차기 정권이 추진해야 할 외교·안보·대북정책

[경남대 극동문제연구소 '한반도포커스'] 제21호 <5>·끝

1. 국제정세 및 동북아·한반도 환경 변화

2013년은 국제정세, 동북아·한반도 안보 환경에 매우 중요한 시기이다. 세계경제는 금융위기의 후유증과 유럽 재정위기 여파 등으로 불확실성이 지속될 것이며, 전 세계적인 경기침체와 성장세 둔화를 가속화해 나갈 것으로 전망된다. 아랍의 봄과 중동 지역의 불안정이 지속되고, 세계 여러 곳에서 인종·민족·종교 갈등이 예상되며, 핵·미사일 등 대량살상무기의 확산, 테러·해적, 기후변화, 양극화, 불법행위 등 초국가적 위협도 다양화될 것으로 보인다.

중국, 인도 등의 급성장은 아시아 지역이 세계 경제를 견인하는 중심축으로 부상케하고, 세계 역학 관계의 급격한 변화를 일으키고 있다. 특히 동북아시아 지역은 중국의 경제성장과 함께 미중간 아시아태평양지역의 패권경쟁의 장이 되고 있으며, 국가 간 경제협력의 확대 못지않게 역내 대립과 갈등의 요소가 분출하는 지역이 되고 있다. 동북아의 중심인 한반도 역시 이러한 협력과 갈등이 반복되는 지역으로, 대륙세력과 해양세력의 전통적 냉전구조 잔존, 남북 간 분단의 지속, 과거사·영토문제 등에 대한 역내 국가들의 민족주의적 성향 등으로 정세의 유동성과 불안정성이 가중되고 있다.

특히 2013년은 동북아시아 주요국의 정치권력에 변동이 있는 시기이다. 북한은 2012년 4월 김정은 체제의 공식 출범 후 안정적인 후계체제 구축 작업이 진행되고 있으며, 중국도 시진핑 체제 출범에 따른 대외정책의 변화를 예고하고 있다. 한국보다 대통령 선거를 먼저 치르는 미국도 민주당의 재집권이냐 공화당의 정권탈환이냐에 따라 대외전략의 기조가 판이하게 달라질 것으로 보이며, 이념과 정강이 확연하게 정반대인 한국의 대선결과도 2013년의 정세변화를 추동하는 주요한 핵심 축으로 작용하게 될 것이다.

누가 대한민국의 대통령이 될지 예상할 수 없지만, 한국의 차기대통령과 정부는 이러한 국제정세 및 동북아 환경의 급격한 변화 속에서 가장 바람직하고 합리적인 선택을 함으로써 대한민국의 국익을 극대화하고 지역의 평화와 안정, 국민들의 복지증대를 위한 노력을 기울여 나가야함은 두말할 필요가 없다. 정권을 획득한 승리감 못지않게 그 어느 때보다 부담과 책임이 따르는 중대한 시기임이 틀림없다.

2. 과거 외교·안보·대북정책에 대한 평가

차기 정부의 외교·안보·대북정책의 추진과제들을 도출하기 위해서는 과거 정부가 견지해 온 외교·안보·대북정책에 대한 반성과 성찰을 통해서 가능하다. 과거 정부들이 추진해 온 대북·안보정책의 공과에 대한 면밀한 분석을 통해 받아들일 것은 받아들이되, 실패한 부분을 반복하는 우를 범해서는 안된다.

2000년 남북정상회담을 성사시킨 국민의 정부 대북정책은 기존 우리정부의 대외정책을 남북관계 중심으로 끌어오는 패러다임의 전환을 이루었다. 이러한 한반도 중심의 대외정책은 주변국들의 대북접근법에도 영향을 주어 주변국들의 대한반도 정책도 대결에서 협력적 구조로 변화시킨 계기점을 마련해 주었다. 김대중 정부의 대북관계 개선은 미국 클린턴 행정부의 대북 포괄적 접근, 일본 고이즈미 정권의 대북관계 개선 움직임에 중요한 모티브를 제공했음을 상기할 필요가 있다.

참여정부의 대북정책은 화해협력이 지속·확장될 수 있는지에 대한 중요한 시험무대였다. 참여정부 대북정책의 특색이라고 한다면 남북화해협력을 매개로 한반도에 공고한 평화체제를 구축하려는 노력을 했다는 점이다. 경제협력의 정치·군사 분야로의 전이라는 '신기능주의'적 접근을 통해 남북 간 정치·이념적 문제, 핵·군사적 문제를 직접 협상을 통해 다루고자 하였다. 9.19 공동성명을 이끌어 내고 서해 평화정착을 위한 노력 등 여러 분야에서 성과를 거두었다.

다만, 참여정부는 분단 반세기 동안 고착되어 온 대결구조를 임기 내에 타파하고자 하는 의욕이 앞선 나머지, 내부적으로 보수·기득권층의 강한 반발을 샀고, 특히 대북문제에서 강경한 미국 공화당 행정부와 불협화음을 표출하였다. 정권적 기반이었던 진보·민주화세력은 남북관계 확대과정에서 양산되는 이념적 문제를 균형 있게 다루지 못함으로써 남북관계가 우리 사회 내부의 갈등양상으로 번지는 결과를 낳았다. 한반도 평화체제 구축 작업은 그 목표의 당위성에도 불구하고 현실의 벽을 넘지 못했다. 물론 참여정부의 노선이 다음 정권에도 지속되었더라면 그 실현 가능성이 높아졌을지도 모르는 아쉬움은 있다.

이명박 정부의 탄생은 남북관계를 전향적으로 바꾸는 데 대한 우리 사회 내부의 불안감, 거부감을 반영한다고 볼 수 있다. 이념 편향적 대북정책, 한미동맹의 훼손, 북한의 근본적 변화 미흡 등을 비판하면서 출범한 이명박 정부는 남북관계보다는 한미관계의 복원에 주력하였다. 대북정책의 고유성·독자성을 인정하기 보다는 외교안보 대외정책의 한 부분으로 인식함으로써 남북관계를 특수성보다는 국가 간 보편성의 문제로 다루었다.

또한 북한 핵문제를 남북관계와 강하게 연계시킴으로써 북한 핵문제도 해결하지 못하고 남북관계도 이어나가지 못하는 결과를 초래하였다. 제재와 압박이 중심이 된 한·미의 대북정책은 중국 등 주변국의 반발을 샀고 북한의 고립을 방조함으로써 한반도의 평화는 한 발짝도 앞으로 나가지 못했다. 결국 북한의 근본적 변화를 운운하며 출범했던 이명박 정부의 대북정책도 북한의 변화를 이끌어 내지 못하고 남북 간 신뢰관계만 훼손시켰다.

3. 차기 정부의 외교·안보·대북정책 추진방향 및 과제

1998년 김대중 정부 출범 후 15년 동안 진보에서 보수정권으로의 교체에 의해 우리의 대북정책은 일관성과 지속성을 가지지 못했다. 북한은 반세기 동안 변함없는 대남기조를 유지하고 있는 데 반해 우리는 5년마다 굴곡진 대북정책을 추진하고 있다는 점은 매우 대조적인 일이 아닐 수 없다.

2013년에 출범하는 차기정부는 이전 정부 대북정책의 공과를 바탕으로 잘된 것은 계승 발전시키되, 잘못된 점은 과감히 개선하는 새로운 대북정책의 틀을 마련하여야 한다. 나아가서 새로운 정책이 정권적 변화에 관계없이 일관되게 추진될 수 있는 틀을 만들어야 할 것이다.

작금의 한반도 주변의 국제환경은 빠르게 변화하고 있다. 주변국들의 정권 변동이 있는 상황에서 우리가 한반도 문제를 어떻게 이끌어 나갈 것인지에 대한 확고한 자리매김이 필요하다. 남북관계가 제자리인 가장 근본적인 이유는 우리 정권 혹은 주변국 정권이 교체될 때마다 각기 다른 정책을 구사해왔기 때문이다. 우리가 분명한 대외정책의 방향과 기조를 정립하지 않을 경우, 주변국의 입장과 북한의 의도에 휘말리면서 한반도 문제해결에 있어 주도력을 발휘하지 못하게 될 것이다.

1) 추진방향

첫째, 2013년이 한반도 평화 안정에 중요한 시점이라는 점에서 한반도 문제 해결을 외교안보전략 추진의 최우선 과제로 인식해야 한다. 한반도의 평화 발전, 분단의 극복, 통일의 기반 조성이라는 세 가지 측면을 고려한 가운데 외교안보전략의 기본 얼개가 갖춰져야 한다. 실용외교와 국제협력을 강조한 이명박 정부도 대외정책의 대부분이 한반도 문제 및 남북관계였다. 그러나 주요 포커스를 한미관계 복원, 안보강화에 둠으로써 남북관계를 동시에 고려하지 못하였고, 통치자의 통일·남북문제에 대한 철학의 부재는 주변 참모들의 이념적 성향에 의해 남북관계가 좌지우지되는 결과를 초래하였다. 국가안보, 국제적 공조라는 외교안보전략의 기본 바탕아래 보다 적극적이고 전향적인 대북정책이 입안될 필요가 있다.

둘째, 임기 중에 모든 것을 달성하려는 과도한 집착을 버려야 한다. 비핵화, 군사적 긴장완화, 군사적 신뢰구축 등 제반조치는 우리가 아무리 정교한 타임테이블을 마련한다고 하더라도 단기간 내에 이룰 수 없다. 차기 정부는 북한과의 정상적인 관계 형성에 우선 주력하고, 다방면의 교류와 신뢰회복을 통해 '점진적인 평화발전'을 이루는 것을 우선 목표로 하여야 한다. 북핵문제와 남북관계문제, 정치군사문제와 경제협력문제 논의를 위한 대화채널을 복원시켜 현 단계 남북 간에 해결할 수 있는 의제와 수준에 대해 폭넓게 대화해 나가는 것이 필요하다.

이 단계가 어느 정도 도달할 경우, 주변국과 협력하여 '지속가능한 평화' 상태를 만들어 나가는 것이 중요하다. '지속가능한 평화' 상태는 남북 간 협의채널이 가동되고, 천안함·연평도 사태와 같은 일이 재발되지 않는 단계를 의미한다. 이 과정에서 북핵문제가 진전을 보이고 북한이 여러 나라와 관계를 개선하고, 개방화의 모습을 보일 경우, '한반도 평화구조를 제도화'하는 노력을 전개해 나가야 할 것이다.

셋째, 남북 간 경제분야 협력은 남북관계 발전에 중요한 매개가 될 수 있다. 이명박 정부처럼 남북경협이 북한 정권의 생명을 연장시키고 있다고 보고 이를 꺼리게 된다면 아무 것도 하지 못한다. 실제로 이명박 정부는 비핵화를 남북경협의 전제조건화 함으로써 비핵화도 달성하지 못하고 남북 간 경제협력도 확대시키지 못했다. 그러는 사이 북한은 중국의 지원과 협력을 받아가면서 중국에 대한 밀착도를 높여 나가고 있다.

이는 근본적으로 핵문제에 대한 북한의 입장, 중국의 대한반도 정책의 무지에서 비롯된 것이다. 핵문제를 경제논리를 통해 풀려는 계산식은 체제보위를 모든 정책의 핵심으로 하고 있는 북한에 쉽게 적용될 수 없으며, 아무리 한미가 북한을 압박해도 북한을 죽게 내버려두지 않는 것이 중국 대북정책의 핵심이라고 볼 수 있다.

이제 우리는 대북 경제협력을 북한에 대한 시혜 혹은 반대급부로 인식하는 시각을 교정해야 한다. 북한과의 경제협력은 민족경제의 균형적 발전과 한반도 거대경제권 형성이라는 측면에서 상호의존성 확대, 미래에 대한 투자의 개념으로 인식하여야 한다. 이미 개성공단 사례를 통해 대북 경제협력의 가능성을 보았고, 10·4 선언을 통해 남북 경제협력이 확대될 수 있음을 엿볼 수 있었다. 경제협력을 통해 남북 간 상호 의존도가 증대된다면 정치, 군사적 문제해결도 탄력을 받을 수 있다.

이러한 견지에서 비핵화 등 안보적 사안과 경제협력은 적절히 분리하면서 느슨한 연계를 유지할 필요가 있다. 북한의 핵, 미사일 등 대량살상무기 폐기는 우리의 최고 목표이기도 하지만 국제공조를 통해 풀어야 한다. 이명박 정부의 비핵·개방·3000과 같이 경제적 급부와 비핵화 문제를 강하게 연계시킬 경우 오히려 우리의 행동반경을 북한의 선택에만 의존하게 되는 취약성을 노출시킨다. 미국과의 적절한 역할 분담을 통해 북핵문제를 해결하고 그 부분에서 우리가 할 수 있는 부분을 찾아나가는 것이 필요하다.

넷째, 대북 인도적 지원은 무분별한 지원보다는 국제사회의 스탠다드와 인도적 측면을 동시에 고려하여 합리적으로 조정하고, 일회성 지원보다는 북한의 개발협력을 촉진하는 수단으로 활용되어야 한다. 일례로 북한에 시급한 농업개혁을 촉진하기 위해 우리의 식량지원과 비료지원을 적절히 연계하면서 북한의 식량생산성 증대, 농업 현대화 등을 이루는 것을 말한다. 이러한 새로운 협력방식이 정착된다면 대북 일방적 지원, 퍼주기의 비판도 줄어들 수 있게 될 것이다.

다섯째, 대북정책 추진과정에서 이념적 갈등을 극복하고 정치적 이해관계, 정권변동에 관계없이 일관성을 유지할 수 있도록 우리 사회 구성원 간 대타협을 이루는 것이 중요하다. 한미관계, 대중외교, 북한의 변화 가능성, 우리사회의 다양한 이념적 스펙트럼 등을 모두 하나의 바스켓에 넣고 국민적 동의와 지지의 바탕위에 외교·안보·대북정책의 밑그림이 나와야 할 것이다.

2)추진과제

첫째, 종합적 외교·안보·대북 전략의 필요성이다. 2013년 국제정세와 주변국 상황을 고려하고 우리의 외교, 국방, 통일의 과제를 종합적으로 망라한 가운데 포괄적인 대외정책이 도출되어야 한다. 미국도 오바마 대통령의 재선이 되었던, 롬니 공화당 후보가 당선이 되든 북한문제에 대한 공세적인 태도가 예상된다. 미국이 북한과의 관계 진전을 이룰 수 있도록 우리정부가 적절한 역할을 하여야 한다.

시진핑 체제 출범의 대중관계도 마찬가지다. 북한 김정은 체제 역시 중국 시진핑 지도부에 공을 들이게 될 것이고, 우리로서는 중국이 한반도 문제 해결에 있어 균형을 갖고 대처해 나가도록 대중외교를 강화할 필요가 있다. 일본도 독도, 위안부 문제 등으로 현재 우리와 갈등상황이지만, 대북정책과 관련해서는 이해를 같이 하는 만큼 일본의 협력을 적극 구해 나갈 필요가 있다.

우리의 국방 안보 전략은 변할 수 없을 것이다. 과거 북한이 화해협력 기간 중에도 대남 도발행위를 해왔다는 점에서 안보태세를 굳건히 한 가운데 교류협력이 추진되어야 한다. 서해 NLL 문제, 한미연합훈련 등은 남북관계가 좋을 때도 늘 쟁점이 되어온 사안이다. 차기 정부는 이 문제를 일거에 해결하기 보다는 남북기본합의서와 6·15, 10·4 선언의 정신에 토대하여 남북관계의 진전에 다라 단계적으로 해결하는 방안을 강구해 나가야 할 것이다.

둘째, 차기정부 신(新) 포용정책은 평화 발전→ 평화의 지속성 유지→ 평화의 제도화라는 단계를 구분하면서 평화의 점진적 증대를 꾀하여야 한다. 북한 핵문제 해결은 최우선 과제로 설정하되, 우리가 모든 것을 해결하는 구도를 지양하고 미국 등 주변국의 대북정책과 조화를 이루는 가운데, 남북관계와 적절히 연계하여 선순환 구조를 이룰 수 있도록 해야 한다. 6자회담과 관련해서는 6자회담의 틀은 존속하되, 그 운용은 양자·다자대화를 활성화하는 것이 필요하다.

실질적으로 북미대화가 중요하며, 과거 김대중 정부기간 운영되었던 한미일 3자협의체(TCOG)와 같은 협의체를 구성하여 북핵문제 접근법과 관련된 한미일간 공조체제를 유지해 나갈 필요가 있다. 차기 정부라 하더라도 이전 정부의 정책과 단절시키지 말고 이명박 정부 '일괄타결구상'이나 미국의 '포괄적 접근법'을 수정·보완하여 협상의 틀로 유지·발전시켜 나갈 필요도 있다.

셋째, 남북경협과 대북지원은 엄격한 상호주의 혹은 남북대화의 전제조건으로 하기 보다는 지속가능한 평화의 유지, 북한의 개방과 변화, 남북경제공동체 형성의 비전을 염두에 두고 점진적으로 확대해 나가야 한다. 그러기 위해서는 새로운 합의보다는 6·15 공동선언과 10·4선언에서 합의한 실천사업(자원개발, 해주특구, 한강하구 협력, 개성공단 확대, 철도·도로 개보수, 조선협력단지 건설, 농업협력, 보건의료 협력, 기상협력 등)들에 대한 우리의 입장을 정리하여 북한과 협의를 시작해 나가는 것이 바람직하다. 이러한 협력사업들과 함께 북한 핵문제 등에서 남북관계 진전의 여건이 조성될 경우 산업·물류·환경·에너지 등 인프라 사업으로 경협을 확대해 나가는 것이 중요하다.

넷째, 남북정상회담, 남북총리회담, 남북특사교환 등 다양한 협의체를 가동하여 남북대화를 분야별로 제도화시키고 활성화시켜 나갈 필요가 있다. 남북 민간급 교류도 확대하여 북한의 개방화에 기여하게 하고 남북 간 소통의 창구로서 적극 활용할 필요가 있다. 남북 간 대화와 교류를 제도적으로 보장하기 위해 남북 상주 연락사무소와 같은 협의기구도 만들어 나가야 한다.

다섯째, 이산가족 문제, 납북자·국군포로 문제는 북한의 협조가 없이는 해결할 수 없는 한계가 있다. 단기적으로는 대북지원과 연계하여 점진적 확대를 모색해 나가되 남북관계가 어느 정도 궤도에 오르게 될 경우 북한과의 신뢰구축을 통해 종합적인 해결방안을 협의해 나가야 한다. 이 문제 해결을 위해서는 재정적 투입을 통해 문제를 해결한 독일의 정치범 석방의 사례도 참조할 수 있을 것으로 보인다.

마지막으로 대북정책 추진에 있어 아직도 보혁갈등과 남남갈등을 겪고 있으며 주요 외교관계 및 안보정책을 추진함에 있어서도 이러한 이념적 갈등 속에서 자유롭지 못하다. 다원화된 사회의 한 단면이기도 하지만 이러한 내부 갈등구조는 국민통합을 저해할 뿐 아니라 대북정책의 효율적 추진을 저해해 왔다. 그리고 이와 같은 상황이 지속될 경우 그 어떤 정권도 대북정책의 강력한 추진력을 확보하기 어렵다. 대북정책의 추진과 통일문제는 생산적인 합의구조가 형성될 때 그 성공을 담보할 수 있다. 우리가 대외정책을 입안, 실행함에 있어 국민적 합의를 수렴할 수 있는 가칭 '대통합위원회'와 같은 초당적 기구를 설립, 국민들의 민의를 모으고 정책의 실행력을 뒷받침해 나갈 필요가 있다.

* 경남대 극동문제연구소(소장 이수훈)가 발행하는 <한반도포커스> 2012년 11·12월호(제21호)에 실린 글입니다. 이번 호의 전체 주제는 '2012 대선후보의 외교안보대북정책 평가'입니다.

* 원제 : 차기 정부의 외교·안보·대북정책 추진방향 및 과제