제왕적 대통령 막기 위해 '세미-대통령제'로

[대화문화아카데미의 '새 헌법'⑤] 행정부

6.2 지방선거가 끝나자마자 한나라당이 '개헌특위' 구성을 제안했다. 6월 임시국회에서부터 논의를 시작하자는 제안이다. 17대 국회에서부터 개헌은 계속 제기됐던 문제다. 하지만 '5년 대통령 단임제'라는 권력구조 문제를 건드릴 수 밖에 없는 개헌 문제는 정치적 민감성 때문에 계속 뒤로 미뤄져왔다.

또 정치권에서 논의되는 개헌은 권력구조 문제에만 관심이 집중돼 있다. 그러나 가장 상위법인 개헌은 단순히 '대통령 임기'에만 국한된 문제가 아니다. 헌법은 기본권, 영토, 경제 등 국민들의 일상과 밀접히 맞닿아 있는 많은 문제를 다룬다. 대화문화아카데미(구 크리스챤 아카데미, 원장 강대인)가 지난 2006년부터 5년 가까이 '새 헌법'에 대한 논의와 연구를 거듭한 이유다.

<대화문화아카데미 헌법조문화위원회>는 그간의 논의 결과를 바탕으로 <전문총강>, <기본권>, <입법부>, <집행부>, <사법부>, <지방자치>, <경제조항> 등 주제에 대해 9회에 걸쳐 기고와 좌담을 게재할 예정이다. 대화문화아카데미는 오는 7월7일 '새 헌법' 안을 발표할 계획이다. 편집자

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대화문화 아카데미에서 오랜 기간의 토론과정을 거쳐 합의에 이른 새헌법안의 정부형태는 우리의 헌정사 속에서 제기되어 온 과제들에서 출발하였다.

첫째, 국민주권(국민의 정부선택권) 및 평화적 정권교체를 통한 정부의 안정성 확보, 둘째, 제왕적 대통령제의 출현 방지(권력의 분산 및 견제와 균형을 통하여 어떠한 국가권력기관도 프리마돈나역할을 못하도록 예방), 셋째, 책임정치구현(실질적 국정운영 담당자에 대한 국회의 견제 및 국민의 선거를 통한 심판의 가능성 확보), 넷째, 낮은 수준의 정쟁정치로부터 사회통합을 지향하는 정치의 구현, 다섯째, 국가의 기본노선 및 근본적 과제의 연속성 확보 등.

새헌법조문화위원회는 숙고 끝에 이 모든 과제를 효과적으로 수행하기에 적합한 정부형태로서 분권형 정부 형태(프랑스 정치학자 모리스 듀베르제의 학술용어로는 '세미-대통령제')를 채택하였다. 대통령 국민직선제를 유지하면서, 제왕적 대통령의 출현을 막고 책임정치를 구현하려면 대통령과 총리가 각각 다른 민주적 정당성을 가지고 선출되는 정치체제로 갈 수밖에 없었다. 특히 총리가 의회에서 선출되고 의회의 신임에 의존하는 관계로 잦은 정부변경이 우려되어 대통령에게 국가와 국민 통합의 구심적 역할과 국가의 연속성을 보장하는 기능을 부여하게 되었다.

전세계적으로 약 4분의 1 가량에 해당하는 60여개 국가에서 채택하고 있는 분권형 정부형태는 제도적으로도 운영의 실태도 나라에 따라 달리 나타나고 있다. 결국 우리나라의 실정에 맞게 그리고 정부형태 개헌이 목적하는 소기의 과제에 맞게 디자인하는 외에는 다른 길이 있을 수 없다. 새헌법조문화위원회가 구체화한 새헌법 정부형태의 특징을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

1. 집행권을 담당하는 집행부를 『대통령』과 『총리와 내각으로 구성되는 행정부』로 이원화하였다. 대통령은 국가의 수반으로서 외국에 대하여 국가를 대표하고, 총리는 행정부의 수장으로서 국정운용에 관한 중요정책의 의결기관인 내각회의의 의장이 된다. 대통령은 국가의 상징이자 국민통합의 구심점 역할을 하도록 하고, 총리는 현실정치와 맞닿아 있으면서 행정부의 정책수립 및 집행자의 역할을 맡도록 하였다.

2. 대통령위 신분상 지위에 관하여

- 그동안 대선에서 낮은 득표율로 당선된 대통령이 안고 있었던 민주적 정당성의 문제를 해소하기 위하여 대선에 결선투표제를 도입하였다.

- 대통령의 임기는 4년이며 1차에 한하여 중임할 수 있도록 하였다. 대통령의 취임식 시간과 대통령 권한행사 개시시점 사이의 현실적인 간극을 제도적으로 방지한다는 차원에서 임기개시일 0시부터 권한행사를 시작한다는 명문의 규정을 두었다.

- 대통령의 직무수행불능상황에 대한 판단주체를 헌법재판소로 하였고, 일시적 직무수행불능시에는 총리 및 법률이 정한 장관의 순으로 대행하도록 하였고, 궐위되거나 사고로 인한 직무수행불능시의 권한대행은 선출직인 대통령직의 성격에 맞게 상원의장, 하원의장 등의 순으로 정하였다.

- 대통령 스스로 사임의사가 있을 경우 하원에 사퇴서를 제출하면 직에서 물러날 수 있도록 하였다.

3. 대통령의 권한으로서는 대통령이 독자적으로 행사할 수 있는 권한으로서 국민투표부의권(외교·국방·통일·경제·사회·환경에 관한 중요정책에 대한 국민투표부의권 및 국가에 중대한 영향을 미치는 조약에 대해 비준에 앞선 국민투표부의권), 법률안거부권, 법률안에 대한 위헌여부심판제청권, 사면권, 조약비준권, 영전수여권 등을 부여하였다.

총리 또는 내각의 이니시어티브가 있어야 행사가능한 권한으로서 총리의 요청에 따른 선전포고와 강화의 권리, 총리의 제청에 따른 하원해산권, 내각회의 의결을 거친 대통령령발령권, 총리의 요청에 따른 긴급권 발령 및 발령거부권, 총리의 요청에 따른 계엄선포권 및 선포거부권을 가진다.

또한 대통령은 국가의 수반으로서 각종 공직임면권한을 가지는데 하원에서 재적과반수로 선출된 총리의 임명, 총리의 제청에 따른 장관의 임면, 헌법과 법률이 정하는 공무원의 임면, 내각회의 의결을 거쳐 총리가 제청한 대사 및 특사의 임명, 총리의 제청에 따라 국군의 고위급장교 임명, 국회의 동의를 얻어 감사원장 임명, 원장의 제청으로 감사위원 임명, 국회의 동의를 얻어 대법원장과 대법관 임명, 국회의 동의를 얻어 헌법재판소의 장과 헌법재판관 임명, 3인의 중앙선거관리위원의 임명이 그것이다.

4. 새헌법안의 특징이라고 할 수 있는 대통령의 장기 국책과제에 대한 컨트롤 기능(국가의 연속성 보장 기능)을 위하여 대통령 직속으로 생태환경, 평화통일, 교육, 문화예술, 방송통신 등에 관한 위원회를 설치할 헌법적 근거를 마련하였다.

5. 새헌법안은 분권형 정부형태의 가장 큰 고민거리가 대통령과 총리의 관계 내지 권한갈등의 우려임을 충분히 인식하여, 양자간 권한배분에 관한 원칙규정을 두었다. 즉 집행권에 속하는 것으로서 헌법에 대통령의 권한으로 규정된 것 외에는 총리와 내각의 권한으로 한다는 규정을 명시하였다.

6. 총리와 내각의 구성은 총리는 하원 재적의원 과반수의 찬성으로 선출하고 형식적으로 대통령이 임명하는 절차를 밟는다. 지금의 심의기관인 국무회의와 달리 실질적인 의결기관인 내각회의를 구성하여, 총리가 의장이 되어 주재한다. 내각회의를 구성하는 20인 이내의 장관은 총리의 실질적인 성질의 제청을 받아 대통령이 임명한다. 하원은 재적의원 4분의 1 이상의 발의와 재적의원 과반수의 찬성으로 내각불신임을 의결할 수 있다. 총리가 요구한 신임동의안에 대해서도 하원 재적의원 과반수의 찬성으로 불신임의결이 가능하다. 하원의 내각불신임의결 내지 신임동의안 부결시 총리가 제청하여 대통령으로 하여금 하원을 해산할 수 있게 하였다.

하원의 내각불신임권과 총리의 하원해산권을 대응시켜 내각과 의회가 대립할 시 언제든지 국민의 심판을 통한 책임정치를 구현하도록 하였다. 다만 정국의 안정을 위하여 건설적 불신임제를 채택하였고(내각불신임의결은 후임총리의 선출과 동시에만 가능하도록 하였다), 내각불신임의결과 하원해산권행사에 시간상의 제한을 두었다(총선거에 따른 내각구성 후 1년 이내 및 내각불신임의결 후 1년 이내에는 재차 내각불신임의결이 불가하며, 하원해산에 다른 선거 실시 후에도 1년 이내에는 재차 하원을 해산할 수 없도록 하였다.)

7. 새헌법안은 분권형 정부형태를 채택하면서 외교, 국방, 통일 문제 등 대외적인 분야와 내치분야를 분리하여 집행부를 이원화하지 않았다. 오늘날 국가의 사정을 살펴보면 내치와 외정의 구분 자체가 거의 불가능한 것이 현실이라는 점 외에도, 집행권의 분산이 목적하는 바가 집행권한의 행사를 총리의 이니시어티브와 내각의 의결, 그리고 대통령의 견제와 통제로 연관시킴으로써 누구도 제왕적 권력행사를 시도할 수 없게 하려고 하는 생각에서이다.

따라서 새헌법안의 정부형태하에서 국정운용계획 및 대내외 기본정책은 물론이고, 외교 및 대외정책의 시행, 국군통수권, 긴급권 및 계엄선포권도 총리와 내각의 이니시어티브와 결정에 이어 대통령의 통제적 개입권을 인정하는 구도로 짜여져 있다. 이러한 정부형태가 한국헌정사에 고질적인 병폐인 제왕적 권력의 출현을 효과적으로 봉쇄하고, 그럼으로써 권력분립과 인권보장을 핵심으로 하는 법치국가적 민주질서가 잘 정착되기를 기대한다.

8. 마지막으로 국민권익보호 및 정부감찰기구로서 감사원과 국가인권위원회를 규정하였다. 감사원의 회계검사기능과 직무감찰기능의 분리 여하 및 회계검사기능의 국회이관을 둘러싼 해묵은 논쟁은 대통령의 지위가 약화되고 오히려 집행부내의 실제 정책집행자인 총리 및 내각을 견제하는 기능을 하는 새헌법안의 체제하에서는 대통령 소속하에 그대로 두는 것이 나을 것으로 판단하였다. 논란을 종식시키기 위하여 국가인권위원회의 설치근거를 헌법에 두기로 의견을 모았다.