구룡마을의 주거 환경 수준은 낮다. 판자촌의 특성상 화재 위험에 항상 노출되어 있고 오·폐수, 쓰레기 처리 시설이 열악해 정비가 시급한 상황이다. 하지만 강남이라는 위치의 특성상 개발과 동시에 엄청난 개발 이익이 예상된다. 외부 투기 세력을 차단해야 하며, 구룡마을 거주 주민의 주거 대책이 필요하다. 이 같은 이유 때문에 개발이 쉽게 이루어지지 않아 지금까지 차일피일 미루어져 왔다.
구룡마을 개발을 둘러싼 서울시와 강남구의 갈등
구룡마을 토지의 90%는 민간인이 소유한 사유지인데, 그동안 주민들은 토지 소유자들을 중심으로 꾸준히 민영 개발을 요구해 왔다. 하지만 서울시는 민영 개발을 하면 개발 이익 사유화를 막을 수 없고, 현지 거주민에 대한 주거 대책이 미비해 사업이 난항에 빠질 경우 사회적 문제가 될 수 있다는 이유를 들어 이를 수용하지 않았다. 대신 오세훈 전 서울시장 재임 시절인 2011년 4월 28일, 구룡마을의 공정하고 투명한 개발을 위해 서울시 산하 SH공사 주도의 공영 개발을 하기로 결정했다. 박원순 시장으로 바뀐 뒤인 지난해 6월 20일에는 도시계획위원회(이하 '도계위')에서 공영 개발 방식의 도시개발구역 지정(안)을 확정했다.
(☞ 관련 기사 : 서울 최대 무허가 판자촌 강남 구룡마을, 공영 개발 된다)
이렇게 순조롭게 해결되어 가는 줄 알았던 구룡마을에 다시 갈등이 생기기 시작한 것은 지난달 20일 신연희 강남구청장이 기자회견을 하면서부터다. 신연희 구청장이 기자회견에서 한 발언을 요약하면 다음과 같다.
| - 구룡마을 개발은 거주민 주거 대책 마련과 불로소득을 겨냥한 투기 세력 차단이라는 원칙 아래 공영 개발 방식을 취하기로 했었다. 그러나 서울시가 수용 방식을 기본으로 하는 당초 방안에서, 토지주가 개발 구역 내에 소유하고 있던 땅을 사업자에게 내주는 대신 개발 뒤 일부 부지를 돌려받아 자율적으로 이용하는 '환지(換地) 방식'을 일방적으로 추가했다. - 환지방식의 도입은 최소한의 개발 이익 환수도 어렵게 만들기 때문에 공영 개발 취지에 맞지 않다. 이는 결국 서울시가 공영 개발 방식을 토지주가 원하는 민영 개발로 전환한 것이다. - 따라서 구룡마을 개발은 투기꾼에게 이득을 주는 환지 방식이 아닌 수용 방식의 공영 개발로 추진해야 한다. |
신연희 구청장이 기자회견을 하자 서울시는 그 즉시 보도자료를 내서 입장을 밝혔다. 서울시의 입장을 요약하면 다음과 같다.
| - 도계위에서 심도 있게 논의한 결과 토지주와 갈등 완화, SH공사의 초기 투자비 저감(약 4000억 원), 거주민 재정착을 위한 임대보증금과 임대료 저감 등을 고려해 도시개발법에 근거한 혼용 방식(수용 방식과 환지 방식 혼합)을 결정했다. - 대표적 민간 사업 방식인 환지 방식을 수용했다는 강남구의 주장은 민영 개발과 공영 개발 방식 중 환지 방식의 내용을 오해한데서 비롯된 것으로 보인다. |
갈등의 핵심은 환지 방식에 대한 오해
이상에서 볼 수 있듯이 강남구와 서울시 갈등의 핵심은 바로 공영 개발의 한 방식으로 추가된 환지 방식에 있다. 최초 공영 개발을 결정했을 당시는 민간이 소유한 땅을 강제로 수용하고 대신 토지주에게 보상비를 지급하는 수용 방식이었다. 하지만 도계위 논의를 거치는 과정에서 전체 용지의 약 18%(5만4000여㎡)가량은 환지를 해주는 혼용 방식 개발로 변경됐다.
서울시가 환지 방식을 일부 추가한 이유는 위의 보도자료에 잘 설명되어 있다. 이를 한마디로 요약하면 '효율적이고 공익적인 개발'이라 표현할 수 있다. 우선 적자에 허덕이는 SH공사의 초기 투자비를 절약해 재정 부담을 덜려는 목적이 상당히 컸던 것으로 추정된다. 토지보상비를 줄여 저소득층인 거주민에게 더 저렴한 비용으로 임대아파트를 제공하겠다는 것도 중요한 이유였을 것이다. 그리고 토지주와 겪는 갈등을 완화해 개발을 신속하게 이루는 게 명분상의 공익이 아닌, 실질적인 공익을 실현하는 길이라는 생각도 했던 것 같다. 이와 관련하여 지금의 구룡마을 공영 개발을 결정한 도계위 위원 중의 한 명인 조명래 교수(단국대)는 한 언론 인터뷰에서 다음과 같이 이야기했다.
"가장 문제는 수용 방식으로는 구룡마을 개발 사업이 되지 않는다는 점이다. 공익이란 이름으로 주민들이 극단적으로 저항하고, 여러 가지 불협화음이 생긴다. 이제까지 사업이 굉장히 오래 지연되었는데 또 지연되면 아무리 공영 개발이라도 사업을 아예 할 수가 없는 상황이다." "명분상 공익이 아닌, 공익의 진정한 실현을 위해서라도 일정 부분 민간의 이익을 담보하는 절충적 방안이 필요했다." (<뉴스1>, 2013년 4월 3일)
그런데 환지 방식과 관련해 신연희 구청장이 문제 제기를 한 중요한 근거는 바로 '토지 불로소득'이다. 첫째 근거는 환지 방식을 도입하게 되면 일부 토지주에게 개발 이익이라는 명목의 토지 불로소득이 돌아간다는 것이고, 둘째는 이로 인해 공영 개발의 원칙이 깨지고 민영 개발이 이루어진다는 것이다. 결국 '민영 개발을 하게 되면 개발 이익을 환수할 수 없'기 때문에 토지 불로소득이 발생할 수밖에 없다는 얘기다.
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| ▲서울 최대 무허가 판자촌이자, 강남 한복판에서 개발이 되지 않은 몇 안 되는 땅인 구룡마을 개발을 둘러싼 논란이 한창이다. ⓒ뉴시스 |
환지 방식은 민영 개발인가?
환지 방식을 바라보는 관점에 있어서 서울시와 강남구의 입장이 이렇게 갈리고 있기에, 구룡마을에 적용될 환지 방식이 구체적으로 어떤가를 정확히 파악하는 게 우선 필요해 보인다. 서울시에서 지난해 8월 2일 발표한 '개포 구룡마을 도시개발구역 지정 고시'를 보면 시행 방식이 '공영 개발, 사용·수용 방식을 원칙으로 하되 일부 환지 방식 수용(구역 미분할 혼용 방식)'이라고 되어 있다. 여기서 중요한 것은 바로 '구역 미분할 혼용 방식'이다.
구룡마을의 개발 방식은 수용과 환지가 섞여 있는 혼용 방식인데, 도시개발법 시행령 43조 ②항에 보면 혼용 방식에는 '분할 혼용 방식'과 '미분할 혼용 방식' 두 가지가 있다고 되어 있다. 분할 혼용 방식은 "수용 또는 사용 방식이 적용되는 지역과 환지 방식이 적용되는 지역을 사업시행지구별로 분할하여 시행하는 방식"이다. 반면 구룡마을에 적용될 미분할 혼용 방식은 "사업시행지구를 분할하지 아니하고 수용 또는 사용 방식과 환지 방식을 혼용하여 시행하는 방식"이다.
이러한 구룡마을의 미분할 혼용 방식을 개발 방식 측면에서 살펴보자. 신연희 구청장은 환지 방식을 추가해 민영 개발이 이루어진다고 이야기하고, 도계위 위원 중 한 명인 조명래 교수는 공영 개발의 방식이 반드시 수용일 필요는 없으며 환지 방식도 가능하다고 이야기하고 있다(<뉴스1>, 2013년 4월 3일).
이와 관련해 도시개발법 21조 ①항은 "도시개발사업은 시행자가 도시개발구역의 토지 등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지 방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다"라고 되어 있다. 이는 공영 개발이든 민영 개발이든 상관없이 시행자가 수용 방식과 환지 방식, 혹은 혼용 방식 중 어느 것이든 사용할 수 있다는 말이다.
따라서 환지 방식이 꼭 민영 개발인 것만은 아니다. 도시개발법 11조 ①항에 "다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 토지 소유자나 조합을 시행자로 지정한다"라는 부분이 있으나 구룡마을의 경우는 구역 전부를 환지 방식으로 지정한 게 아닌 혼용 방식이기 때문에 이에 해당하지 않는다. 그리고 혼용 방식으로 도시 개발이 이루어진 선례들을 보면 LH, 혹은 지방공사나 지자체 등이 시행사가 되어 진행된 것이 보통이며, 미분할 혼용 방식의 경우는 민간에서 진행하기 어려운 부분이 많아 공공에서 대행하는 경우가 대부분이다.
종합하면 환지 방식으로 인해 민영 개발이 이루어진다고 하는 신연희 구청장의 주장은 사실과는 먼 주장이라고 정리할 수 있다.
환지 방식은 개발 이익 사유화를 허용하는가?
신연희 구청장이 제기한 가장 큰 문제는 바로 환지 방식을 추가하면 개발 이익이 사유화된다는 것이다. 이에 대해 조명래 교수는 환지 방식을 추가하더라도 토지주가 토지의 일부를 공공 인프라 설치를 위해 내놓아야 하기 때문에 개발 이익을 도시계획적 방법을 통해 환수할 수 있다고 이야기하고 있다(<뉴스1>, 2013년 4월 3일). 또한 신연희 구청장의 기자회견이 있은 후 토지주들도 기자회견을 열었는데, 기자회견에서 그들은 환지 방식 개발 시 토지 가치의 50%를 기부 채납해야 하기 때문에 자연스럽게 개발 이익은 환수가 가능해진다고 주장했다(<뉴스토마토>, 2013년 4월 3일).
도시개발법에서는 환지 방식 사업에 있어서 사업비 충당 및 도로, 공원 등의 공공 시설 건설 등의 목적으로 체비지(替費地)와 보류지(保留地)를 정해서 개발 이익의 일정 부분을 공공이 환수할 수 있도록 하는 장치를 두고 있다. 도시개발법 제3절 '환지 방식에 의한 사업 시행'의 34조 ①항을 보면 "시행자는 도시개발사업에 필요한 경비에 충당하거나 규약·정관·시행규정 또는 실시계획으로 정하는 목적을 위하여 일정한 토지를 환지로 정하지 아니하고 보류지로 정할 수 있으며, 그중 일부를 체비지로 정하여 도시개발사업에 필요한 경비에 충당할 수 있다"라고 되어 있다. 또한 도시개발법 시행규칙 제28조 ①항은 "보류지는 실시계획인가에 따라 정하되, 도시개발구역이 2 이상의 환지 계획 구역으로 구분되는 경우에는 환지 계획 구역별로 사업비 및 보류지를 책정하여야 한다"라고 되어 있다. 이러한 조항은 일반적인 재개발·재건축 사업에서 용적률 상향에 대해 일정 부분을 기부 채납 형태로 받아 개발 이익을 환수하는 것과 비슷한 방식으로 볼 수 있다.
종합하면 신연희 구청장의 주장대로 환지 방식의 도입이 개발 이익 환수를 어렵게 만든다는 주장은 과도한 주장이라고 봐야 한다.
공영 개발과 토지 불로소득 환수는 별개의 문제
그런데 여기서 한 가지 반드시 짚고 넘어가야 할 부분이 있다. 신연희 구청장은 환지 방식이 추가된 것과 관련하여 검찰에 수사 요청을 하겠다는 말까지 하면서 토지 불로소득, 혹은 개발 이익 사유화를 막겠다는 의지를 불태우고 있다. 그렇다면 환지 방식이 아닌 100% 수용 방식의 공영 개발을 하게 되면 정말 토지 불로소득이 완전히 환수되는가를 확인할 필요가 있다.
이에 대한 정확한 대답을 하려면 먼저 공영 개발과 토지 불로소득 차단은 별개라는 사실을 알아야 한다. 공영 개발과 민영 개발의 차이는 사업 시행의 주체가 공공이냐 민간이냐가 다르지, 토지 불로소득 환수 방식에 있어서 특별히 차이가 나는 것은 아니다. 공영 개발 방식에서는 토지 불로소득 차단뿐만 아니라 저소득 계층에 필요한 저렴한 주거 공간 확보, 계층 간 사회 통합, 공공 인프라의 효율적 공급 등의 다양한 공익적 요소들이 종합적으로 고려된다.
그리고 '개발 이익'이란 개발 과정에서 공공에 의해 건설되는 인프라와 각종 시설, 혹은 용도 변경(예를 들어 '종상향') 등으로 인해 상승하게 되는 토지 가치의 증가분을 의미한다. 설사 공영 개발을 통해 개발 이익을 전부 환수했다고 하더라도 향후에 주변 지역에 예상치 못한 호재(예를 들어 지하철역, 편의시설 등의 신설)가 발생해 더 많은 토지 가치의 상승이 일어날 수도 있다. 토지 가치는 개인이 아닌 사회적 원인에 의해 만들어진 것이기 때문에 토지 불로소득이라고 하며, 개발 이익은 개발 시점에 발생하는 토지 불로소득의 일부분일 뿐이다. 따라서 한 번의 개발 과정에서 발생하는 개발 이익을 모두 환수했다고 치더라도 토지 불로소득을 모두 환수했다고 할 수는 없다.
개발 이익의 환수 측면에서 살펴보더라도 100% 수용 방식이 환지 방식보다 특별히 더 우월한 것도 아니다. 앞에서도 살펴보았듯이 환지 방식은 체비지와 보류지라는 도시계획적 방법으로 개발 이익을 환수하고, 수용 방식은 공공이 사유지를 개발하기 전의 가격으로 수용해 개발한 이후 되팔아 환수한다는 방식상의 차이만 있을 뿐이다. 중요한 것은 환지나 수용 중 어떤 방식을 선택하더라도 지금처럼 공영 개발로 지어진 부동산을 분양하게 되면 결국 분양을 받은 개인이 미래에 발생하게 될 토지 불로소득을 모두 차지한다는 점이다. 결국 토지 불로소득은 '개발 방식'이 아닌 사업 이후의 '소유 방식'과 더 밀접한 관련을 갖는다고 할 수 있다.
부동산 불로소득을 완전히 차단하는 공공토지임대제
결론적으로 토지 불로소득을 완전히 환수하기 위한 가장 이상적인 소유 방식은 토지에 대한 소유권은 공공이 갖고 건물만 분양하는 '공공토지임대제' 방식이다. 공공토지임대제 방식의 개발을 하면 토지에서 발생하는 개발 이익뿐만 아니라 미래에 발생할 토지 불로소득 전부를 임대료 형태로 공공이 영구적으로 환수할 수 있게 된다.
신연희 구청장이 항간에서 이야기하는 것처럼 정치적인 목적이 아니라 토지 불로소득을 일부 토지주가 사유화하는 게 정말 심각한 사회 문제라고 생각한다면, 환지 방식을 문제 삼을 것이 아니라 현재 분양이 예정된 1500세대를 어떻게 공공토지임대제에 기반한 개발 방식으로 전환할 수 있을지를 고민해야할 것이다.
아울러 서울시도 최근 도시 재생의 새로운 패러다임으로 '마을 만들기' 중심의 사업을 진행하고 있지만, 여기에 토지 불로소득 환수에 대한 고민이 부족해 보이는 아쉬움이 있다. 지금은 서울시와 강남구가 불필요한 갈등을 할 상황이 아니라 강남구가 제기한 토지 불로소득 환수, 즉 토지 정의라는 가치를 새롭게 추진하고 있는 서울시의 도시 재생 방식에 어떻게 잘 담아낼 수 있는지를 함께 고민해야 할 시점이다.
| [2013년 봄학기 토지+자유 아카데미] ☞ 신청하기 o 주제 : 어울림과 평등의 경제학 - '진보와 빈곤'을 넘어 대안경제로 o 강사 : 남기업(토지+자유연구소 소장) / 김윤상(경북대 행정학부 교수) o 일시 : 5.6 - 6.10(매주 월요일, 저녁 7시) o 장소 : 금성종합건축사무소 세미나실(지하철 4호선 총신대입구역, 7호선 내방역 부근) o 수강료 : 10만원(직장인), 5만원(학생, 시민단체 활동가) [토지+자유 아카데미 공개강좌] ☞ 신청하기 o 주제 : 강남개발 잔혹사 - 토지정의로 본 강남의 역사 o 강사 : 한홍구(성공회대 교양학부 교수) o 일시 : 5.3(금) 저녁 7시 o 장소 : 명동 청어람 지하 소강당(지하철 4호선 명동역 부근) o 수강료 : 무료 |
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