정계원로 분권형 개헌 제안, 대선캠프에 연쇄파급

문-안 캠프 쇄신안 마련 서둘러, 박 캠프만 소극적

지난 17일 국회의장, 국무총리, 당대표와 원내대표 등을 역임했던 여야의 정계원로 17명이 초당적 입장에서 '민주주의 혁신과 국민통합을 위한 제도개혁'으로서 분권형 대통령제 개헌, 국회의원 선거법 개정, 기초지자체 정당공천 폐지 등 세 가지를 여야 정당들과 박근혜-문재인-안철수 등 주요 세 후보들에게 제안한지 보름이 지났다.

임기단축 차기대통령, 중임에 나서도록

정계원로들이 제기한 핵심사안은 분권형 대통령제로서, 앞으로 대통령 취임 이후 1년 안에 개헌을 완료하고 개헌 즉시 대통령은 새 헌법에 따라 국정을 수행하며 19대 대통령 선거는 2016년 총선과 동시에 실시한다는 것이다. 새 대통령은 임기를 1년 10개월가량 줄여서 2016년에 대통령 선거와 국회의원 선거를 동시에 치르게 한다는 것이다. 대신 차기 대통령은 중임에 나서도록 함으로써 임기단축의 불이익을 보상받도록 했으며 이런 보상이 있어야 헌법 개정이 이루어질 수 있다고 봤다.

이들은 '87년 헌법'의 개정이 두 가지 이유로 필요하다고 제기했다. 현행헌법은 '직선제'를 통해 우리 사회의 민주화에 기여했지만 지난 군부독재의 비대한 대통령 권력을 온존시켜 권력남용과 부정부패로 실패한 대통령을 되풀이하게 했으며, 5년 단임제 대통령-4년제 국회의원-4년제 지방자치제라는 선거주기의 불일치로 국정혼선을 조장함으로써 안정된 정국운영을 어렵게 했다고 지적했다. 따라서 4년 중임으로 바꾸되 2년마다 중간평가 형식의 선거(지방자치 선거 등)를 실시함으로써 행정부의 견제-감시 역할을 하게 할 수 있다고 봤다. 분산된 대통령 권력은 총리, 국회 그리고 지방정부에 이양되도록 한다는 것이다.

이들이 제안서를 발표한 뒤 여야 무소속 각 후보 진영 측은 분권형 개헌에 관해 입장을 정리하는 등 제도개혁 논의가 전면에 떠오르고 있다. 정치개혁의 중심에 분권형 개헌 등 제도개혁이 있다는 것을 받아들이고 있는 셈이다. 아무리 좋은 정책들도 결함이 있는 제도 속에서는 제대로 효율과 성과를 내놓을 수 없다는 인식이 폭넓게 공유되고 있는 것이다.

▲ 여야 정계원로 17명이 분권형 대통령을 골자로 하는 개헌을 제안하는 기자회견을 하고 있다. ⓒ뉴시스

야권, 개헌 고리 단일화가 가치연합에 따른 세력연합으로 전환케

그러나 각 후보진영의 반응에는 분명한 온도차이가 느껴진다. 4년 중임제에 대해서 박근혜 후보는 국민의 여론추이를 봐가면서 고려하겠다고 말해서 극히 신중한 반응을 보였다. 박근혜 선대위의 안대희 정치쇄신 특위위원장은 "개헌을 전혀 고려치 않고 있다"고 분명히 말하고 총리에게 장관제청권을 부여하겠으며 대통령의 국회 국정보고를 반드시 실현시키겠다고 밝혔다. 박근혜 캠프는 현행 5년 대통령제를 그대로 유지하는 쪽으로 정리하고 있는 것으로 보인다. 문재인-안철수 두 후보 진영은 '분권형' 개헌을 기정사실로 보고 있다. 야권의 두 캠프는 분권형 개헌이 두 후보의 단일화의 중요한 고리가 될 것으로 보면서 권력의 분점이 아니라 가치연합에 따른 성공한 세력연합으로 발전해야 국민들의 이해를 얻을 것으로 보고 있다.

문재인 후보 측은 당초부터 공동정부제와 책임총리제를 제안한 바 있었고 안철수 캠프 측도 책임총리제를 고려하고 있다면서 11월 10일 제도개혁과 정책과제를 담은 블루프린트를 내놓겠다고 밝혔다. 두 후보 진영의 개헌 입장은 명백해졌다.

지역구도와 무한정쟁 극복할 국회의원 선거제도 요구

다음으로 중요한 것은 국회의원 선거법의 개정 문제였다. 87년 6월 민주항쟁의 성과물인 현행헌법에 따라 실시된 대통령 선거는 대통령 후보 출신지역에 따라 전국을 네 조각으로 갈라놓았다. 1988년 소선거구제로 실시된 13대 국회의원 선거는 그 지역대결 구도를 완벽하게 반영했다. 그 지역대결 구도가 지금까지 이어졌고 그 정치는 무한정쟁으로 발전, 정책경쟁과 정당발전을 가로막았다.

국회와 정치인에 대한 극심한 불신을 조장해왔다. 이번 제안에서 지역대결과 무한정쟁을 극복할, 시대상황에 맞는 국회의원 선거제도와 정당제도의 개혁이 있어야한다고 제안했다. 정당명부식 비례대표의석의 확대와 중대선거구제가 지역구도와 무한정쟁 극복의 대안으로 고려되고 있다.

마지막으로 무한정쟁으로 치닫는 중앙정치의 연장으로, 생활자치가 중심이 되어야 할 지방자치에서도 대결과 공천부정 등이 이어지는 것을 개혁하기 위해 기초자치 선거에서의 정당공천이 폐지되어야 한다고 권고했다.

정계원로들은 "자신들도 공직에서 활동하는 동안 잘못된 제도와 관행을 고치지 못했음을 깊이 반성하지 않을 수 없으며 새로운 정부를 탄생시키는 대통령 선거를 맞아 이제는 성공하는 대통령, 생산적인 국회, 생동하는 지방자치를 성취해야한다는 간절한 소망을 담아 이 제안을 내놓게 되었다"고 제안배경을 밝혔다.

이들이 이날 밝힌 제도개혁 내용의 줄거리는 다음과 같다.
가. 분권형 대통령제 헌법개정
1. 현행 대통령제를 분권형으로 개정한다.
2. 헌법 개정은 차기 대통령 취임 1년 안에 완료한다.
3. 차기 대통령은 헌법 개정 즉시 새 헌법에 따라 국정을 수행한다.
4. 제 19대 대통령 선거는 2016년 총선과 동시에 실시한다.
5. 대통령은 4년 중임제로 한다.
6. 차기 대통령은 중임에 나설 수 있다.
7. 국회의원의 책임을 명확히 하며, 국회의 예산편성권과 법률제정권을 강화 한다.

나. 국회의원 선거제도 및 정당제도는 국민통합과 협력의 정치를 만들 수 있도록 시대상황에 맞게 개혁한다.

다. 지방자치제 개혁
1. 중앙정부에 속한 지방자치 관련 권한을 지방자치 정부에 대폭 이양한다.
2, 기초단체장 후보와 기초의회 의원 후보데 대한 정당공천제를 폐지한다.

제안서 서명에 참여한 정계원로는 다음과 같다. <가나다 순>

고 건(전 국무총리) 권노갑(김대중 재단 이사장 )
김덕룡(전 한나라당 원내대표) 김상현(전 민추협 의장대행)
김원기(전 국회의장) 김형오(전 국회의장)
목요상(헌정회 회장) 박관용(전 국회의장)
이기택(전 민주당 대표) 이부영(전 열린우리당 의장)
이수성(전 국무총리) 이우재(전 민중당 대표)
이종찬(전 민정당 원내총무) 이한동(전 국무총리)
이홍구(전 국무총리) 임채정(전 국회의장)
정대철(전 민주당 대표)