지난 5월 탄생한 <한반도포커스>는 극동문제연구소의 교수진과 외부 전문가들이 참여하는 한반도 문제 관련 '정책소식지'입니다. 격월로 발행되는 이 소식지는 학술지 논문과 언론 칼럼의 중간 쯤 되는 논평문이 실리며 "정책 생산"을 직접적인 목표로 삼고 있습니다. 당시 한반도 정세에 따른 하나의 주제 아래 각기 다른 글 5편 가량으로 채워집니다.
프레시안은 2개월마다 돌아오는 <한반도포커스> 발간일에 맞춰 한글로 된 모든 글을 동시 발행하고, 발행일이 포함된 1주일 동안 매일 한 편씩을 메인 페이지에 게재할 계획입니다.
1972년 설립된 경남대 극동문제연구소는 북한·통일 문제에 관한 연구와 정책 제안 활동을 활발하게 벌이고 있는 최고의 민간 연구기관입니다. <편집자>
| <전체 내려받기> 제1호(2009년 5~6월호) 북한의 미래와 한반도 제2호(2009년 7~8월호) 2차 북핵실험 이후 한반도 정세 제3호(2009년 9~10월호) 한반도 정세, 국면전환은 가능한가? 제4호(2009년 11~12월호) 북핵문제 해결의 전망과 과제 |
북핵문제 해결을 위한 각국의 움직임이 분주하다. 북·미는 6자회담 이전 양자협상 방침을 정하고 정중동으로 모색 중이다. 중국도 고위급 방북 외교를 통해 북한의 6자회담 복귀를 설득하는 등 외교적 노력을 기울이고 있다. 이명박 정부 역시 북핵 해결의 한국식 전략으로써 '그랜드 바긴'(Grand Bargain)을 제안하고 관련국의 동의를 얻기 위해 힘을 쏟고 있다. 가장 중요한 당사자인 북한 역시 과도한 도발이나 거친 비난을 삼간 채 미국과의 협상 준비와 남북관계 개선 노력을 병행하고 있다. 북한의 2차 핵실험과 유엔의 대북제재로 강경 대 강경의 극한 대결을 지속했던 올 여름의 지루한 갈등국면이 이제 조금씩 대화와 협상모드로 전환되고 있는 모습이다.
국면 전환의 과정에서 가장 핵심적 역할을 하는 것은 결국 북·미 양자협상의 성공 여부일 것이다. 그리고 양자회담 성사의 핵심 관건은 북한의 6자회담 복귀 여부에 대한 입장 차이를 어떻게 좁히느냐이다. 잘 알려진 것처럼 미국은 북한의 6자회담 복귀를 전제로 한 북미 양자협상을 일관되게 강조하고 있고, 북한은 양자협상의 결과를 보고 6자회담에 복귀할 수 있다는 조건부 입장이다. 대북제재가 진행 중임에도 미국이 굳이 양자협상에 나서는 것은 북한을 6자회담의 틀 안에 다시 복귀시키려는 것이다. 이에 반해 북한은 '6자회담이 영원히 끝났다'는 김영남 상임위원장의 발언까지 뱉어놓은 상태이다. 최근 들어 6자회담 고수와 6자회담 거부라는 양측의 간극은 중국의 방북외교를 통해 조금씩 좁혀지기도 했다. 다이빙궈 국무위원의 평양방문을 통해 김정일 위원장은 '양자 및 다자 대화를 통한 해결'을 언급했고, 원자바오 총리의 방북에서는 '양자회담 이후 6자회담 참여'라는 좀 더 진전된 입장을 밝혔기 때문이다. 무조건 거부에서 조건부 참여로 진전되긴 했지만 6자회담 복귀를 둘러싼 북미간 미묘한 입장 차이는 아직 완전히 해소되지 않은 듯 보인다.
북핵 해법의 통로로서 미국이 6자회담을 고수하고 북한이 양자협상을 선호하는 이유는 무엇일까? 문제해결에는 동의하면서도 한쪽은 6자를, 다른 한쪽은 양자를 굳이 고집하는 데는 분명 회담 형식과 관련된 정치적·전략적 함의가 깔려 있기 때문이다. 2차 북핵위기를 해결하기 위한 6자회담이 출범하는 과정에서도 처음부터 미국은 다자회담을, 북한은 양자회담을 선호했다. 중국이 중재에 나서 '형식상 다자, 사실상 양자'인 북·중·미 3자회담이 2003년 4월 개최되었고 그 결과 북한이 6자회담에 동의함으로써 그해 8월 북핵 6자회담이 열리게 된 것이다. 이후 6자회담은 우여곡절 끝에 「9.19 공동성명」과 「2.13 합의」 및 「10.3 합의」를 도출하면서 긍정적 성과를 내기도 했지만 오바마 행정부 출범 이후 북·미간 갈등이 고조되면서 개점휴업의 상태에 놓여 있다. 그리고 지금 다시 6자와 양자의 북·미간 줄다리기가 재연되고 있는 것이다.
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| ▲ 6자회담 전경 ⓒ뉴시스 |
무엇보다 6자와 양자의 입장 차이는 북핵문제를 바라보는 미국과 북한의 근본 시각의 차이에서 비롯되는 것이다. 애초부터 미국은 2차 북핵위기를 불량국가 북한의 핵확산을 막아야 하는 '핵비확산'(non-proliferation)의 시각에서 접근했다. 즉 북핵문제를 북한과 미국의 대결관계의 산물로 보지 않고 북한에 대한 국제사회의 비확산 규범의 요구로 접근하는 것이었다. 따라서 미국 입장에서 6자회담은 북한의 WMD 확산이라는 근본적 잘못에 대해 비확산이라는 국제적 규범을 적용하는 관련국들의 지극히 정당한 해결책이고 효율적인 회담틀이었다. 북핵 위협에 안보적 이해관계를 갖고 있는 동북아 5개국이 공동으로 참여해서 북한의 잘못된 행동을 교정해야 하는 틀로서 6자회담은 매우 적합한 것이었다.
이에 반해 북한은 북핵문제가 미국의 대북 적대정책의 산물인 바, 초강대국 미국이 북한을 위협하고 압박함으로써 체제붕괴를 획책하는 데서 비롯된 것으로 인식한다. 즉 국제사회의 일반규범인 '주권존중'(sovereignty)의 시각에서 북핵문제를 바라보고 있는 것이다. 2002년의 2차 북핵위기 역시 미국이 1994년의 북·미 「제네바 합의」를 어긴 결과물로서 양자가 논의해야 할 이슈로 인식되었고, 따라서 고농축 우라늄 이슈에 대한 북한의 첫 번째 공식 주장은 북·미 양자간 평화협정의 체결이었다. 북·미 적대관계를 상호 존중과 평화 공존의 평화적 관계로 전환해야만 핵문제의 근본적 해결이 가능하다는 입장이기 때문이다. 이후 북한은 미국의 안보위협에 맞서 자위적 억제력으로서 불가피하게 핵무기 보유를 선택할 수밖에 없다는 주장으로 일관했다. 즉 미국이 북한을 적대시하고 핵 선제공격을 언급하는 상황에서 자신의 안전보장을 위한 최소한의 대응방안으로 핵무기 보유를 선언할 수밖에 없다는 것이다. 결국 북한에게 핵문제는 미국의 대북 적대정책과 안보위협으로부터 비롯된 것인 만큼 상호 적대관계에 놓여 있는 북·미 양자가 상호 체제인정과 안전보장을 통해 관계정상화를 이룸으로써 해결이 가능하다는 입장이다. 핵문제는 북미간의 정치협상을 통해 해결해야 하는 사안인 셈이다.
2003년 당시 미국이 6자회담을 선호했던 이유는 핵문제를 바라보는 기본 시각 외에도 5개국이 북한의 핵포기를 압박하는 5:1 구도의 효율성과 북한에 지불해야 할 대가를 5개국이 분담할 수 있다는 경제적 고려도 작용했다. 북한 역시 6자회담을 수용한 데에는 당시 부시 행정부의 완강한 입장, 즉 북미 양자협상 반대와 선 핵포기 요구를 감안할 때 중국, 러시아와 대북포용적인 한국 정부를 회담에 포함시킴으로써 미국을 협상 테이블로 유도할 수 있다는 현실적 판단이 작용했고, 때로는 다자의 틀이 무도한 강대국을 제어할 수 있다는 다자주의 일반의 장점도 고려했던 것으로 보인다.
북핵문제에 대한 근본적 접근방식의 차이가 결국 6자회담과 양자회담의 차이를 가져왔지만 최근에 와서는 지난 6년 동안의 6자회담 진행과정을 놓고도 북·미 양자는 서로 다른 평가를 내놓고 있다. 미국은 그동안 6자회담이 복잡한 북핵문제를 그나마 국제적 틀에서 관리하고 북한의 핵포기를 다자적 압력으로 일정하게 진전시켰다는 평가인 반면, 북한은 부시 행정부의 협상 불가 입장 때문에 부득불 6자회담에 참여했지만 의제가 북핵포기에 집중되어 있고 지나치게 논의가 비효율적이며 참가국들의 비협조가 회담 진전을 가로막는다는 부정적 평가에 도달해 있다. 납치문제를 계속 주장하는 일본과 핵폐기 우선을 고집하는 이명박 정부를 보면서 더더욱 북한은 6자회담의 효용성을 의심하기 시작했다. 어려운 6자회담에서 그나마 「9.19 공동성명」 등의 성과가 있었던 것도 사실은 노무현 정부 당시 한국이 참여국의 의견을 취합하고 합의 가능한 '적극적 창안자' 역할을 했기 때문임을 반추해보면 지금 이명박 정부가 참여하는 6자회담은 당연히 비관적일 수밖에 없을 것이다.
더욱이 북한은 6자회담 참가국이 자신들의 장거리 로켓 발사를 비난하고 대북 공동압박에 나서는 모습을 보면서 '상호 주권 존중과 평화적 공존'을 명시한 「9.19 공동성명」의 기본정신이 파기된 것으로 간주하고, 6자회담 본연의 원칙이 훼손된 만큼 6자회담을 전면 거부하는 데까지 이르고 말았다. 그렇잖아도 핵비확산의 관점에서 5개국이 핵포기를 압박하던 6자회담은 그동안의 진행과정에서 비효율과 비협조의 한계를 보였고, 특히 북한의 평화적 우주이용권마저 부인하는 모습을 보임에 따라 북한은 '6자회담에 다시는 절대로 나가지 않을 것'이라는 단호한 입장을 밝힌 것이다.
이같은 북한의 6자회담 거부 입장에도 불구하고 북한과 미국 사이의 6자회담 복귀 해법이 전혀 불가능한 것만은 아니다. 우선 북한이 6자회담 전면 거부를 끝까지 고집하기는 힘들다. 북한 스스로 「9.19 공동성명」과 「2.13 합의」에 따른 초기 조치를 핵문제의 해법으로 인정하고 지금도 미국에게 성실한 이행을 강조하는 상황이고 보면 이들 합의를 도출한 6자회담의 틀을 끝까지 부인할 수는 없을 것이다. 최근 김정일 위원장이 중국을 통해 조건부 6자회담 복귀를 밝힌 것도 그동안의 6자회담 성격과 행태를 비판한 것이지, 6자회담의 틀 자체를 거부한 것은 아니다.
다만 북한은 오바마 행정부와의 새로운 협상을 효율적으로 진행하기 위해 6자회담과 병행하는 실질적인 북·미 양자협상을 통해 핵심 현안들을 사전에 조율하기를 희망한다. 북·미간 사전 조율 없이 6자회담 협상장에 와서 입장 차이를 좁히고 합의를 도출하는 것은 그동안의 경험에서 보듯 매우 험난한 여정이 될 것이기 때문이다. 북한 입장에서 북핵 협상 자체를 주저하는 부시 행정부 시기에는 6자회담을 통해서라도 그 안에서 북·미 양자협상을 수용했지만, 이제 '강인하고 직접적인 외교'를 통해 핵문제를 해결하려는 오바마 행정부 시기에는 굳이 6자회담이라는 힘들고 오래 걸리는 협상보다는 직접 양자협상이라는 신속하고 효율적인 담판을 기대하고 있는 것이다. 최근 들어 북한이 일본 및 한국과도 고위급 직접 협상을 원하는 분위기는 오랫동안 지루하게 끌어왔던 북핵문제를 이제는 현안과 관련된 당사국과 직접 양자협상으로 정면 돌파하고, 이후에 6자회담을 통해 공식 합의하는 보다 신속하고 효율적인 해결방식을 구상하고 있기 때문인 것으로 보인다.
미국 역시 북한의 6자회담 복귀를 고집한다고 해서 양자회담을 통한 문제해결을 마냥 부인할 수만은 없는 실정이다. 이미 부시 행정부도 2006년 말부터는 협상의 실질적 진전을 위해 북·미 양자회담을 수용했다. 핵실험으로까지 악화되었던 북핵문제가 그나마 해결의 실마리를 풀게 된 것은 2007년 1월 베를린에서의 북·미 양자회담부터였다. 이후 북한과 미국은 주요 현안을 양자 틀에서 사전 조율한 뒤에 6자회담에서 공식 추인하는 방식을 취했다. 베를린 회담 이후 6자회담에서의 「2.13 합의」와 크리스토퍼 힐 차관보의 방북 및 양자협상 이후 6자회담에서의 「10.3 합의」도 그 방식의 결과물이었다. 오바마 행정부 역시 북핵문제를 진전시키기 위한 현실적 방도로서 6자회담과 병행하는 북·미 양자협상은 거부할 명분도, 실익도 없다.
결국 북핵문제에 대한 접근방식의 차이에서 비롯된 6자와 양자의 논란이지만 지금 북미 양자협상의 쟁점이 되고 있는 북한의 6자회담 복귀 논란은 큰 틀에서 양자회담과 6자회담 병행이라는 원칙으로 의견 접근이 가능할 것으로 보인다. 「9.19 공동성명」의 합의틀로서 6자회담을 존중하되, 핵심 사안은 북·미 양자회담에서 사전 조율하는 투 트랙(two track) 방식은 이미 현실적 효용성이 입증되었고 북·미 모두 동의할 수 있는 것이다.
유의할 점은 지금 북한이 북·미 양자회담 외에도 남북회담과 북·일 회담을 병행하면서 북핵 관련 의제를 실질 조율하고, 6자회담에서 사후 합의를 도출하는 방식을 전략적으로 구상하고 있다는 점이다. '6자회담 내 양자회담'에서 '북·미 양자회담 후 6자회담' 방식을 거쳐 이제는 '동시 양자회담과 6자회담 병행'으로 변화를 모색하고 있는 것이다. 최근 들어 북한이 남북대화에 적극적인 입장을 보이는 것도 동시적 양자회담과 6자회담 병행이라는 새로운 방식의 시도로 보인다. 원자바오 총리를 통해 전달된 북한의 남북관계, 북·일관계 개선 의지나 최근 미국방부 고위관료에 의해 거론된 김정일 위원장의 이명박 대통령 초청 논란, 그리고 남북정상회담을 논의한 남북 싱가포르 비밀회동 등은 이 같은 맥락에서 해석될 수 있는 것들이다.
그러나 문제는 이명박 정부다. 핵문제를 논의하기 위한 북·미 양자협상이 무르익고 향후 북·미 협상과 함께 북·중, 북·일 양자회담이 동시적으로 진행될 경우, 북·미 대화뿐 아니라 남북대화마저 무모한 기다림의 전략으로 거부하고 있는 이명박 정부라면 정작 한반도 평화와 핵문제를 논의하는 양자협상은 고사하고, 다시 열리게 될 6자회담마저도 초청받지 못할까 봐 걱정스럽기만 하다.
* 원제목 : 북핵 6자회담과 북미 양자회담 : 전략적 차이와 정책적 함의
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