"4대 강 사업의 실체…10문 10답"

[기고] "왜 일본 방식만 따르나. 북유럽 방식도 있다"

대한민국은 정말 '재미있는 지옥', 이해할 수 없는 일들이 자주 일어난다. MB정부가 고집스럽게 추진하려고 하고 있는 4대 강 정비 사업도 그 중 하나다.

국토연구원, 국회예산정책처 등의 연구보고서에 의하면 우리나라의 홍수 대부분은 4대 강이 아니라 지방군소하천에서 발생한다. 2006년 말 현재 아직 정비가 안 된 하천 중 국가하천과 지방하천 비중이 2대 98 인데, 연평균 하천정비 예산은 지방하천과 국가하천에 유사하게 각각 3500억 원 정도씩 배분되고 있으니 이런 현상이 나타나는 것은 당연한 일이다.

그런데 MB정부는 국민들의 혈세 중 14조 원이나 되는 거액을 빼내서 재원배분 필요성이 높은 지방하천이 아니라 배분 필요성이 낮은 국가하천에 현재보다 10배나 더 많은 재원을 추가로 배분하겠다고 한다. 정말 어처구니없는 일이다.

필자는 이 글에서 최근 사회적으로 크게 논란이 되고 있는 '4대강 정비사업의 실체'에 대하여 보다 구체적으로 10문 10답 형식으로 풀어 보고자 한다.

1. 한반도 대운하사업과 실체가 같은 것인가

이와 관련해서는 지난 15일 국회 소회의실에서 진행된 <4대 강 하천 정비 사업 - 한반도 운하 무엇이 문제인가?>토론회에서 관동대학교 박창근 교수가 발표한 내용이 좋은 참고자료가 될 수 있을 것이다.

박 교수는 이 토론회에서 "(4대 강 정비 사업의) 대부분이 운하의 필수 구성요소인 수로·운하용수·갑문 설치와 관련돼 있다"면서 "제방을 보강하면 수로로 활용할 수 있고, 농업용 저수지는 운하 용수 공급용으로 전환할 수 있다"고 지적했다.

박 교수의 추정에 따르면 MB정부가 4대 강 정비 사업비라는 명목으로 새로 책정한 낙동강정비사업비 6조 6903억 원 중 5조 8022억 원(약 87%)이 모두 운하건설 예산으로 간주할 수 있는 성격의 것이라는 것이다.

흥미로운 것은 이명박 대통령의 측근들도 극히 일부를 제외하고는 4대 강 정비 사업과 한반도 대운하 사업의 관련성을 명확하게 부정하지 못하고 있다는 점이다. 그 대표적인 예가 청와대의 박병원 경제수석인데 그는 지난 3일 관훈토론회에서 이렇게 말한 바 있다.

"4대 강 수질 개선 사업 내용을 들여다 봤다. 결국 이것이 운하가 되느냐 아니냐는, 경북 북부에서 소백산맥 넘어가는 게 되면 운하가 되고, 그게 안 되면 운하가 안 되는 것이다…4대 강 수질 개선 사업을 다 해놓고 대다수 사람들이 돈 얼마 안들이고 연결하자고 하면, 제가 하지 말자고 할 수는 없지 않나."

박 수석이 비교적 솔직하게 4대 강 정비 사업과 한반도 대운하 사업의 관련성에 대하여 이야기한 것인데 그의 말은 "4대 강 정비 사업을 하고 나중에 대운하로 연결할 수 있다"는 청와대의 속내를 그대로 드러낸 것이라 볼 수 있을 것이다.

2. 4대 강 정비 사업이 홍수 예방에 도움이 되나

MB 정부는 4대 강 정비로 홍수를 예방할 수 있다고 주장하는데 유감스럽게도 홍수 피해가 많은 지역은 4대 강 등 국가하천이 아니다.

필자가 국토연구원의 연구보고서, <홍수 피해특성 분석 및 홍수 피해지표 개발에 관한 연구>(2005)에 실린 통계자료들을 분석해 본 결과, 전국 232개 시군구 지역 중에서 홍수피해가 가장 심했던 지역 7곳이 모두 강원도에 있었다.

왜 이렇게 4대 강 본류와 크게 상관없는 강원도 지역의 홍수 피해가 큰 것일까. 치수정책에 관해 연구하는 전문가들은 대부분 아는 상식에 속하는 것이지만 4대 강의 범람으로 홍수가 발생하는 경우는 매우 드물다.

예나 지금이나 대부분의 홍수는 지방군소하천에서 발생한다.

물론 이런 현상이 나타나는 것은 하천정비 예산의 불균형적인 배분 때문이다. 그 동안 홍수피해는 주로 국가하천이 아닌 지방하천에서 발생했음에도 불구하고 지방하천 정비를 위한 예산 배정액은 국가 하천 정비 예산만큼 충분히 배분되지 못했었다.

위의 표를 보면 정비되지 않은 지방하천의 비중이 정비되지 않은 국가하천에 비하여 압도적으로 높았음도 불구하고 각각의 정비예산 액수는 유사한 수준에 머물렀다는 사실을 확인할 수 있다.

3. 4대 강 사업이 지역경제 활성화에 도움이 되나

▲ 이명박 정부가 이미 실패로 드러난 1990년대 일본의 낭비성 건설 투자 정책을 그대로 따라하고 있다는 비판이 쏟아지고 있다. ⓒ프레시안(조형·사진=손문상 화백)

국가경제든 지방경제든 경제가 활성화된다는 것은 소득이 늘고 일자리가 늘어난다는 것을 의미한다.

그런데 소득이 늘고 일자리가 늘었다 하여 모든 경우에 경제가 활성화되었다고 말하지는 않는다.

매년 소득이 1%나 2% 늘고 일자리 수도 1만개나 2만개 느는데 그친다면 그런 경제는 죽은 경제라 할 수 있기 때문이다.

따라서 정부는 국가자원을 최대한 효율적으로 배분하여 안정적인 고성장을 유도할 의무가 있다.

우리나라에서도 대형 국가사업의 경우에 대해서는 사업에 대한 예비타당성 조사를 해서 국가자원의 효율적인 배분을 지향하고 있다.

그렇지 않을 경우 지방공항의 무더기 부실화 사례에서 보듯이 건설투자 자체가 심각한 재앙을 불러올 수 있기 때문이다.

문제는 4대 강 정비 사업에 대한 투자가 효율적인 재원배분이고 그 사업이 경제적으로 타당성이 있는 사업이냐 하는 것인데 유감스럽게도 지금까지 나온 자료들을 보면 이 사업은 사업타당성이 없는 사업이다. 물론 4대 강 정비 사업에 대해서는 예비타당성 조사를 한 적도 없고 말이다.

MB정부가 막연히 1930년대 미국의 뉴딜 흉내를 내면서 우리도 SOC건설 사업을 해서 경기를 회복시켜야 한다고 강변하고 있는데 지금은 1930년대처럼 곡괭이나 삽으로 건설공사하는 시대가 아니다.

한국은행의 발표 내용을 보더라도 우리나라 토목건설업의 일자리 창출능력은 제조업을 제외하고 가장 낮은 수준이다.

예를 들어 지금은 정부가 10억원을 건설투자에 지출하면 그것은 7~8명의 고용을 유발할 뿐이다.

반대로 정부가 10억원을 복지재정으로 지출하면 그것이 도소매업 매출을 10억원 증가시킬 경우 도소매업 고용을 35명이나 증가시키게 된다.

따라서 아무 것이나 건설 투자만 하게 되면 경기가 회복된다거나 건설업이 고용효과가 크다고 주장하는 것은 매우 위험한 것이다. 정부가 막무가내식 건설투자로 자원의 효율적 배분에 실패하게 되면 1990년대 일본 정부와 지자체들처럼 큰 재앙에 직면할 수 있기 때문이다.

4. 일본의 낭비적인 건설투자의 악영향은 어떻게 나타났나

1990년대 일본의 경우 낭비적인 국가건설사업 비중이 매우 컸었다. EU 각국 선진국들의 GDP대비 건설투자 비중이 2~3%일 때 일본의 GDP대비 건설투자 비중은 5~6%에 달했으니 말이다.

위의 자료들을 보면 일본 정부 또한 1990년대의 낭비성 SOC건설투자와 감세정책 등으로 일본의 재정이 심각한 위기에 직면해 있다는 국내외의 비판에 직면하여, 2000년 이후부터는 정부의 (건설)투자 비중을 큰 폭으로 줄이고 있다는 사실도 확인할 수 있다.

1990년대 일본 정부의 낭비성 SOC건설 투자와 감세정책 등은 일본의 경제와 재정에 어떤 후유증을 가져왔는가. 그 개략적인 과정을 소개하면 다음과 같다.

거품 붕괴 상황에서 '비효율적인 재원 배분 → 저성장의 지속 현상 → 미래 불안감 확대 → 소비 위축 → 경기 위축 → 세수 감소, 국가부채 급증, 미래 불안감 확대 → 저성장의 지속 현상'의 악순환 구조가 짜여지는 것이다.

일본 정부는 지금 1990년대 거품 붕괴 상황에서 무분별하게 감행된 비효율적인 재원배분의 휴유증으로 불가피하게 카드 돌려막기와 유사한 재정운용을 하고 있다. 즉, 2006년 현재 일본정부는 세입의 30.7%를 국공채 발행에 의존하고 있고 세출의 23.5%를 국채비(국채 원리금 상환 비용)로 지출하고 있다.

일국의 재정 상황이 이렇게 과다한 경직성 비용에 짓눌리게 되면 정부는 국가의 성장 잠재력 확충에 필요한 요긴한 정책들을 펼 수도 없다. 그리고 그것은 저성장을 더욱더 장기화시키는 요인이 된다.

5. 왜 MB정부와 지방정부는 대규모 SOC사업에 집착하는 것일까

그 이유는 크게 세 가지 정도로 정리해 볼 수 있을 것이다.

첫째는 이들이 구시대적인 패러다임에 갇혀 있다는 것. 지금은 21세기이고 포크레인으로 토목공사를 하는 시대인데도 불구하고 이들은 여전히 30년대식 곡괭이질과 삽질로 경기회복이 가능하다고 믿고 있다는 것.

그리고 또 이들은 모든 투자가 다 생산적이라고 착각하고 있다는 것, 또 이들은 모든 소비가 다 낭비적이라고 생각하고 있다는 것. 그래서 복지 지출에 대해서 매우 부정적이라는 것.

둘째는 이들이 오랜 기간 눈에 띄는 전시행정에 익숙해져서 건설투자에 대한 애착이 매우 강하다는 것. 그리고 우리나라 정치 발전의 미성숙으로 인하여 이들의 이런 전시행정형 전략이 통한다는 것.

셋째는 거액을 다루는 건설사들이 정치인들의 후원인들 중 중요한 비중을 차지하고 있다는 것, 그래서 이들이 건설사들의 로비로부터 자유롭지 못하다는 것.

이런 현상은 1990년대 일본에서도 크게 문제가 되었었다. 정부와 지자체의 주요 인사들이 이런 건설업계 로비에 휘둘려 낭비적인 건설 투자를 남발했고 '비효율적인 재원 배분 → 저성장 → 국가와 지방자치단체 부채 폭증'이라는 재앙을 불러왔던 것이다.

6. 시도지사들의 4대강 사업 집착, 정당한 것인가

이명박 정부의 대규모 감세로 2010년 이후 연간 20조 원 이상의 국세가 감소하고 그 여파로 중앙정부가 지방정부에 교부되는 지방교부금과 지방교육재정교부금이 도합 10조 원 이상 줄어든다.

수도권 규제 완화와 대규모 지방교부금 감소로 지방의 반발이 커질 것을 우려한 MB정부가 이것을 무마하고 회유하기 위하여 추진하고 있는 것이 4대강 정비사업인데 매우 불행하게도 MB정부만큼 건설족들과 강하게 유착되어 있는 시도지사들이 이에 호응을 하고 있다고 한다. 그러나 시도지사들은 그들의 이런 행태가 국가경제와 지방경제 모두를 심각한 위험상태로 몰아 넣을 수 있다는 사실을 하루라도 빨리 깨닫는 것이 좋을 것이다.

시도지사들의 이런 행태가 국가경제와 지방경제에 어떤 해악을 미치는지는 이미 오래 전에 지방공항 건설투자 실패 사례에서 적나라하게 증명된 바 있다.

표에서 보다시피 현재 지방공항들을 대부분 다 적자투성이, 부실투성이이다. 이미 20년 전에 고속철도 건설이 기정사실화되면서 지방공항 수요부족 사태가 올 것이라고 각종 연구소들이 반복적으로 경고했음에도 불구하고 건설족들과 강하게 밀착된 정치인들이 이 사업을 고집스럽게 추진했었다.

그리고 그 결과는 위의 표에서 보듯이 참담하게 나타나고 있다. 사실 중앙과 지방 정치인들의 이런 행태는 개인의 사익을 위하여 국가의 공익을 해치는 것으로 '매국적 행위'의 일종이라 할 수 있다. 4대 강 정비 사업의 경우도 마찬가지다.

7. 지방경제의 위기, 어떻게 극복해야 하나

대규모 토목공사로 일자리를 창출하는 시대는 이미 오래 전에 지나갔다. 지금 우리나라는 1950년대, 60년대 북한이나 중국처럼 곡괭이나 삽으로 토목공사하는 나라가 아니다. 지금 우리나라 토목공사의 일자리 창출능력은 제조업을 제외하고 가장 낮은 수준이다.

예를 들어 어느 시도가 10억 원을 투자해서 도로를 만들면 일자리는 7~8개 늘어나는데 그친다. 또 그로 인한 수익금의 상당 부분은 대형 건설사 본사가 소재하고 있고 대형건설사 주주들이 주로 거주하는 수도권으로 넘어간다.

반면 어느 시도가 서민들에게 10억 원의 복지재 정을 지출하면 그것이 그 지역 도소매업의 매출을 10억 원 늘리는 경우 도소매업 일자리는 35개나 창출된다. 또 그로 인한 수익금의 대부분은 그 지역에 그대로 남는다.

즉, 낭비적인 건설투자보다는 서민들을 위한 복지 지출이 일자리 창출 측면에서나 소득 창출 측면에서 모두 다 지방 거주민들에게 유리한 것이다.

낭비적인 건설 투자 실패 사례로 자주 거론되는 양양공항의 경우, 강원도와 양양군이 공사비 3000억 원에 달하는 양양공항을 유치하지 않고 그 대신 중앙정부로부터 복지기금 3000억 원을 지원받는 방법을 모색했다면 그 결과는 어떻게 되었을까.

3000억 원의 복지기금은 그것의 1년 이자만 하더라도 180억 원(연리 6% 가정)에 달하기 때문에 이 돈이라면 양양군이 1만 가구 양양군민에게 가구당 180만 원씩 '해마다' 공짜로 지불할 수도 있었을 것이다.

그런데 과연 현재 양양공항이 양양주민에게 그런 혜택을 주고 있을까. 강원도나 양양군 뿐만 아니라 전국의 자치단체들도 비효율적인 건설투자에 집착하여 소중한 복지 확대 기회를 를 스스로 포기하는 일을 반복해서는 안 될 것이다.

8. 감세로 인한 지방재정 격감, 어떻게 보충받아야 하나

MB정부의 대규모 감세안에 따라 4년간 40조 원 이상(연평균 10조 원 이상) 지방재정 감소가 예상된다. 이에 따라 대규모의 지방교부금과 지방교육재정교부금의 감소로 지방재정불균형 완화장치가 무력화되어 지역불균형 현상도 극심해질 우려가 커지고 있다.

따라서 지방정부는, 이 문제를 해결하기 위하여 중앙정부가 대규모 감세로 인해 줄어드는 매년 10조 원(4년간 40조 원)의 지방교부금을 다시 보충해 주도록 요구할 필요가 있다.

다음에 소개하는 자료는 행정자치부의 2006년 지방교부금 배분기준과 교육과학기술부의 2006년 지방교육재정교부금의 배분기준에 따라 연간 각각 5조 원(4년간 각각 20조 원)을 지방에 다시 보충하여 교부하는 경우의 지역별 배분액을 계산해 놓은 것이다.

9. 4대강 사업 대신 14조 원의 지방교부금을 배분받는다면…

4년간 14조 원(연간 3.5조 원)을 4대강 정비사업에 사용하지 않고 이를 전액 지방정부에 대한 차등지원으로 '지방재정 불균형 해소에 크게 기여하고 있는 지방교부금'으로 배분하는 경우의 지역별 배분액은 어느 정도일까.

아래 자료는 행정자치부의 2006년 지방교부금 배분기준에 따라 4년간 14조 원(연간 3.5조 원)을 지방에 교부하는 경우 지역별 배분액을 표로 나타낸 것이다.

10. 국가경제와 지방경제를 제대로 살리는 길은

주지하다시피 1990년대 때 일본과 북유럽 국가들(스웨덴, 핀란드, 노르웨이)은 유사한 거품 붕괴 위기에 직면했었다. 그리고 일본과 북유럽 국가들 모두 다 많은 고통을 겪었었다.

다만 다른 점이 있다면 당시 일본 정부가 이명박 정부와 유사하게 감세와 낭비적인 건설투자에 집중해서 국가부채를 급증시키고 경제를 장기간의 저성장 국면으로 몰아 넣은 반면, 북유럽 국가들은 '고통분담, 일자리 나누기, 수준높은 양질의 직업교육으로 중소기업의 생산성을 높여서' 비교적 짧은 기간에 위기극복에 성공했다는 점이다.

우리나라도 1990년대 북유럽 국가들의 위기극복 성공사례를 벤치마킹해서 '일자리 나누기와 수준높은 양질의 직업교육'을 병행하는 프로그램을 개발하여 정부가 경기부양을 하기 위하여 국채발행해서 마련한 10~20조 원으로 평균연봉 2000만 원에 해당하는 일자리 50~100만 개를 만들며 위기 극복에 나서는 것이 바람직할 것이다.

이 프로그램은 '일자리 나누기와 양질의 교육을 병행하는 프로그램'이므로 프로그램 참여자들에게는 1주일 중 3일은 각 지역 대학 등에 개설된 교육장에 가서 최고수준의 양질의 직업교육을 받게 하고 나머지 2일은 복지 분야 서비스일에 종사하도록 하는 것도 좋을 것이다.

물론 이 프로그램이 북유럽처럼 성공하기 위해서는 양질의 직업교육이 보장되어야 한다는 전제가 실현되어야 한다. 정부가 북유럽처럼 양질의 직업교육을 가능하게 하려면 90년대 핀란드처럼 박사학위 소지자가 아니라 현장실무경험이 뛰어난 산업계 실무 베테랑들을 교수로 채용하는 별도의 교수선발기준 등을 만들어야 할 것이다

이런 '현장경험 풍부한 산업계 실무 베테랑들이 주축이 된 양질의 직업교육'은 당연한 결과로 우리나라 중소기업의 생산성을 대폭 높여 놓게 될 것이다. 그리고 이런 과정을 거쳐 중소기업의 생산성이 높아지면 임금도 높아지고 청년층의 중소기업 기피현상도 크게 해소될 것이다.

또한 이런 북유럽식 '뉴뉴딜정책'은 향후 경기 회복에도 크게 기여하게 될 것이다. 일자리를 애타게 찾고 있는 저소득층과 청년층 서민들은 그들의 평균소비성향(=소비지출액/가처분소득)이 100%에 가깝기 때문에 이들은 그들에게 주어지는 10조 원의 대부분을 바로바로 그 해에 소비하게 된다.

그리고 10조 원이 그 해에 바로바로 소비되면 그것이 바로바로 제조업과 서비스업의 매출로 이어지고, 각 사업체들의 매출이 늘면 그것이 또 바로바로 경기회복과 일자리 창출에 기여하게 된다. 경제가 어려울수록 정책수요에 적절하게 부응하는 효율적인 자원배분이 그 어느 때보다도 중요한 의미를 지닌다.

경제위기 시에 정부가 낭비적인 건설투자를 일삼게 되면 그것은 1990년대 일본의 사례에서처럼 '낭비적인 건설 투자 → 저성장 → 미래불안감 확산 → 소비 위축 → 경기 위축 → 저성장'이라는 악순환을 가져올 수 있기 때문에 경기 회복에는 독약과 같은 역할을 하게 된다.