2010년 정부 복지예산의 진실

[의제27 '시선'] 복지 '생색내기' 어떻게 포장됐나

2010년 예산(안)을 정부가 지난 10월 초 국회에 제출하였다. 이명박 정부 들어 두 번째로 편성된 예산이다. 예산은 '정책의 숫자적 표현'이라고 한다. 과연 이명박 정부의 정책기조는? 특히 복지에 대한 정책의지와 그 특징은? '친서민중도실용'정책의 실체는?…. 현정부에 대해 제기되는 수많은 의문에 대해 2010년 예산은 무엇을 말해주는가?

1. 총수입과 총지출의 구성

2010년 복지예산(안)에서 그 답을 찾아본 결과, 감세와 4대강이란 제약적 상황에서 짜여진 2010년 예산은 실질적으로는 복지 축소가 전망되며 그와 동시에 엄청난 재정적자를 동반함으로써 미래의 복지확충 가능성을 위협하는 결과를 낳는다고 결론지을 수 있겠다.

우선, 정부의 예산(안)에 따라 2010년 예산의 총수입 및 총지출 규모, 그리고 재정수지 현황과 특징을 정리해 보자.

예산과 기금을 포괄하는 '10년 정부의 총수입은 '09 본예산 대비 1.1% 감소한 287.8조 원으로 전망된다. 국세 등 예산수입은 '09년 부(負)의 경제성장으로 인해 2.6% 감소한 191.9조 원, 기금수입은 1.9% 증가한 95.9조 원 수준이다. 그러나 추경과 비교할 때는 8조 원 가량이 증가한 수입이기도 하다.

한편 경제활력 회복을 뒷받침하기 위해 재정의 적극적 역할은 지속 하되, 경제회복 추이에 따라 재정지출 규모는 '09추경보다 축소한다고 정부는 말한다. '10년 총지출은 '09본예산 대비 2.5% 증가한 291.8조 원, 그러나 추경에 비하면 10조 원이 삭감된 예산이다.

부의 재정지출을 분야별 구성으로 다시 세분해보면 아래 표와 같다. 이 표에서 보면 정부의 발표대로 복지예산의 규모가 81조 원에 이르러 가장 큰 규모이고 증가율도 8.6%로서 절대규모가 작은 R&D예산과 통일·외교분야 다음으로 높아 실제 증대액은 최대라고 말할 수 있다. 그리하여 복지 분야의 비중이 전체 정부지출액 대비 27.8%에 달하여 "복지분야에 역대최고의 예산비중"을 실현하게 되었다는 정부평가와 친서민정부의 정책의지가 이 표로만 보면 결코 무색하지 않다.

그러나 과연 액면 그대로 받아들일 수가 있는 것인가 꼼꼼히 살펴볼 필요가 있다.

우선 국가채무의 증대라는 엄청난 쓰나미효과가 도사리고 있음을 유념해야 한다. 2009년 물경 51조 원에 해당하는 재정적자가 2010년에도 32조 원으로 반복되고 있다. 감세로 인한 세수감소와 4대강, SOC, 국방 등의 예산확대 투여로 인해 결국 재정파탄의 길로 들어서는 것은 아닌가하는 우려는 단지 우려만이 아니다. 부자감세로 인한 세수감소에도 불구하고, 4대강사업에 6.7조 원이 투여되고 있고 앞의 표에서 확인되는 바와 같이 SOC 예산은 당초의 원안에서 후퇴 전년과 동일하게 편성되었고, 국방부문에는 9000억을 증액시켰다. 이러한 방만한 재정지출은 결국 재정적자라는 결과를 낳을 수밖에 없게 마련이다.

내년에도 32조 원의 재정적자가 더해져 누적된 국가채무는 GDP와 비교할 때 그 비율이 36.9%에 이르게 되었다. 기획재정부가 동시에 발표한 중기재정계획에 의하면 이명박정부의 예산편성 기간인 2009-2013년 5년동안 모두 132.8조 원의 재정적자 누적치를 기록하게 되어있다. 그러나 과연 아래 표에서 밝히고 있는 정부의 계획대로 재정적자 규모가 점차 축소되어 2013년에 균형재정에 근접한다는 전망은 현재로선 신뢰할 근거가 없다.

만일 현재의 국가채무수준도 충분히 문제지만, 이후 이것마저 관철되지 못한다면 국가채무 문제는 쓰나미가 되어 모든 재정지출 사유를 압박할 것이다. 이로 인해 복지지출 등 주요한 사업예산의 배정은 이 쓰나미에 의해 묻힐 것이 확실하다. 심지어 차기 정권이 어떤 정치세력에 의해 구성되든 이 쓰나미 앞에서 할 일은 아무것도 없다. 균형재정의 회복외에는.

또 한 가지, 정부는 2010년 예산(안)에는 복지비의 절대액 및 상대비중이 적지 않았다고 주장하며 역대최고의 비중을 실현하였다고 강변하고 있다. 정부 발표대로라면 2009 - 2013년까지의 중기재정계획에 의거할 때 복지부문예산은 연평균 6.8%씩 증가하여 동 기간 총지출 연평균 증가율 4.2%보다 높으며, R&D예산의 10.5% 증가율에 이어 두 번째 높은 증가율라고 강변된다.

무엇보다 당장 2010년 복지예산은 총지출 증가율보다 3배가까이 높은 8.6%를 기록하여 전체예산에서 차지하는 비중은 27.8%에 달하여 '08년 26.2%, '09년 추경 26.8%에 이어 가장 높은 수준을 보인다.

그러나 이에 대해서는 다음과 같은 반론이 가능하다. 첫째, 역대 최고의 복지예산비중은 세수 감소에 따라 초래된 반사효과에 불과하다는 것이다. 2010년 복지예산 총액인 81.0조 원은 '09년 74.6조 원에 비해 6.4조 원이 증액된 것이나, 그 규모가 역대 복지예산 증가규모에 비해 크게 많지 않음에도 역대 최고의 비중이 된 것은 세수 감소로 인한 정부의 총수입이 축소된 결과에 힘입은 것이다. 즉 앞의 <표 1>에서 확인되는 바와 같이 본예산 기준 수입은 3.2조 원이 줄고 복지지출은 6.4조 원이 늘어나니 당연히 비중은 늘게 되어 마련이다.

둘째, 2010년 복지예산 증가율 8.6%는 노무현정부 5년동안의 증가율에 못미친다. 노무현정부는 '03년 41.7조 원에서 '08년 67.5조 원을 복지예산으로 편성하여 재임 5년간의 예산 편성에 있어 복지예산에 대해 연평균 10.1%의 증가율을 실현시켰음을 상기할 필요가 있다.

셋째, 복지부문 총예산에서 전년대비 순증가분 6조4000억 원의 구성에 경직적 예산이 대부분이라는 사실이다. 제도 운영상 대상자의 확대나 급여수준의 증가로 인해 주로 기금에 의한 추가투여분이 있어, 2010년에도

▷ 공적연금 2.2조 원
▷ 실업급여 0.2조 원
▷ 기초노령연금 0.3조 원
▷ 건강보험 0.2조 원

등 모두 3조 원 가까이가 사회보험 급여의 자연증가에 따른 예산에 불과하다. 여기에 MB정부가 내세운 보금자리주택 13만 호 공급을 위해 2조6000억 원의 추가투여분이 있었음을 고려하면 앞의 사회보험 자연증가분과 합할 때 무려 5조6000억 원에 달하여 순 증가분 6조4000억 원의 대부분을 점하게 된다. 고작 8000억 원만이 순수한 정부의지의 결과라고나할까?

넷째, 보금자리주택 예산으로 8조 원 이상이 광의의 복지예산에 편성되어있는데 이것은 복지예산으로 분류될 수 없는 것으로서 복지예산 구조를 왜곡하는 것이다. 특히 국감과정에서 박은수(민주당)의원이 지적한 바에 따르면, 2010년 복지예산에 들어 있는 보금자리 주택사업의 내역으로 내년에 공급 예정인 18만 호 중 분양이 8.5만 호(47.2%)이고, 나머지가 임대라고 한다. 분양가가 최소 2억에서 최대 4억 원으로 예상되는 상태에서 이는 복지예산이라 볼 수 없으므로 공공임대가 아닌 분양에 필요한 예산으로 보금자리 예산 8조8348억 원 중 최소한 4조 원은 복지예산으로 분류하면 안 될 것이다. 박 의원이 주장했듯, 만약 4조 원이 복지예산에서 빠지게 되면, 실제 내년도 복지예산은 당초 81조 원에서 약 77조 원으로 떨어지게 되고, 이는 추경을 포함한 올해 예산(80.4조)보다 오히려 3.4조 정도 낮아지게 되는 것이다.

이상의 분석에서 살펴 본 것처럼, 현정부가 감세와 4대강사업 등 토건사업에 대한 무모한 지출을 포기하지 않는 한 '생색용' 복지예산 증가와 함께 상당한 재정적자를 감수할 수밖에 없어 국가부채의 누적적 증대를 피할 수 없다. 이는 차기정부가 어떤 성격의 정부이든 불가피하게 '재정적자의 덫'에 걸려 정책전개에 있어 근본적인 제약사항으로 등장할 것이다.

이명박정부 역시 재정제약을 의식할 수밖에 없어 비록 친서민정책에 대한 의지를 실현하려해도 현재의 양극화, 저출산 및 고령화 등 사회적 위기의 정도에 부응하는 과감한 복지재정 확대는 근본적으로 불가능하다. 따라서 한국사회는 정상적인 복지국가로의 진전을 기대하기 어려우며, 일시적으로 경제가 회복된다하여도 사회복지체계의 미비는 양극화를 더욱 조장하는 상황으로 갈 것이다.

결국 복지진영의 대응 전략은 궁극적으로 MB정부의 '감세'와 '작은 정부론'의 철회를 넘어 증세의 가능성 확보로 맞추어져야 한다. 현 정부의 이 두가지 기조는 일단 국민들에게 호응을 얻는 정책이긴 하지만 현재 한국의 상황에선 사회정책의 정상화를 위해서는 결정적인 '재갈물림' 역할을 하게 되며, 2010년 예산(안)에서 이미 그것이 실제화되고 있다. 따라서 이명박정부의 이 프레임을 철회시키지 못한다면 복지친화적 정권에 의한 재집권이 현실화된다해도 시도할 수 있는 자율적인 공간이 거의 없는 상태가 될 것이다.

이를 위해 지속적인 복지수요를 확인하고 이를 정책사업으로 연결하여 현정부가 이를 받아들일 수밖에 없는 정치상황을 만들어내고 스스로 감세를 철회하는 효과를 갖는 조치를 취하도록 만들어야 할 것이다. 물론 이는 매우 지난한 작업이 되며 오히려 재정적자규모만을 늘리는 불운한 결과를 가져올 수 있으나, 국민적 동의와 공감을 기반으로 한다면, 그리고 MB정부의 '친서민실용정부'의 표방이 지닌 모순을 지속적으로 밝혀낸다면 가능한 여지를 발견할 수 있을 것이다.

아울러 '대담한' 복지재정투여 사업의 기획이 필요하다. 현재 '친서민'이란 화두가 오히려 MB정부에 의해 국민들에게 각인되어있는 상황에서 복지진영의 독특한 아이디어와 의제설정으로 '친서민', '민생', '복지'의 진정한 의미를 복지진영의 의제로 인식시켜야 한다. 이를 위해 과거 상대적인 진보정권하에서 왜 대담한 복지재정투여에 성공적이지 못했는지에 대한 철저한 성찰이 필요하다. 그 이유로는 첫째, 당시 경제관료의 프레임을 깨지 못하고 오히려 진보진영의 '무능론(?)' 또는 '콤플렉스'에 갇혀 그들의 프레임에 의존한 결과라 할 수 있으며, 둘째, 사회정책에 대한 대안을 좀 더 완벽히 갖추지 못한 진보진영 전체의 한계에 기인한 것이라 보아야 한다. 물론 무상의료, 무상교육 등의 의제가 진보진영 일각에서 제기되었지만 이에 대한 현실적인 공감대는 미약했음도 사실이다.

결국 복지친화적 담론을 통해 복지기반을 강화하고 이를 통해 복지재정의 확대를 위한 현재의 재정기조를 수정할만한 사회적 동력을 만들어내는 작업이야말로 어렵지만 가장 궁극적인 대응전략이지 않을 수 없다.