일반적 성공률 4%, 북한에겐 0%

[정욱식의 북핵이야기]<1>제재의 정당성과 효과를 묻는다

연재를 시작하며

어쩌다 이 지경까지 온 것일까? 이제 어쩔 수 없이 북한의 핵무장을 현실로 받아들이고 대응책을 세워야 할까? 그렇다면 한반도 비핵화와 평화체제, 그리고 평화적 통일은 정녕 이룰 수 없는 꿈이 되고 만 것일까? 대북 제재는 얼마나 효과적이었나? 거꾸로 '협상 무용론'이 득세할 만큼 지금까지 협상다운 협상을 해본 적은 있었던가?

혹시 핵전쟁이 터지는 것은 아닐까? 미국의 핵무기가 다시 한국 땅에 들어오면 우리는 더 안전해지는 것일까? '핵에는 핵으로 맞서야 한다'는 한국의 독자적 핵무장론은 어떻게 바라봐야 할까? 북핵 사용 징후시 선제타격을 가하겠다는 정부의 방침은 가능하고도 타당한 것일까? 지난 20년간 반복되어온 '코리아 반전 드라마'는 결국 불안한 미래를 예고편으로 담겨두고 막을 내리는 것일까? 그렇다면 대북정책의 패러다임은 어떻게 전환해야 할까?

▲ 지난 14일 평양 김일성광장에서 제3차 지하 핵실험의 성공을 축하하는 '평양군민연환대회'가 열렸다. ⓒ조선중앙통신=연합뉴스

숱한 의문들이 떠오르고 불안감이 가슴을 짓누른다. 잠시 눈을 감고 숨을 골라 본다. 차분히 하나씩 짚어보고 싶은 생각이 든다. 그리고 역사에 길을 묻고자 한다. 다른 나라의 사례들도 살펴보고자 한다. 그래서 아무리 희미하더라도 포기할 수 없는 희망의 근거를 찾아보고자 한다.

연재에 앞서 한 가지 부탁하고 싶은 것이 있다. 부디 색안경을 벗고 글을 읽어달라는 것이다. 사적인 얘기지만 대학 졸업과 함께 평화운동을 선택한 이유는 북한의 참혹한 대기근 때문이었다. 14년 전 초심을 얼마나 간직하고 있는지 나 역시 자신할 수는 없다. 그러나 지금도, 앞으로도 내 가슴에 새기고 싶은 정신은 전쟁과 냉전과 군비경쟁 속에서 신음해온 '한반도 주민들의 인간적 비용의 최소화'이다.

얼마 전 박근혜 당선인은 "소련이 핵무기가 부족해서 망했느냐"며 북한에게 핵포기 용단을 촉구했다. 2005년 6월에 내가 평양을 방문했을 때 북한 사람들에게 한 말이기도 하다. '왜 미제 스파이 같은 소리를 하느냐'는 핀잔으로 돌아왔지만, 나 역시 북한이 핵을 포기하고 주민들의 먹고 사는 문제에 보다 많은 신경을 써주기를 간절한 마음, 예전이나 지금이나 앞으로도 마찬가지다. 그 마음을 담아 연재를 시작한다.

고삐 풀린 대북 제재, 무엇을, 누구를 위한 것인가?

"한국이 의장국을 맡고 있는 동안 북한 제재 문제를 매듭지으려 한다." 유엔 안전보장이사회가 북한의 3차 핵실험에 대응해 강력한 추가 제재 논의에 착수한 가운데, 김성환 외교장관이 단호한 의지를 실어 한 발언이다. 임성남 외교부 한반도평화교섭본부장 역시 "북한이 다시 핵실험, 미사일 발사를 하지 말아야겠다는 결정을 할 만큼 압력과 아픔을 느끼는 정도의 조치를 중국도 상정하고 있을 것으로 본다"고 거들었다.

이렇듯 대북 제재는 어느 덧 대북정책의 수단을 넘어 목적이 되고 있다. 2월 한 달 임기의 유엔 안보리 의장을 맡은 한국 정부가 강력한 대북 제재를 담은 새로운 결의 채택에 성공한다면, 이명박 정부는 외교적 성과로 내세우게 될 것이다. 그런데 묻고 싶다. 누구를 위한, 무엇을 위한 경제제재냐고.

북한의 3차 핵실험을 계기로 대북정책의 패러다임 전환을 촉구하는 목소리가 높다. 그 중심에는 한국이 독자적인 핵무장에 나서거나 미국의 전술핵을 재배치해 '핵으로 핵에 맞서야 한다'는 주장이 있다. 중국을 설득·압박해 이번에는 반드시 대북 제재에 동참토록 해야 한다는 목소리도 높다.

나는 결코 이러한 접근이 패러다임의 전환이라고 생각하지 않는다. 냉전 시대로의 패러다임 후퇴이자 사태를 그르치는 악수가 될 것이라고 본다. 진짜 패러다임 전환이 필요하다면 그것은 아마도 경제제재의 타당성에 대해 전면적으로 재검토하는 것부터 출발해야 한다. 대북 제재가 관성처럼 굳어지고 그 목표가 무엇인지조차 흐릿해지는 사이에 북한의 핵과 로켓 능력은 꾸준히 향상되어왔다는 점이 바로 북핵 20년사의 본질이라고 보기 때문이다.

경제제재 성공률은 4%

경제제재는 어떤 나라가 다른 나라를 상대로 정치적 목적을 달성하기 위해 동원하는 '강압 외교'의 한 수단이다. 무력 사용이 갈수록 어려워지는 상황에서 경제제재는 전쟁의 대안처럼 간주되기도 한다. 제재 부과 주체는 개별 국가가 되기도 하지만 갈수록 선호되고 있는 방식은 역시 유엔 안보리이다. 제재 사유는 핵무기 등 대량살상무기를 개발하거나 주민 학살 등 심각한 인권 탄압이 자행될 경우가 주로 그 명분이 된다.

그렇다면 경제제재는 효과적인 외교정책의 수단일까? 이에 대해서는 첨예한 논란이 있지만, 인상적인 성과를 거두지 못한 것만은 분명하다. 로버트 파페(Robert Pape) 시카고 대학 정치학 교수는 1998년 발표한 논문에서 115개의 경제제재 사례를 분석한 결과 성공한 경우는 불과 5개에 불과했다고 결론지었다. 제재 성공률이 4%였다는 것이다. 오히려 "대부분의 경제제재는 성공 여부를 떠나 무고한 시민들을 비롯해 대상국 주민들에게 중대한 인간적 비용을 초래한 경우가 많았다"고 주장했다.

파페 교수의 연구 결과에서 주목할 점은 또 있다. 경제제재가 대상국의 영토, 안보 등 주권과 직결된 사안을 겨냥할 경우 성공률이 극히 낮았다는 것이다. 이는 미국 주도의 경제제재의 핵심 대상국들인 북한과 이란과 관련해 시사하는 바가 크다. 이들 나라는 경제제재가 자신들의 주권을 부정하고 체제 전복을 노린다고 여겨 더욱 강력히 반발하는 경향이 있기 때문이다.

파페 교수를 비롯해 여러 국제정치학자들의 지적해온 가장 대표적인 경제제재로 인한 참사는 바로 이라크이다. 1차 걸프전 직후부터 사담 후세인 축출 때까지 12년간 가혹한 경제제재를 받았던 이라크에서는 매달 5-6000명의 어린이를 포함해 모두 300만 명 안팎의 무고한 사람들이 목숨을 잃었다. 그러자 국제사회에서는 경제제재 해제를 요구하는 목소리가 높아졌으나, 정작 미국은 "그럴 만한 가치가 있다"는 입장을 견지해 국제사회의 공분을 사기도 했다.

이라크의 사례는 경제제재의 효과는 물론이고 정당성에도 직격탄을 날렸다. 당시 유엔 안보리가 제재를 부과한 명분은 사담 후세인 정권의 대량살상무기 개발 방지였다. 이로 인해 이라크는 필수 의약품을 비롯해 생필품 대부분을 수입할 수 없었고, 이는 앞서 언급한 것처럼 인도적 대참사로 이어졌다. 300만 명의 사망자는 역대 모든 대량살상무기로 인한 사망자 숫자보다 훨씬 많은 것이다. 1차 걸프전 사망자가 4~5만 명이었고 2차 걸프전 사망자가 약 16만 명이었다는 점을 고려하면 경제제재가 야기한 이라크 참사의 규모를 가늠해볼 수 있다.

그럼에도 불구하고 미국을 비롯한 서방 국가들은 경제제재에 더더욱 익숙해지고 있다. 한국도 마찬가지이다. 영국 일간지 <가디언>의 칼럼리스트인 시몬 젠킨스(Simon Jenkins)의 지적처럼 "경제제재는 외교에서 가장 비생산적인 도구"이고 "과학이 아니라 외교적 이데올로기"임에도 불구하고 말이다. 왜 그런 것일까? 젠킨스는 이렇게 분석한다. 경제제재는 "국제무대에서 '무언가를 하고 있다'는 것을 보여주기 위한 욕망"이자, 비용을 가장 적게 들이면서도 자국에게는 거의 피해가 없이 단호한 모습을 과시할 수 있기 때문이라는 것이다. 그는 북한의 3차 핵실험에 대한 유엔 안보리의 추가 제재에 대해서도 비판적이다. 제재의 목표를 달성하지 못할 것이고 "단지 북한 정권에 의한 주민들의 궁핍화만 더해줄 것"이라고 보기 때문이다.

대북 제재의 경우는?

그렇다면 대북 제제의 성적표는 어떨까? 북한은 한국전쟁 직후부터 오늘날에 이르기까지 미국 주도의 경제제재를 받아왔다. 냉전 시대에 북한은 공산권 진영의 지원과 무역을 통해 미국 주도의 경제제재를 상쇄했으나, 1980년대 말~90년대 초에 공산 진영이 무너지고 소련과 중국이 한국과 수교를 맺으면서 국제경제의 외톨이 신세로 전락했다. 북한은 이를 만회하고자 남북관계와 북·미, 북·일 관계 개선을 시도했으나 이렇다 할 성과를 거두지 못했다. 오히려 핵과 미사일 문제가 불거지면서 미국 주도의 경제제재는 더욱 강화되어왔다.

북핵 문제에 대한 유엔 안보리 차원의 첫 결의는 북한이 핵확산금지조약(NPT) 탈퇴를 선언 후 2개월 후인 1993년 5월 나온 825호였다. 이 결의는 북한에게 NPT 탈퇴 선언을 재고해줄 것과 국제원자력기구(IAEA)의 특별사찰 수용을 요구하면서 "필요하다면 안보리 차원에서 추가적 조치"를 취할 수 있다는 경고를 담고 있었다. 그러나 북한은 IAEA와 유엔 안보리의 불공정성을 문제삼으면서 안보리의 요구를 수용하지 않았고, 북미 고위급 대화를 요구하는 것으로 맞섰다.

결국 미국의 클린턴 행정부는 고위급 회담을 수용해 93년 6월 11일 1단계 합의를 거쳐 7월 19일에는 북미 공동성명이 채택됐다. 이에 따라 북한의 NPT 탈퇴는 유보되었고 IAEA 사찰 및 경수로 제공 문제 등에서도 공감대를 형성했다. 이는 북핵 문제에 대한 대처 방향이 유엔 안보리를 통한 강경 대응보다는 북미간의 실질적인 대화가 훨씬 유용하다는 것을 보여준 첫 사례라고 할 수 있다.

두 번째 안보리 결의는 북한이 중장거리 탄도미사일인 대포동 2호를 비롯해 7발의 미사일을 발사한 지 11일 만인 2006년 7월 15일에 나왔다. 1695호는 북한의 탄도미사일 발사시험을 규탄하고 6자회담에 조속한 복귀할 것을 촉구했다. 또한 유엔 회원국들에게는 북한과 핵 및 미사일 관련 물자·상품·기술·재원의 거래를 금지해줄 것을 요구하는 권고적 성격의 결의였다. 이에 맞서 북한은 안보리 결의를 "단호히 배격"한다며 핵실험 의사를 피력했고, 결국 그 해 10월 9일 1차 핵실험을 강행했다. 그러자 유엔 안보리는 결의안 1718호를 만장일치로 채택해 강도 높은 대북 제재를 부과하기 시작했다. 1718호는 "국제 평화의 위협·파괴·침략 행위"에 대한 대응조치를 규정한 유엔 헌장 7장을 원용한 것이었다. 사실상 유엔 안보리 차원의 첫 대북 경제제재 결의였다.

벼랑 끝으로 치닫던 한반도 정세는 미국의 부시 행정부가 사실상 처음으로 북미 직접대화에 나서면서 극적인 반전을 이뤄냈다. 북미대화와 6자회담이 선순환을 그리면서 2.13 합의와 10.3 합의가 도출된 것이다. 이 역시 미국이 유엔 안보리를 통한 강압 외교보다 북한과 직접대화에 나서는 것이 북한의 행동을 변화시키는 데 훨씬 유용하다는 것을 거듭 확인시켜준 사례이다.

▲ 지난 2009년 6월 12일(현지시간), 유엔 안전보장이사회에서 북한의 2차 핵실험에 대한 대북제재 결의안을 만장일치로 통과시켰다. ⓒ신화통신=뉴시스

그러나 일단 여기까지였다. 이후부터 선순환은 사라지고 악순환이 반복되는 '한반도 문제의 패턴'이 굳어지는 양상이 나타나기 시작한 것이다. 시발점은 2009년 4월 북한의 광명성 2호 발사와 이에 대한 유엔 안보리의 대북 규탄 성명 채택이었다. 이에 반발한 북한은 2009년 5월 25일 또 다시 핵실험을 강행했고, 유엔 안보리는 결의안 1874호를 채택해 대북 제재와 압박의 수위를 높였다. 그러자 북한은 6자회담 복귀 거부, 잔여 사용 후 연료봉의 재처리를 통한 플루토늄 추출, 그리고 우라늄 농축 프로그램 착수 의사를 밝히면서 대결의 수위를 높였다. 이러한 패턴은 2012년 4월 북한의 광명성 3호 발사→유엔 안보리의 규탄 성명 채택→북한의 반발 및 12월 광명성 3호-2호 발사→2013년 1월 유엔 안보리의 결의안 2087호 채택→2월 북한의 3차 핵실험으로 이어지면서 더욱 악화된 형태로 확대재생산되고 있다.

'제재 만능주의', 이제는 재고해야

북한의 핵과 미사일 문제를 다루는 데 있어서 경제제재 위주의 접근이 유용하지 못했다는 것은 미국과 한국의 단독 제재의 사례에서도 거듭 확인된다. 미국의 경우에는 방코델타아시아(BDA) 제재가 대표적이다. 2005년 6자회담에서 9.19 공동성명 채택과 거의 동시에 부과된 이 제재로 인해 6자회담은 장기간 표류했고 결국 북한은 8년 만에 장거리 로켓 발사를 재개하고 1차 핵실험으로 응수했다. 북미대화에서 미국이 BDA 금융제재 해제를 약속해 2.13 합의가 나올 수 있었지만, 미국이 약속 이행을 지체하면서 비핵화 프로세스는 교착 상태를 벗어나지 못했다. 반면 BDA 제재가 해제되자 비핵화 프로세스는 비교적 빠르게 진행됐다.

노무현 정부도 '한국식' 대북 제재를 부과한 바 있다. 2006년 7월 들어 북한의 탄도미사일 시험발사 징후가 강해지자 노무현 정부는 대북 식량 지원 카드를 꺼내들었다. 북한이 발사를 강행하면 식량 지원을 유보한다는 것이었다. 그러나 이 카드는 효과를 보지 못했다. 북한은 탄도미사일 발사시험을 강행했을 뿐만 아니라 남한의 조치에 강력 반발하면서 이산가족 상봉행사를 중단한다는 입장을 통보해온 것이다. 뒤이어 집권한 이명박 정부는 그 누구보다도 대북 제재에 열의를 보였지만, 이 역시 북한의 행동을 변화시키는 데에는 역부족이었다.

결국 지금까지 대북 제재는 제재가 공언한 목표, 즉 북한의 핵과 미사일 개발 포기를 유도하는데 아무런 효과도 없었다. 그럼에도 불구하고 여전히 '제재 만능주의'가 맹위를 떨치고 있다. '제재는 도발의 대가이고 대화는 도발에 대한 보상'이라는 인식이 여전히 강하다. 지금까지 제재가 약했기 때문이라고 반문할 수 있다. 중국이 적극 동참하지 않았기 때문이라고 그 책임을 중국에게 돌릴 수도 있다.

그러나 제재의 수위가 높을수록 북한의 반발 수위도 높았다는 것이 북핵 20년사가 주는 핵심적인 교훈이다. 북한 역시 제재에 따른 경제적 고통을 모르지 않지만, 주권과 안보를 지키기 위해 치러야 할 비용이라는 생각은 갈수록 굳건해지고 있다. 아마도 이 점이야말로 '있는 그대로의 북한' 체제의 핵심적인 특징일 것이다.

중국은 어떤가? 중국에게 식량과 유류 지원을 중단해서라도 북한에 영향력을 행사해야 한다는 주문이 많다. 그러나 이는 유엔 안보리 제재 결의에도 없는 내용이다. 더욱 근본적으로 중국이 이와 같은 초강경 대북 제재에 나서지 않고 있는 핵심적인 이유는 북한의 굴복 가능성은 극히 낮은 반면에, 북한의 인도적 위기 격화와 이에 따른 탈북자의 급증, 그리고 한반도 전쟁 위기 고조 등 중국의 국익에도 치명적인 악영향을 가져올 우려가 크다는 보기 때문이다.

'그럼 또 대화하자는 말이냐'는 반문이 나올 수 있다. 기실 '대화의 타당성'은 '제재의 타당성' 이상으로 큰 논쟁거리가 되어왔다. 20년간 대화를 해봤지만 소용없지 않았느냐는 것이다. 그러나 지금까지, 특히 2차 한반도 핵위기가 불거진 2002년 10월 이후로는 '협상다운 협상'은 없었다고 해도 과언이 아니다. 이에 대해서는 다음 기회에 상세히 살펴보기로 하고, 두 번째 글로는 최근 맹위를 떨치고 있는 한국의 핵무장론과 미국 전술핵 재배치 문제를 다뤄보고자 한다.