북한과 이란, 미얀마를 둘러싼 국제적, 지역적 안보 위기를 타개하기 위한 지금까지의 국제 사회의 노력은 주로 제재 등의 징벌적 조치에 의존했다. <글로벌 아시아>의 문정인 편집인(연세대 교수)은 "국제 사회가 포용정책 대신 제재 조치를 취하게 된 목적이 북한과 이란, 여기에 미얀마까지 포함시켜서 이들 국가들이 핵보유국이 되는 것을 막기 위함이었다면, 이러한 접근법은 분명한 실패작이다."고 말했다. 문 편집인은 이제 각국 정책가들이 평화 및 안보 보장 가능성을 높일 수 있는 포용정책을 진지하게 고려해야 할 때라고 밝혔다.
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| ⓒGlobal Asia |
이번 호에 실린 9편의 커버 특집 기고문들은 지난 4월 19-20일 양일간 미 인디애나 대학교에서 열린 "적대국가 포용하기" 제하의 학술회의에서 발표된 논문들을 중심으로 하고 있다. 본 회의에서는 포용의 전략 및 형태가 북한 문제와 다른 난제들에 어떻게 적용될 수 있는지를 논의했다. 이번 회의는 2006년부터 지금까지 각국 학자들이 비공식 형태로 주관해온 "동북아 역사 화해와 안보 협력" 프로젝트의 7차 회의로 열렸다. 편집자
적대국가 포용하기: 위험하지만 평화 위해 필요하다
힘의 정치가 지배하는 세계에서는 국가간 적대적 경쟁과 편협한 국익 추구에 밀려 협력과 평화가 뒷전으로 밀리기 십상이다. 포용정책을 지향하는 언어를 구사하다가는 조롱 또는 그것보다 심한 꼴을 당할 수 있다.
그럼에도 불구하고 포용(engagement)정책은 국가안보전략의 일환이며, 적대적 국가와 평화관계를 맺는 바람직한 길이라고 할 수 있다. 힘의 정치는 성공보다 실패의 경우가 더 많다는 점에서, 위협과 응징이라는 1차원적이고 위험한 방법보다는 포용정책을 위한 전략을 강구할 필요가 있다.
포용정책은 정책이라기보다는 과정이다. 버락 오바마 대통령의 외교정책을 조언하는 한 보좌진이 말했듯, "포용정책은 목적을 이루기 위한 수단이지, 정책적 목표 자체로 취급되어서는 안된다."
이런 수단으로는 상호 정책에 새로운 방향을 이끌어내기 위해 다양한 방법으로 상대방과 접촉하는 것이 포함된다. 이런 방법은 상호간의 긴장 완화와 협력적이고 호혜적인 관계 수립을 목표로 한다.
포용정책은 특정 정권을 인정한다거나 보상을 주는 행위가 아니다. 상대국의 지도부를 존중하고 적대적 행위를 하지 않는다는 보장을 하는 것이며, 나아가 가장 중요한 점은 충분히 신뢰할 만한 협상을 통해 상호 이득이 될 관계개선의 기회를 제공한다는 것이다. 결국 포용정책은 관계를 재정립하는 기회를 만들어내려는 것이라고 할 수 있다.
상대방에 대해 설득력을 가지려면, 포용정책은 전략적으로 이뤄져야 한다. 예를 들어 상호 안보 상황이 개선될 것이라는 기대를 갖게 하는 인센티브를 적절하게 활용하는 것이다. 포용정책은 호혜적인 방식으로 정책과 전망에 있어서 수많은 국제분쟁에서 보여지듯, 상황의 단계적 악화와 크게 대비되는 일련의 긍정적인 변화를 이끌어내기 위한 노력이다.
포용정책은 당근과 채찍 식의 접근이 아니다. 제안을 받아들이면 보상을 줄 것이고, 제안을 받아들이지 않으면 응징하겠다고 위협하는 방식이 아니다. 한 나라가 특정 적대국에 포용정책을 선언하면서, 제재하겠다고 위협하거나 제재를 실행한다면 포용정책이 아니라 힘의 외교를 하고 있는 것이다.
이런 정책이 적대국 지도부에 긍정적으로 받아들여질 가능성은 거의 없다. 특히 미국의 적대국인 이란과 북한처럼 군사력이 크게 뒤쳐지고, 핵무기가 (미국과의 엄청난) 군사력 차이를 단숨에 극복할 수 있는 수단이라고 믿는 경우에는 더욱 그렇다.
포용정책에는 협상이 포함될 수 있지만, 같은 개념은 아니다. 협상의 목적은 승리를 위한 전략의 보조수단일 경우가 많다. 하지만 포용정책은 승리를 목표로 하는 것이 아니다. 상호 신뢰를 구축하기 위해 공통지점을 찾으려는 것이다. 적대국끼리의 대화가 상호 주고받는 합의를 이끌어낼 수 있다. 하지만 섣부른 대화는 포용정책을 추진하는 계획에 차질을 초래할 수도 있다.
예를 들어 1993년 오슬로 회담에서 이스라엘과 팔레스타인 대표들은 상호 합법적인 지위를 인정하고 역사에 대한 양측의 입장을 존중하기로 했다. 하지만 이런 막후 외교는 양측 지도자들의 실제 관계개선으로 이어지지 못하고 말았다.
미국과 북한은 1990년대 중반 이후 몇 개의 협정을 맺었지만, 관계 진전에 필요한 실질적인 후속조치들이 따라주지 못해 모두 유명무실해진 상태다.
포용정책은 항상 수용가능한 외교정책은 아니다. 도덕적으로나 전략적으로 어리석은 노력이 될 때도 있다. 유엔의 '인도적 개입' 결의안이 규정한 것처럼 무력을 사용하는 것이 올바르고 필요할 때가 있는 것이다.
학살, 인종청소, 극악무도한 범죄를 저지르는 정권은 포용정책 의상대가 아니다. 이런 경우 포용정책은 타협과 인도적 위기에 처한 사람들을 저버리는 행위다.
하지만 북한과 이란 같은 독재자나 권위주의적 정권을 상대할 때는 포용정책을 적극 제안한다. 이 두 나라와 포용정책 상대가 될 수 없는 극악무도한 정권과는 어떤 차이가 있는가?
이들 정권의 지도자들은 독재자 그 이상이며, 북한의 강제수용소는 그 사회의 수준이 어느 정도인지 드러낸다.
하지만 이들 나라가 국제무대에서 보이는 행동은 도발적이기는 해도, 핵무기를 추구하도록 자극하는 미국과 그 동맹국들의 외부 위협에 대한 반작용으로 나오는 경우가 적지 않다.
게다가 예를 들어 시리아의 바샤르 알아사드와 달리 북한과 이란의 지도자들은 국제적으로 그들의 정권을 인정받고, 무엇보다 체제보장에 도움이 된다면 협상에 대해 열려있는 태도를 보여왔다.
따라서 그들을 상대로 한 포용정책은 체제보장을 대가로 주민의 삶을 개선하고 핵무기 개발을 억제하는 데 기여하는 합의를 이뤄낼 가능성을 제공한다.
포용정책은 전략적으로 쉬운 접근법은 아니다. 끈기와 인내, 진정성, 국내외의 비판을 감수하는 담대함이 요구된다. 협상과 중재 같은 다른 형태의 외교 정책과 마찬가지로, 포용정책은 신뢰와 유연성 등 상대방에 접근해서 대화의 기회를 제공하는 여러 요소들에 기반을 둔다.
포용정책은 최종적인 답변이 '노'가 되지 않도록 하는 노력이다. 논쟁과 협상이 지리멸렬하고, 뚜렷한 합의도 나오지 않아 좌절스러운 상황에서도 대화는 그 자체로 의미가 있다.
조금씩이나마 합의점을 늘려가고, 대화하는 관행을 축적하고, 협상자들이 상호 존중하는 관계가 증진된다면 결코 적은 성과가 아니다.
확실하다는 보장은 전혀 없지만, 궁극적으로 크고 작은 돌파구가 열릴 가능성은, 압박을 가하는 전술보다는 더 클 것이다. 이와 관련해 동남아시아연합(ASEAN)의 10개 회원국들이 채택했던 신뢰구축 프로세스로부터 많은 것을 배울 수 있다.
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| ▲ 박근혜 대통령과 정상회담을 가진 뒤 공동 기자회견을 하고 있는 오바마 대통령. ⓒ로이터=뉴시스 |
포용정책의 방식
이미 말했듯, 적대국을 상대로 한 포용정책의 주목적은 상호 안보를 개선하자는 것이다. 이것은 주변국의 안보를 강화하는 데도 기여할 수 있다. 어렵고, 예측불가능한 관계는 상호 수용 가능한 규칙들을 준수하는 것이, 반드시 동등하지는 않을지라도 상호 이익을 가져다줄 것이라는 공통된 이해 속에서 사업을 다루듯 안정적이고 호혜적인 기반으로 다뤄질 필요가 있다.
공유된 경험이 쌓이면 개인과 민간단체들의 거래(트랙 3)에서부터 비정부기구와 공공기관의 교류(트랙 1,2)에 이르기까지 다양한 분야의 관계가 더욱 활발해질 기반이 조성될 것이다.
포용정책은 한 가지 방식으로 다 되는 것은 아니다. 3가지 트랙에 따라 일방적, 양자간, 다자간 등 여러 형태로 이뤄질 수 있다. 구체적으로 경제적 반대급부, 공식·비공식 협정, 상호 주고받기, 신뢰구축, 안보구축, 합작 프로젝트의 추진, 문화·스포츠 교류, 시민사회간의 교류 대화 등을 꼽을 수 있다.
이런 활동들은 포용정책에 호응할 때 따르는 인센티브들이다. 하지만 한 쪽이 가장 바라는 의도가 그대로 받아들여질 것이라는 보장은 결코 없다. 특히 역사적인 적대감 같은 것은 지도자들이 적대국을 상대로 한 포용정책 노력이 필요하다고 믿을 때도 심각한 어려움을 초래하곤 한다.
믿음은 신뢰관계가 쌓여가면서 생기는 것이며, 그러기 위해서는 니콜러스 휠러가 썼듯, 신뢰감을 보여주기 위해 평화가 흔들릴 위험을 감수하고 자신의 약점을 노출시켜야 할 수도 있다.
예를 들어 군대 병력이나 무기를 일방적으로 감축하거나 재배치를 한다든가, 동맹국에 대한 지원을 중단하는 동시에 조건없이 적대국에 원조를 제공하는 것이다. 이런 행동은 자국의 안보를 약간 희생하면서 적대국의 안보를 증진하는 방식으로, 상대방에 대해 신뢰를 보여주는 것으로 받아들여질 수 있다.
이런 행동에 대해 상대방이 어떻게 받아들일지는 그 지도부의 우선순위에 달려 있다. 또한 휠러가 강조했듯, 신뢰 구축 과정을 훼손하려는 영향력 있는 내부 인물들을 얼마나 효과적으로 통제하느냐에 달려있다.
포용정책의 실행
북한은 포용정책 전략에 대해 숙고할 더 많은 사례를 제공한다. 이런 요소들을 검토해보자.
독재정권들은 매우 불안정하기 때문에 항상 국내외에서 적을 찾는다. 정권의 안정과 정통성을 보장받는 것이 중요하다. 여기에는 공격하지 않겠다거나 정권을 위협하지 않겠다는 부정적 형태의 보장과 외교적 승인과 경제개발 지원 등을 포함한 긍정적 형태의 보장이 있다.
미국은 북한에 대해 부정적 형태의 보장을 주로 사용해왔다면, 한국은 김대중과 노무현 대통령처럼 최소한 진보정권 때는 긍정적 형태의 보장을 강조했다.
포용정책은 고위급에서 명확한 방식으로 이뤄지는 게 중요하다. 김대중과 노무현 집권 당시 남북 정상회담, 지미 카터 전 대통령이 개인 자격으로 당시 김일성과 가진 1994년 회담, 빌 클린턴 정부에서 윌리엄 페리 국방장관과 매들린 울브라이트 국무장관이 평양을 방문한 사례들을 참고하라.
회담을 중재하는 협력자들이 필요할 때도 적지 않다. 남북 관계에서는 중국 같은 나라들은 회담에서 이뤄지는 합의에 대해 인센티브나 보상을 제공할 수 있고, 양측의 분쟁에 있어서도 조정에 나설 만한 관계를 갖고 있다.
동북아시아 안보에 관한 포럼처럼 다자간 대표 회담은 서로 대립하는 상대방이 서로 윈윈하는 방향으로 이끄는 중재 파트너들이 함께 참여하는 구조가 필요한 경우다. 6자회담에서 결실을 맺은 2005년 9.19 합의도 이런 방식에 해당한다고 볼 수 있다.
복잡한 상황에서는 "차이점은 남겨두고 합의 가능한 것부터 다루는" 방식이 유용한 접근법이 되는 경우도 많다. 중국에서는 이런 방식을 '구동존이(求同存異)'라고 한다. 의견을 좁힐 수 있는 의제와 차이가 큰 의제들을 분류한 뒤 가장 어려운 문제는 뒤로 돌리고, 가장 차이점이 적은 문제들을 우선적으로 다루는 방식이다.
합의된 문안 자체가 실질적인 내용만큼 중요할 수 있다. 2000년 북미회담에 따른 공동성명에는 상호간에 적대적 의도가 없다는 것을 선언했는데, 2012년 미국과 북한이 협상을 재개하기로 합의하면서 이런 문구가 반복됐다. 그만큼 북한에게 이런 내용의 약속은 그 말 자체가 중요한 의미를 지녔다.
포용정책의 한계
포용정책은 피할 수 없는 것을 지연시키기 위해 퍼주기나 저자세로 나서는 행동이 아니다. 포용정책으로 얻을 것이 있기 때문에 선택하는 것이다. 적대국들은 포용정책 거부에 따르는 기회비용을 인지할 필요가 있다. 원조가 감축되거나 폐기된다든지, 여행과 교역, 금융에 대한 제재, 적대국에 압박을 가하기 위한 동맹 체제 가동 등이 그것이다.
나아가 한 쪽에서 외교적 관계개선을 거부하면, 상대방에서 볼 때 변화가 불가능한 적대국으로 비쳐지게 되고, 의심을 부추기고, 보복을 준비하는 것으로 여겨질 수 있다.
적대국을 상대로 일방적으로 포용정책에 나서는 행위는 어느 지점에서 상대방의 화답하는 형태로 진행되어야 한다. 국내 정치적 이유만으로 적대국과의 포용정책에 나서는 것은 시한부에 그친다. 야권과 여론은 그리 오랫동안 화답이 없는 포용정책을 인내하지 못할 것이다. 특히 분쟁으로 인명피해가 나거나, 상대국이 자국민을 억압하는 체제로 잘 알려진 경우라면 더욱 그렇다.
포용정책에서 가장 큰 장애물 중의 하나가 바로 양측의 국내 정치적 환경이다. 포용정책을 방해하는 세력은 야당과 일부 언론, 극우단체, 군부, 당내 분파 등 도처에 있다.
이런 반대자들은 포용정책을 훼손하기 위해 지속적으로 움직이고, 그들의 능력은 포용정책을 추구하는 진영의 능력 못지 않다.
(이런 반대를 극복한) 절묘한 포용정책의 사례로 중국에 대한 미국의 정책을 들 수 있다. 리처드 닉슨은 '나의 적(소련)의 적'을 친구로 만드는 전략이라는 개념으로 여론과 의회, 나중에는 재계까지 설득해 중국과의 관계정상화까지 이뤄냈다.
닉슨 이후 미국의 대통령들은 중국에 대해 정도의 차이는 있지만 모두 포용정책을 구사했다. 여론의 지지도 받았다. 하지만 쿠바, 북한, 이란에 대해서는 그렇지 못했다. 이들을 포함한 다른 독재국가들은 미국내 비판 여론의 쉬운 표적이 되었다. 그들은 강경책을 지지하도록 여론과 NGO, 좌우를 막론하고 움직일 능력을 가졌다.
중국과 달리 이런 독재국가들은 자신들의 입장을 두둔해줄 미국내의 유권자 층이 두텁지 않다. 따라서 오바마에게도 전임자들과 마찬가지로 이런 정권들에 대한 포용정책이 국익에 부합되는지 증명해야 하는 것은 매우 어려운 과제다.
포용정책의 목적에 대해서는 자기 진영 내에서도 비판세력과 관료들이 있다는 것도 명심해야 한다. 이들은 포용정책을 매국행위로 간주한다. 또한 중국과 북한, 이란, 쿠바에는 미국이나 서방권과의 관계 진전을 막기 원하는 관료들이 많다는 것은 확실하다.
포용정책을 위한 노력을 좌절시키는 것은 그리 어렵지 않다. 해상에서 벌어지는 사건, 의도치 않은 외교적 결례, 군사훈련, 지도자에 대한 비판적 언사, 또는 군사력에 대한 논쟁 등이 빌미가 될 수 있다.
정치지도자들이 기존의 고정관념을 탈피하면서 새로운 방향을 모색할 때 비판세력들은 항상 주도권을 갖게 된다.
김정은이 북한의 최고지도자가 된 이후 북미관계는 이런 어려움들을 보여준다. 2012년 2월 29일 미국과 북한은 합의를 통해 미국의 인도적 지원을 대가로 북한의 핵시설에 대한 국제 사찰을 재개하기로 약속했다.
그러나 이후 북한은 인공위성을 궤도에 올려놓겠다는 선언과 함께 로켓을 발사하면서 합의는 깨졌다.
오바마 정부는 제재와 단절이라는 기존의 정책으로 되돌아갔다. 북한의 로켓 발사는 미국의 대선에서 대북정책이 논의의 대상조차 되지 못하게 했다. 북한은 3차 핵실험으로 응수했다.
2013년 초 미국의 정보기관이 북한에서 신형 이동식 미사일이 개발됐다는 사실을 알아냈다는 보도가 나오자, <뉴욕타임스>는 "오바마 정부가 지난 4년간 북한을 고립으로부터 끌어내려고 노력했지만, 전반적으로 모든 것이 실패했다"고 평가했다.
하지만 핵심은 오바마 정부가 "모든 노력을 한 것"도 아니고, 특히 북한이 중요시하는 것들을 모두 한 것도 아니다. 미국 내의 정치적 상황을 고려한 것이 큰 이유다.
포용정책 평가와 관련해서 이런 것을 포함해 많은 사례들이 중요한 의문을 제기한다. 포용정책의 성패를 좌우하는 조건은 무엇인가? 포용정책을 밀고 나갈 때와 포기할 때는 언제인가?
포용정책은 추진해야 하는 것이고, 그렇다면 얼마나 오래 지속할 수 있는 것인가? 상대방이 무성의한 태도로 나올 때 자기 진영에서 "이 정도면 할만큼 했다"는 분위기가 지배할 경우 어떻게 할 것인가?
강대국이 약소국에 대해 포용정책을 쓸 때와 강한 적대국을 대할 때와는 달라야 하나? 포용정책에서 제재 등 압력 전술은 전략적으로 쓸 카드인가?
3가지 갈래에 걸친 활동은 서로 모순되지 않도록 조율되어야 하는가? 이런 활동들이 조율은 될 수 있는 것인가? 트랙 2와 트랙 3의 활동은 트랙 1의 활동과 마찬가지로 유용한가?
호의 표시와 상징적인 행위는 호의를 보여주기에 충분한 것인가? 상대방이 대화를 위한 인센티브를 거부하거나, 대화에 관심이 없다는 것을 시사하는 행동을 반복해서 한다면, 포용정책은 실패한 것이고 기존의 약속들은 신뢰하기 어렵게 된 것인가?
반대로, 포용정책에 대한 이런 대응이 제재 같은 강경조치들을 자초한다면, 포용정책은 성공한 것으로 판단해야 하는가(상대방의 진정한 의도를 끄집어냈다는 이유), 실패로 봐야 하는가(포용한다는 게 순진한 발상이라는 게 드러났다는 이유)?
이런 질문들이 학술적인 것은 아니다. 하지만 현실세계에서는 전쟁과 평화라는 엄청난 차이를 가져올 수 있는 질문들이다.
(번역=이승선 기자)
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