"통일 대비해 상-하원 양원제 국회 도입하자"

[대화문화아카데미의 '새 헌법'④] 입법부

6.2 지방선거가 끝나자마자 한나라당이 '개헌특위' 구성을 제안했다. 6월 임시국회에서부터 논의를 시작하자는 제안이다. 17대 국회에서부터 개헌은 계속 제기됐던 문제다. 하지만 '5년 대통령 단임제'라는 권력구조 문제를 건드릴 수 밖에 없는 개헌 문제는 정치적 민감성 때문에 계속 뒤로 미뤄져왔다.

또 정치권에서 논의되는 개헌은 권력구조 문제에만 관심이 집중돼 있다. 그러나 가장 상위법인 개헌은 단순히 '대통령 임기'에만 국한된 문제가 아니다. 헌법은 기본권, 영토, 경제 등 국민들의 일상과 밀접히 맞닿아 있는 많은 문제를 다룬다. 대화문화아카데미(구 크리스챤 아카데미, 원장 강대인)가 지난 2006년부터 5년 가까이 '새 헌법'에 대한 논의와 연구를 거듭한 이유다.

<대화문화아카데미 헌법조문화위원회>는 그간의 논의 결과를 바탕으로 <전문총강>, <기본권>, <입법부>, <집행부>, <사법부>, <지방자치>, <경제조항> 등 주제에 대해 9회에 걸쳐 기고와 좌담을 게재할 예정이다. 대화문화아카데미는 오는 7월7일 '새 헌법' 안을 발표할 계획이다. 편집자

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입법부는 국민을 대표하고 법을 제정하는 기관이다. 대화문화아카데미가 마련한 새헌법안은 입법부와 관련하여 중앙과 지방 정부 간 분권화와 입법부 내의 견제와 균형을 기하기 위해서 상원을 신설, 양원제를 도입한다. 양원제는 국회의 대표성 기반을 강화하고 국정심의와 입법의 질을 제고하며 통일분권국가에 대비하는 방안으로서 채택된다.

양원제를 도입하는 이유를 부연 설명하면 다음과 같다.

첫째, 하원과 함께 상원을 설치하여 양질의 신중한 입법에 기여하도록 한다. 상원은 하원보다 좀 더 장기적이고 일반적인 국익의 관점에서 국정을 심의하고 여론을 광범하게 수렴하여 졸속입법을 수정하고 다수의사의 일방적 관철을 견제하도록 한다. 양원제는 분권의 원리를 입법부의 구성과 운영에 반영하는 것이다.

둘째, 중앙과 지방의 정부간 관계에 관해서는 단일제 국가의 틀을 유지하면서도 분권화 촉진에 기여하도록 상원을 설치한다. 상원은 하원보다는 지리적 범위가 넓은 광역 내지 권역 선거구에서 선출되는 의원으로 구성되고 광대역(廣大域) 대표성을 갖는다.

셋째, 한반도의 미래 통일국가에 대비하여 남한에서부터 양원제를 실시하고 남북한 통합이 성취된 이후 연방제 등 적합한 제도의 도입과 운용을 용이하게 한다.

세계적으로 양원제보다는 단원제를 채택한 국가의 수가 많기는 하지만 양원제는 결코 드문 의회제도가 아니다. 더구나 선진민주국가 중에는 단원제보다 양원제 의회가 더 많다. 국제의원연맹(IPU) 자료에 의하면 2010년 현재 기준으로 191개 독립국가 중에서 양원제를 채택하고 있는 국가는 77개국으로 약 40%를 차지한다. 그리고 비교정치학자 레입하트(Lijphart)에 의하면 1996년 기준으로 인구 250만 이상의 국가 중 그 이전부터 19년 이상 지속적으로 민주주의를 유지해온 36개국 가운데 절반 이상이 양원제를 실시하고 있다. 세계 제2차 대전 이후 스칸디나비아의 덴마크(1953), 스웨덴(1970) 및 아이슬란드(1991)와 오세아니아의 뉴질랜드(1951)가 양원제에서 단원제로 전환하기는 했으나 선진민주국가에서는 양원제 의회가 단원제 의회보다 오히려 흔하다.

양원제 국회의 의원정수, 의원 임기와 선거방법은 다음과 같이 규정하는 것이 바람직하다.

상원과 하원을 포함하여 국회의원정수는 법률로 정하되 하원은 200인, 상원은 100인을 상한으로 한다. 국회의원정수의 확대를 지지하지 않는 국민 여론에 비추어 현행 헌법이 규정한 200인 이상, 법률이 정한 299인 수준을 크게 초과하지 않도록 한다. 양원제에서 의원정수는 일반적으로 상원이 하원보다 적은 점도 고려한다.

하원의원의 임기는 원칙적으로 4년, 상원의원의 임기는 6년으로 한다. 양원제에서는 통상 상원의원의 임기가 하원의원의 경우보다 길다. 상원이 좀 더 장기적인 안목에서 국정을 심의하도록 하기 위해서이다. 그런데 대화문화아카데미가 제시하는 새 헌법안이 규정한 정부형태에서는 내각이 국회의 신임을 얻지 못하게 되면 대통령이 총리 제청으로 국회를 해산할 수 있다. 이 경우 하원의원의 임기는 정해진 4년을 채우지 못하고 하원해산과 동시에 종료된다.

상원의원의 임기는 6년이지만 의원 전체가 동시에 임기를 종료하지 않도록 2년마다 의원의 3분의 1을 개선(改選)한다. 상원은 이러한 선거방식을 통해 민의 변화에 시의에 맞게 부응할 수 있다. 개정헌법이 시행된 후 최초로 선거된 상원의원은 선거에 관한 법률이 정한 바에 따라 제1부, 제2부, 제3부로 최대한 균분된다. 제1부 상원의원의 임기는 6년, 제2부 상원의원의 임기는 4년, 제3부 상원의원의 임기는 2년으로 한다.

상원의원과 하원의원은 겸직할 수 없다. 상원의원과 하원의원을 포함한 국회의원은 국민이 직접 선출하여 민주적 정당성을 확보하도록 한다. 국회의원선거에 관한 상세한 사항은 법률로 정한다.

헌법에 상세히 규정되지는 않지만 국회의원 선거에 관한 법률(현행 공직선거법)은 아래와 같은 내용을 포함해야 한다. 첫째, 피선거권 자격은 상원의원의 경우 하원의원보다 연령 요건을 높게 정한다. 국가와 공공영역에서의 활동 경험이 풍부한 인사를 상원에 보다 많이 충원하기 위함이다. 둘째, 하원의원은 인구수를 중요 기준으로 하고 지리적 범위가 상대적으로 좁게 획정된 선거구를 단위로 하여 다수대표제, 또는 다수대표제 위주로 비례대표제를 혼합한 제도를 적용하여 선거한다. 셋째, 상원의원은 시·도나 권역과 같은 광대역을 단위로 하여 하원에 비해 인구수 대비 선출정수의 균등성(즉 표의 등가성) 기준을 완화하고 비례대표제를 적용하여 선거한다. 비례대표제 선거에서는 각 정당이 후보자를 공천하는 과정에서 직능분야를 고려함으로써 직능표 개념을 일정 부분 구현할 수 있을 것이다.

대화문화아카데미 새 헌법안의 양원제에서는 상원과 하원이 모두 실질적 권한을 보유하되 하원이 상원보다 우위에 있도록 양원 간 권한 관계를 규정한다.

하원의원과 상원의원은 소속 원에 법률안을 발의할 수 있다. 총리는 내각회의 의결을 거쳐 양원 중 하나의 원에 법률안을 제출할 수 있다. 단 세입·징수에 관한 모든 법률안, 재정법률안 및 정부지출이 수반되는 사회보장법률안은 하원에 먼저 제출하고, 지방자치단체에 중대한 영향을 미치는 법률안은 상원에 먼저 제출한다. 지리적 분권화를 기하기 위한 대표성을 갖는 상원이 지방자치단체 관련 사항에 대하여, 반면 일반국민 개인들을 보다 균등하게 대표하는 하원이 재정 사항에 대하여 각각 선의권(先議權)을 보유하게 된다.

분권형(이원적) 정부 형태 아래에서 하원은 총리를 선출하고 내각불신임을 의결할 수 있다. 대통령을 제외한 총리·내각의 장관·헌법재판소 재판관·법관·중앙선거관리위원회 위원·감사위원·법률이 정한 공무원에 대한 탄핵소추는 하원이 발의 및 의결하고 대통령에 대한 탄핵소추의 경우에 한하여 하원이 발의하고 각원이 의결한다.

국회의 의결을 요하는 의안에 관하여 양원의 의결이 일치하지 아니하는 때에는 양원 동수로 구성되는 양원협의위원회에서 단일안을 작성·발의하여 각원에서 수정안 발의 없이 다시 의결한다. 단 예산법률안에 관하여는 하원가결안이 상원에 접수된 후 30일 이내에 상원이 이를 의결하지 않거나 각원이 양원협의위원회안에 대하여 의결을 완료하지 못한 때에는 원래의 하원가결안을 국회에서 의결된 것으로 한다. 이 규정은 예산법률안에 관하여 양원 간 중복심의와 이견에 따른 국가예산 입법의 비효율과 지연을 막기 위해 필요하다.

선진 민주정치를 운영하려면 국회가 강력한 정책역량을 효과적으로 발휘해야 한다. 국회가 상시회의체제를 확립하고 입법, 재정통제, 정책집행 감독 등 정책기능을 충실하게 수행해야 한다. 따라서 헌법개정안은 양원제 이외에도 국회 회기의 변경, 예산법률주의 도입 등을 강구한다.

국회의 회기는 임시회와 정기회 구분을 폐지하고 1년을 단위로 운영하되 휴회기간은 연간 60일을 초과하지 않도록 한다.

예산법률주의를 도입하여 국회가 예산안을 법률안의 형식으로 심의·확정하도록 한다. 이러한 개정 조처는 국민의사의 반영과 국회의 재정통제를 촉진하여 재정민주주의 실현의 폭을 넓힐 수 있다. 아울러 행정부가 회계연도 개시 120일 전까지 예산안을 국회에 제출하도록 하여 국회가 충실하게 예산안을 심사하도록 한다.