.

14. 위원회에서 검토되고 있는 네 가지 대안 중에서 최종안으로 채택될 가능성이 높은 안은 어떤 겁니까?
⇨ 네 가지 안 중에서 정부가 선호하는 '균등 부분 반비례안'은 현실성이 지나치게 낮기 때문에 폐기되거나 크게 수정될 가능성이 높습니다. 그 다음 사용자 측에서 선호하는 안, 즉 최저생계비 150% 미만 노인에게 월 20만 원씩 지급하는 안 또한 수급 대상자 범위가 지나치게 좁아 폐기되거나 크게 수정될 가능성이 높습니다.

최종 단계에서는 노동계 안과 여러 가지 수정안이 검토될 것입니다. 첫째는 노동계에서 선호하는 안, 즉 소득 하위 80% 계층에게 월 20만 원씩 지급하는 안이 더 검토될 것이고, 둘째는 이것을 약간 변용한 안, 즉 소득 하위 70% 계층에게 월 20만 원씩 지급하는 안이 검토될 수 있습니다. 셋째는 민주당 김용익 의원 안과 유사한 안, 즉 소득 하위 70% 계층에게 월 20만 원씩 지급하고, 그 위 8분위에 10만 원씩 지급하는 안도 검토될 수 있습니다. 또 넷째로 소득 하위 70% 계층에 대해 소득에 따라 차등 지급하는 안, 즉 소득 하위 30% 계층에게는 월 20만 원, 그 위 4분위·5분위에게는 15만 원, 그 위 6분위·7분위에게는 10만 원을 지급하는 안에 대해서도 정부가 강한 집착을 보일 가능성이 있습니다. 다섯째로 소득에 따라 차등 지급하는 안을 변용하는 안도 검토될 가능성이 있습니다. 즉, 소득 하위 40% 계층에게는 월 20만 원, 그 위 5분위·6분위에게는 15만 원, 그 위 7분위·8분위에게는 10만 원을 지급하는 안도 검토될 수 있습니다. 그 외에 여섯째로 소득 하위 50% 계층에게는 월 20만 원, 그 위 6분위·7분위에게는 10~15만 원을 지급하는 안도 거론될 가능성이 있습니다.