기초노령연금이 대표적이다. 지난 대선에서 박근혜 후보를 제외한 대부분의 타 후보들은 현재 노후 계층의 70%에게만 지급되는 기초노령연금을 점진적으로 2배(약 20만 원)로 인상한다는 데 그쳤다. 반면 박근혜 대통령은 70%가 아닌 '모든' 노후 계층에 점진적이 아닌 '도입 즉시' 2배를 기초연금화 하여 지급한다는 파격적인 공약을 내세웠다. 만약 공약대로 됐다면 아마도 기초연금은 노후 계층을 대상으로 하는 보편적 사회수당이 되고, 이는 우리나라 복지제도 역사에서 노후 빈곤 해소의 시발점이 될 획기적인 '좋은' 복지 정책으로 남았을 것이다.
하지만 인수위 활동 기간 동안 뜨거운 논란을 불렀던 '기초연금' 공약은 논의를 거치면서 수정과 퇴보를 거듭해 전혀 다른 '나쁜' 정책으로 둔갑했다. 노령층의 표심을 흔들었던 착한 공약이 어떻게 나쁜 정책으로 뒤바뀌었을까. 그리고 가장 좋은 노후 빈곤 해소 방안은 무엇일까.
OECD 회원국 평균 3배가 넘는 노인빈곤율
현재 우리나라는 노인빈곤율이 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균(13.5%)의 3배가 넘는 45.1%에 달한다. 노후 빈곤이 매우 심각한 상황이다. 반면 <그림 1>처럼 현재 공적 연금은 국내총생산(GDP) 대비 지출이 OECD 회원국 중에서 가장 낮은 수준이다. 평균 수급액은 30만 원에 불과해 최저생계비에도 미치지 못한다. 이마저도 사각지대가 커서 노후 빈곤 해소 역할을 제대로 수행하지 못하고 있는 실정이다.
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| ▲<그림 1> 현행 노후 소득 보장 체계. ⓒ토지+자유연구소 |
여기에 현재 1인당 9만4600원에 불과한 기초노령연금은 열악한 공적 연금 체계를 보완하기엔 턱없이 부족하다. 노후 빈곤 해소라는 목표를 달성하기 위해 충분한 기초연금을 도입해 다층소득보장체계의 맨 아래층을 튼튼히 하고, 노후 빈곤 해소의 실제적인 방안을 마련해야 할 명분은 충분하다.
기초연금 공약이 대선 과정부터 크게 주목받았던 것은 아니다. 인수위가 출범하고 나서야 세간의 관심을 받게 됐다. 이유는 먼저 박근혜 대통령이 후보 시절 기초연금 도입을 위해서 추가로 필요한 예산을 매년 3조6000억 원씩 4년간 약 14조6000억 원으로 추산했던 것과 달리, 대선 직후 전문가들은 매년 약 7조 원 이상이 필요하다고 예상했기 때문이다. 여기에 추가 예산의 일부분(30%)을 해당 연도의 국민연금 보험금에서 조달하고, 늘어나는 기초연금 지급액만큼 국민연금의 소득대체율을 낮추는 방안을 고려해 논란을 확산시켰다.
만약 이런 방식으로 기초연금이 도입되었다면 <그림 2>에서 보는 바와 같이 노후 계층이 받게 되는 혜택은 도입 이전과 비교해 별 차이가 없어 기초연금은 노후 빈곤 해소라는 애초의 정책 목표와는 전혀 상관없는 정책이 되었을 것이다.
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| ▲<그림 2> 국민연금 사용 방안. ⓒ토지+자유연구소 |
하지만 정부 출범에 맞춰 발표한 기초연금 도입 방안에서 기초연금의 소요 재원 중 일부를 국민연금에서 빼 쓰려던 계획은 형식상으로는 빠지게 됐다. 대신 내년 7월부터 모든 노후 계층을 소득과 국민연금 가입 여부를 따져 4개 그룹으로 나눈 후 세금을 재원으로 하여 4만 원~20만 원으로 차등 지급하는 방식으로 기초연금을 도입하겠다고 발표했다. '모든 노인에게 20만 원씩을 지급해주겠다'던 공약이 정부 출범 이후 '모든 노인에게 지급은 하되 최대 20만 원 이하에서 차등 지급하겠다'로 바뀐 것이다.
현대 복지국가의 시대적 흐름을 역행하는 박근혜표 기초연금
소득 보장 제도는 일반적으로 기여가 없고 소득·자산 조사도 없는 사회수당과, 기여는 있지만 소득·자산 조사가 없는 사회보험, 그리고 기여는 없지만 소득·자산 조사가 있는 공공부조로 나눌 수 있다. 그리고 단순하게 표현하면, 소득·자산 조사나 근로 조건 부과가 없는 사회수당을 사회의 모든 구성원에게 무조건적으로 지급하면 그것이 '기본소득(Basic Income)'이 된다.
까다로운 심사를 거치지 않고 모든 사람에게 무조건적으로 지급하기 때문에 수급자를 가려내기 위한 행정비용이 들지 않고, 사각지대가 발생하지 않으며, 노동 의욕을 감퇴시키지 않아 수급자가 빈곤의 늪에 빠지지 않는다는 것 등이 기본소득의 장점이다. 보편적 복지의 기조 아래 각종 까다로운 심사와 조건을 수반하는 공공부조와 사회보험은 되도록 축소하고, 기여와 소득·자산 조사가 필요 없는 사회수당을 늘리는 게 현대 복지국가의 중요한 흐름이다. 이러한 흐름의 연장선상에서 진정한 의미의 보편적 복지로서 기본소득이 중요한 대안으로 떠오르고 있는 상황이다.
이러한 분류에 따르면 '모든 노인에게 20만 원씩을 지급해주겠다'는 후보 시절의 공약은 기여와 소득·자산조사가 전혀 없는 기본소득의 한 형태라고 할 수 있으며, '모든 노인에게 지급은 하되 최대 20만 원 이하에서 차등 지급하겠다'는 정부의 도입 방안은 소득 조사와 국민연금의 가입 여부에 따라 차등 지급하는 형태이기에 공공부조의 한 형태로 볼 수 있다. 따라서 정부의 공공부조 형태의 기초연금 도입 방안은 단순한 수정이 아닌 퇴보다. 현대 복지국가의 시대적 흐름을 역행한 것이고, 좋은 기초연금을 나쁜 기초연금으로 만든 것이다.
노후 빈곤 해소를 위해 기본소득형 기초연금으로 가야
정부의 도입 방안이 공공부조 형태의 나쁜 기초연금으로 바뀌면 어떤 문제들이 발생할지는 대표적 공공부조제도인 기초생활보장제도에서 발생하는 문제점들을 살펴보면 알 수 있다. 기초생활보장제도는 저소득층의 기본적인 생활을 보장하기 위해 최저생계비에 미달하는 소득을 보충해서 소득을 최저생계비 수준으로 유지시키는 방식으로 운영된다. 그런데 기초생활 수급자가 만약 근로소득을 발생시켜도 그것이 최저생계비 이하일 경우 근로소득 금액만큼 기초생활보장제도의 수급액만 줄어들게 되고, 가처분 소득은 최저생계비 수준에서 변화가 없이 동일하게 유지된다.
이런 방식 때문에 한번 기초생활 수급자가 되면 노동을 할 유인이 줄어들어 빈곤의 늪에 빠지고, 수급자 처지에서 빠져나오기 어렵게 되는 경우가 발생한다. 그리고 이런 방식은 결국 소득을 올리는 것이 그대로 기초생활보장제도의 혜택만 줄어드는 것으로 이어지기 때문에 세율이 100%인 결과가 되는 것이다.
실질적으로는 국민연금에서 지급되는 기초연금 도입 방안
정부의 방안인 공공부조 형태의 기초연금을 도입하게 되면 기초생활보장제도에서 발생하는 것과 비슷한 문제점들이 발생할 것이다. 정부의 도입 방안은 소득 수준과 국민연금의 가입 여부에 따라 기초연금을 차등 지급하는 것인데, 이는 국민연금의 가입자가 되는 것이 곧 기초연금의 수급액이 줄어드는 것으로 이어진다는 의미다. 결국 기초생활보장제도처럼 상당히 높은 세율이 적용되는 것과 동일한 의미인 셈이다. 형식상으로만 국민연금이 아닌 세금을 통해 기초연금의 재원을 마련하는 것이지, 실질적으로 20만 원에서 기초연금 수급액에 모자란 부분을 국민연금 가입자들의 보험금에서 빼내어 기초연금을 지급하는 것이다.
<그림 3>에서 국민연금과 기초연금이 중첩되는 부분이 국민연금 가입자의 국민연금에서 기초연금의 재원으로 사용되는 부분이라고 볼 수 있다.
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| ▲<그림 3> 정부의 도입방안. ⓒ토지+자유연구소 |
국민연금의 안정성을 해치는 '나쁜' 기초연금
이렇게 되면 기초생활보장제도가 노동 의욕을 감퇴시키는 것처럼, 기초연금이 국민연금에 대한 국민의 가입 의지를 감퇴시키는 결과를 가져오게 된다. 정부의 기초연금 논의가 이어지면서 현재 국민연금 임의가입자 수가 점점 줄어들고 있는 상황이 이를 증명한다.
우리나라의 국민연금 구조는 가입자들의 평균 가입 기간이 짧고, 소득대체율도 낮아 평균 수급액이 매우 낮은 상황이다. 이 때문에 공공부조 형태의 기초연금이 도입되면 소득 수준이 낮은 사람일수록 국민연금에 가입하여 오랜 기간 보험금을 납부하는 것보다는 차라리 국민연금 미가입자가 되어 아무런 기여 없이 기초연금 20만 원을 모두 받는 것이 더 유리하다고 판단할 가능성이 높다.
정부는 이런 상황을 우려해 국민연금 가입기간이 길수록 더 많은 기초연금을 주는 방식으로 제도를 설계했지만, 안정적인 일자리를 통해 오랜 기간 국민연금에 가입할 수 있었던 중산층에게 더 많은 기초연금을 주는 것이 되기 때문에 노후 빈곤 해소라는 정책 목표의 달성은 더욱 요원해진다. 결국 노후계층의 빈익빈 부익부 현상만 증가시키는 결과를 가져올 것이다.
국민연금과 기본소득형 기초연금은 독립적으로 운영해야
공공부조 형태의 기초연금은 그 자체로도 보편적 복지의 흐름에 맞지 않을 뿐만 아니라, 이를 국민연금과 연계하면 국민연금의 안정성을 해치는 결과를 가져올 것이다. 따라서 기초연금은 공공부조의 형태가 아닌 후보 시절의 애초 공약처럼 기본소득 형태로 다시 돌아가야 한다. 그리고 서로 다른 성격의 소득 보장 제도인 국민연금과 기초연금을 통합하지 말고 독립된 제도로 운영해야 한다.
이렇게 되면 노후 소득 보장 체계는 <그림 4>처럼 기초연금으로 모든 노후 계층이 동일하게 혜택을 받고, 그 기반 위에 현재 국민연금의 소득대체율이 유지되면서 최저생계비를 넘어서는 형태로 이뤄질 것이다.
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| ▲<그림 4> 기본소득형 기초연금. ⓒ토지+자유연구소 |
'증세 없는 복지'로는 복지 확대 요원
기초연금과 관련된 문제의 핵심에는 바로 '증세 없는 복지'가 있다. 증세 없는 복지는 '복지 확대, 증세 없음, 재정건전성 유지'라는 달성하기 힘든 세 가지 목표를 동시에 달성하려는 '트릴레마'(trilemma, 세 목표를 동시에 모두 달성하기 어려운 상황) 상황이다. 이런 트릴레마의 상황에서 기초연금을 포함한 많은 복지공약들을 동시에 도입하려다 보니 궁여지책으로 지금처럼 퇴보한 정책들이 나오고 있는 것이다. 따라서 증세 없는 복지를 포기하지 않는 한 박근혜 대통령 임기 내내 복지 정책을 둘러싼 잡음은 끊이지 않을 것이다.
증세 없는 복지를 포기하고 기본소득 형태의 기초연금을 도입하더라도 어디서 재원을 마련할 것인지의 문제는 계속 남는다. 인수위 초기, 기초연금 도입에 추가적으로 소요되는 7조 원 가운데 국민연금을 통해서 30%의 재원을 마련하겠다고 했는데, 이를 다르게 풀이하면 7조 원의 70%인 약 5조 원은 박근혜 정부에서 추진하려고 하는 지하경제 양성화와 지출 개혁 등을 통해서 증세 없이도 충분히 마련할 수 있다는 말이 된다. 결국 국민연금을 통해 마련하려고 했던 30%에 해당하는 약 2조 원만 증세를 통해 해결하면 된다는 이야기다. 그럼 2조 원의 재원은 어디서 마련하는 것이 좋을까.
증세의 가장 좋은 방법은 '토지보유세'
결론부터 이야기하면, 증세 방법에도 여러 가지가 있지만 기초연금 도입에는 토지보유세를 통한 재원 마련이 가장 이상적인 방법이다. 증세를 주장하는 학자들은 보통 소득세, 법인세, 부가가치세 등을 통한 증세를 이야기한다. 진보적인 학자들을 중심으로 소득세와 법인세 중심의 증세 논의가 활발했는데, 박근혜 대통령이 당선 이후 보수적인 경제학자들 사이에서 부가가치세율 인상을 통한 증세 주장의 목소리도 조금씩 커지고 있다. 그러나 이미 알려져 있듯이 부가가치세는 역진적인 세금이기 때문에 점점 팍팍해지고 있는 서민들의 경제 상황을 고려할 때 그다지 좋은 방법이 아니며, 소득세와 법인세는 기본적으로 사중손실(deadweight-loss, 독점으로 인해 발생하는 사회적 순손실)을 발생시켜 경제를 왜곡시킨다는 문제가 있다.
그러나 토지보유세는 우리나라의 상위 1%(50만 명)가 민유지의 56.7%, 상위 10%(약 500만 명)가 민유지의 98.2%를 소유하고 있을 정도로 소유 편중도가 심하기에 서민들에게 상대적으로 부담이 덜하다. 그리고 대부분의 경제학자들이 인정하듯이 공급량이 정해져 있고, 숨기거나 회피할 수 없는 토지의 특성상 사중손실을 발생시키지 않는 중립적인 세금이기에 경제에 부담을 주지 않을 뿐 아니라 전가를 할 수 없어 비효율적으로 사용되던 토지가 효율적으로 사용되도록 촉진하는 효과도 있다. 따라서 똑같은 수준의 증세를 하더라도 토지보유세 강화를 통해 기초연금의 재원을 마련하는 것이 대다수의 서민들에게도 이득이 되고, 경제에도 해가 없는 가장 좋은 방법이라고 할 수 있다.
부동산 문제도 풀고 노후 빈곤도 해결하는 법
하지만 지금처럼 부동산 시장이 침체기인 상황에서 토지보유세율을 인상하는 것이 쉬운 일이냐고 되물을 수 있다. 우리나라 국민들이 소유하고 있는 자산의 70%가량이 부동산에 묶여있다. 그런데 부동산 시장 침체로 인해 부동산 가격이 하락하는 상황에서, 토지보유세율 인상으로 부동산 가격이 추가 하락해 연착륙이 아닌 경착륙으로 가게 되면 엄청난 혼란이 야기될 수 있기 때문이다.
그래서 이러한 문제를 해결하면서 토지보유세율을 인상할 수 있는 방안으로 고안된 것이 '지가 고정형 토지보유세'다. 지가 고정형 토지보유세는 제도 도입 시점을 사전 예고한 후에 도입 전까지는 점진적으로 보유세율을 강화하다가 제도 도입 시점에서 사유(私有)할 수 있는 지대만 기존의 토지 소유자에게 보장하고 이후 발생하게 할 지대는 지속적으로 환수해나가는 방식이다. 이렇게 되면 지가가 도입 시점의 수준에서 고정되기 때문에 경착륙의 우려가 사라진다.
더 나아가 지가 고정형 토지보유세가 도입되면 시간이 흐름에 따라 토지에서 발생하는 지대를 환수해 많은 금액의 복지재원을 확보할 수 있기 때문에 노후계층뿐만 아니라 영·유아와 청년계층, 궁극적으로는 전 세대에 완전한 의미의 기본소득을 지급할 수 있게 될 것이다.
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| ▲경기가 어려워지면서 기초연금 도입에 진통이 따르고 있다. 청년세대의 기반과 노후세대의 안정을 동시에 잡아야 하는 상황에서 토지에 매기는 세금은 중요한 복지 출처가 될 수 있다. 사진은 본문의 특정 내용과 관련 없음. ⓒ프레시안(최형락) |
노후 빈곤 해소 위한 세대 간 연대 수단인 토지보유세
토지보유세를 통해 기초연금의 재원을 마련해야 할 또 다른 이유는 바로 '세대 간 연대'에 있다. 복지 부담자인 현재 경제활동계층의 입장에서 아동·청년과 같은 미래세대를 위한 복지는 미래에 경제활동을 할 세대에 대한 일종의 사회투자개념으로 받아들여진다. 하지만 노후계층은 현재는 물론이고 미래에도 더 이상 경제활동을 할 수 없는 세대이기에 이들을 위한 복지는 투자의 개념이 아닌, 순전히 시혜 혹은 재분배로만 인식된다.
따라서 노후계층의 복지에 있어 부담을 하거나 하게 될 자식세대와 시혜를 받거나 받게 될 부모세대 간의 입장이 엇갈리는 경우 세대 간 갈등이 발생한다. 이 때문에 제대로 된 노후 복지 제도를 설계하기 위해서는 세대 간 연대라는 기반 위에서 각 세대가 얼마만큼의 부담과 혜택을 보게 될 것인지를 두고 충분한 사회적 합의를 거치는 과정이 꼭 필요하다.
토지보유세를 통한 세대 간 연대
고령화가 빠른 속도로 진행되고 저성장 시대에 접어든 상황에서 미래세대인 청년이 향후에 엄청난 노인 부양 부담을 지게 될 것이 분명한데, 정작 이들이 겪고 있는 현재의 경제적 상황은 그리 낙관적이지 않다. 청년실업률은 역대 최고를 기록하고 있으며, 그나마 취업 가능한 일자리는 불안정한 비정규직이 대부분이고, 여기에 고가의 부동산은 청년세대를 절망으로 내몰고 있다.
이 중에서 미래세대를 가장 어렵게 만드는 것은 단연 부동산 문제다. 부동산 문제만 해결된다면 미래세대가 겪고 있는 경제문제의 절반 이상은 해결된다고 봐도 무방할 것이다. 그런데 부동산은 이제 막 은퇴를 하기 시작한 베이비부머 세대의 가장 중요한 경제적 기반이다. 이러한 상황은 노후세대로 진입하고 있는 현재 아버지 세대의 경제적 기반인 부동산이 그들을 책임져야 할 자식세대의 발목을 붙잡고 있는 것으로 표현할 수 있다.
따라서 토지보유세를 통해 기본소득형 기초연금의 재원을 마련하면 미래세대가 겪고 있는 부동산 문제가 경감되는 동시에, 기초연금을 통해 부모세대의 노후 대비가 동시에 해결되는 길이 된다. 이는 전 세대가 연대해 노후빈곤 해소를 위해 노력하는 매우 이상적인 노후복지 형태다. 그리고 부동산 문제가 해결되면 미래세대가 결혼과 출산을 하는 일이 더 쉬워질 것이고, 이는 노후 계층을 책임질 경제활동인구의 증가로 이어져 장기적으로 노후 복지를 위한 재원마련의 기반 확대로 이어지게 될 것이다.
'더 좋은' 기초연금인 '지대기본소득'형 기초연금
토지보유세를 통해 마련된 재원으로 기본소득을 도입하는 방식을 '지대기본소득'이라고 부른다. 박근혜 대통령은 지금 증세 없는 복지라는 늪에 빠져 기본소득형 기초연금이라는 좋은 기초연금을 버리고 공공부조 형태의 나쁜 기초연금으로 후퇴하려 한다.
박근혜 대통령이 단순히 표심을 얻기 위해서가 아니라 진심으로 노후빈곤 해소를 위해 기초연금 공약을 내걸었다면, 지금 할 일은 '나쁜' 기초연금으로 퇴보하는 것이 아니라 지대기본소득형 기초연금이라는 '더 좋은' 기초연금으로 발전하는 것을 선택하는 일이다.
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