"행정도시특별법은 '신행정수도' 위헌성을 분식한 것"

권성, 김효종 위헌 의견, "사실상의 수도 분할…국민투표해야"

헌재는 24일 '행정도시 특별법'에 대해 각하 결정을 내렸지만, 권성, 김효종 두 재판관은 '위헌 의견'을 냈다. 이들은 "행정도시 건설은 사실상의 수도 서울의 분할"이라며 "관습헌법은 '수도는 하나'라는 의미를 내포하고 있기 때문에 수도를 분할하기 위해서는 국민투표를 거쳐야 한다"고 주장했던 것.

***권성, 김효종 재판관 "행정도시 건설은 수도 분할. 국민투표 필요"**

이들은 이날 결정문에서 '위헌 의견'을 통해 "헌법사항이 되는 수도의 문제라고 하는 것은 수도 선정이나 이전의 문제뿐만 아니라 단일한 수도를 둘 것인지 복수의 수도를 둘 것인지 여하의 결정문제도 포함된다"며 "서울이라는 단일 수도를 분할해 복수의 수도로 변경하는 것은 헌법유보사항의 변경이므로 헌법개정의 방법에 의하지 않으면 안 된다"고 주장했다.

이들은 특히 "서울을 수도로 정하고 있는 우리의 관습헌법의 이면에는 서울이라는 도시 하나만을 수도로 정한다는 소위 단일 수도의 설정에 관한 결단이 선행적으로 내재돼 있는 것"이라고 헌법 개정의 필요성을 강조했다.

이들이 특히 위헌 결정의 판단 기준으로 삼은 것은 수도의 분할 여부였다.

이들은 "행정도시가 건설되더라도 서울은 정치.행정의 중추기능을 수행하는 도시, 즉 수도로서의 지위를 잃지 않는다"면서도 "행정도시가 수행하는 정치.행정기능의 내용과 비중을 보면 행정도시 또한 수도로서의 지위를 갖게 된다"고 판단했다.

이들은 그 근거로 △국방.외교를 제외한 거의 전 분야, 73%의 행정부처가 이전 △가장 중요한 국가행정의 하나인 경제분야 부처 및 기획예산처 등이 행정도시에 위치 △정부 2인자로서 1차적인 국정통할기능을 수행하는 국무총리가 행정도시에 위치 △국무총리 및 대부분 국무위원 행정수도 위치 △국가행정예산의 70%를 행정도시권에서 집행한다는 것 등을 이유로 들었다.

이들은 또한 "중추기능이라는 것은 최고의 제1인자가 행하는 최종적 결단과 지휘의 기능을 말하는 것이 아니고, 그에 이르기 전의 과정 중에서 중요한 핵심을 이루는 부분을 가리키거나 또는 양자를 포괄하는 개념"이라며 "행정분야에 관한 중추가 대부분 행정도시로 이전된다고 볼 수 있다"고 주장했다.

***"행정도시특별법은 '신행정수도법'의 위헌성 호도하는 형식적 분식"**

이에 따라 이들은 "중앙행정기관 등의 이전은 수도를 서울과 행정도시 두 곳으로 분할하는 수도분할의 의미를 갖는 것이 분명하다"며 "관습헌법이 규정하고 있는 기존의 단일 수도를 분할해 복수의 수도로 변경하는 것은 헌법개정을 위한 국민투표에 참여할 국민의 정치적 기본권을 침해한 것"이라고 못 박았다.

이들은 특히 "행정도시 특별법은 이전 범위를 축소한 것 외에는 신행정수도법과 그 체제나 내용에 있어서 대부분 동일하고, 건설되는 도시의 규모도 크게 다르지 않다"며 "이전 대상기관을 일부 축소했다 하더라도 위헌성을 배제시킬 만큼 본질적인 것은 아니며 오히려 위헌성을 호도하는 형식적 분식에 그친다"고 행정도시 특별법의 문제를 지적했다.