<한반도포커스>는 극동문제연구소의 교수진과 외부 전문가들이 참여하는 한반도 문제 관련 정책소식지입니다. 이번 8호는 '임기 중반 이명박 정부의 외교안보대북정책: 평가와 과제'를 주제로 4편의 글이 실렸습니다. 7월 첫째 주 동안 매일 1편씩 소개됩니다.
1972년 설립된 경남대 극동문제연구소는 북한·통일 문제에 관한 연구와 정책 제안 활동을 활발하게 벌이고 있는 최고의 민간 연구기관입니다. <편집자>
노무현의 비핵화 실패, 이명박의 미래다?
노무현 정부는 2003년 출범하면서 대북정책의 외연을 확장하여 '동북아 평화번영정책'을 제시하면서 대북정책의 목표로 한반도 평화협정 체결을 내걸었다.1) 2002년 켈리(James Kelly) 미 국무부 차관보가 북한을 방문하면서 불거진 '2차 북핵 위기' 속에서 출범했던 노무현 정부가 내건 목표치곤 야심찼다. 북한이 농축우라늄 핵개발을 한다는 1기 부시 정부의 문제 제기는 당시의 상황에서 볼 때 간단한 것이 아니었다.
물론 목표는 원대해야 하고, 김대중 정부가 이뤘던 화해협력 정책을 한 단계 업그레이드해야 한다는 조바심도 작용했을 수 있다. 그나마 평화체제 논의를 할 수 있다는 2005년 9·19 공동성명 채택에 만족해야 했다. 그러나 북한의 1차 핵실험은 노무현 정부의 대북정책 목표가 성급한 것이었고, 이룰 수 없는 '꿈'이었음을 상징적으로 보여주었다.
이명박 정부는 어떤가. 북한의 핵무기 개발이 본격적으로 시동이 걸린 1차 핵실험의 국면에서 출범했다. 어쩌면 이명박 정부가 '비핵화'를 목표로 내건 것은 당연했는지도 모른다. 2006년 10월의 1차 핵실험 다음 해가 바로 대선 국면이었으니, 북한의 핵실험이 노무현의 실패인 이상, 이명박이 대통령이 되기 위해서 비핵화는 필수였을 것이다.
결과론적인 얘기이지만, 임기의 절반이 지난 지금 되돌이켜 보면 이명박의 대북정책 목표인 비핵화도 노무현의 목표인 평화협정 체결만큼이나 실패로 돌아갈 가능성이 높아 보인다. 더욱이 천안함 사건으로 6자회담 재개조차 가늠하지 못하는 상황임을 고려하면 실패는 확실해 보인다.
盧·李 북핵정책, 같고도 다르다
흥미로운 사실은 노무현의 평화협정 체결이나 이명박의 비핵화는 거의 같은 목표라는 사실이다. 북핵 6자회담 국면에서 가장 포괄적이면서도 북핵 문제 해결을 위한 가장 구체적인 합의문서인 9·19 공동성명에서는 북한이 "모든 핵무기와 현존하는 핵 계획을 포기"하는 것과 함께 6자는 "동북아시아의 항구적인 평화와 안정을 위해 공동 노력"하고 "직접 관련 당사국들은 적절한 별도 포럼에서 한반도의 영구적 평화체제에 관한 협상을 가질 것"이라고 합의했다.
요컨대 평화체제를 구축하기 위한 평화협정은 북한의 핵포기와 쌍을 이루는 것이다. 따라서 이명박이 비핵화를 원한다면 평화협정 체결도 원한다는 말이 된다. 뒤집어 보면 노무현의 목표가 이룰 수 없는 것이었다면 이명박의 목표도 이룰 수 없는 것이 된다는 것이다.
이명박 정부는 북핵 폐기라는 제법 구체적인 목표를 내걸고, 거기다 '개방'이라는 목표를 하나 더 얹었다. 그리고 이 두 가지를 북한이 취한다면 북한의 1인당 국민소득을 10년 안에 3000달러로 만들어 주겠다는 공약까지 더했다.
물론 이는 정확하게 그렇게 하겠다는 것이라기보다 북한이 이미 개발한 핵무기를 폐기하고, 핵무기를 개발하려는 프로그램을 중단 및 포기한다면, 또한 경제적 문호를 개방하고 이를 위한 경제개혁을 취한다면, 김대중 및 노무현이 취한 대북 경제협력과는 비교도 할 수 없는 정도의 대북지원과 협력을 하겠다는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 정부 출범 초 이 정책에 대한 비판이 쏟아져 나오면서 여러 가지 말이 나왔지만 사실 이 정책의 구체적인 그림은 여전히 확실하지 않다.
그러나 어쨌든 노무현과 이명박의 대북정책은 많은 공통점을 갖고 있다. 그것은 두 정부가 견지했던 북한관이나 북한문제에 대한 인식이 같아서라기보다 북한문제가 갖는 한계성 때문이다. 물론 이러한 공통점은 훨씬 더 많은 차이점에 의해 가려진다는 사실을 간과할 필요는 없다.2)
첫째, 노무현이 비핵화라는 목표를 최우선적인 것으로 삼지 않는데 반해, 이명박은 비핵화야말로 대한민국 정부가 최우선적으로 해결해야 할 만큼 급박하고도 심각한 문제이므로 직접적인 타겟으로 삼아야 한다고 강조한다.
둘째, 노무현은 북핵 문제 해결에 한국이 주도적인 역할을 해야 한다고 강조했지만, 이명박은 국제 공조, 특히 한미 공조를 통한 해결에 비중을 두고 있다. 이명박이 2009년 "우리도 우리의 안을 갖고 있어야 한다"는 발언을 했음에도 불구하고 이명박 정부는 한미 공조와 더불어 북한을 제외한 "5자 협의"를 성사시키기 위한 외교적 노력을 기울인 바 있다.
셋째, 노무현은 남북 간에 대화와 교류를 지속시킴으로써 북한에 대한 남한의 레버리지를 신장시키는 노력에 방점을 찍었지만, 이명박은 그것을 전도시키려 했다. 즉 남북관계가 진정으로 발전하려면 북한의 비핵화가 선행돼야 한다는 것이다.
넷째, 노무현은 북한이 핵포기를 할 의사가 있다는 기대와 믿음을 갖고 있는데 반해서, 이명박은 북한의 핵보유 의지가 상당히 강하기 때문에 이를 변화시키는 것은 쉽지 않다는 북한관을 견지하고 있다.
다섯째, 비핵화를 하는 과정과 관련해서 노무현은 단계적으로 쉬운 것부터 어려운 것으로 이행하면 된다는 입장이지만, 이명박은 어려운 것부터 먼저 실천에 옮겨야 북한의 비핵화 의지를 확인할 수 있다고 본다.
'일괄 타결'
이같은 이명박 정부의 입장은 2009년 9월에 '일괄타결'(Grand Bargain) 구상에 와서 분명하게 드러났다. <그림 1>은 2008년도 이명박 정부가 출범한 직후 제출된 '3000' 구상을 도해한 것이다. 이는 핵폐기 단계에 들어서야 대규모 지원에 착수한다는 것을 보여주고 있다.3)
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| ▲ <그림1> 비핵·개방·3000 구상의 구상도 ⓒ류길재 |
이명박 대통령은 2009년 9월 21일 유엔 총회 참석을 위해 미국을 방문한 기회에 미국외교협회와 코리아소사이어티 주최의 간담회에서 북핵 문제 해결을 위한 이른바 '일괄타결'(Grand Bargain)안을 밝혔다. 정부가 설명하는 일괄타결 방안의 핵심은 북한의 핵무기 개발 프로그램 중 가장 중요한 부분, 예컨대 핵연료봉이나 추출된 플루토늄 등을 먼저 국제사회가 확인할 수 있는 절차와 방법을 거쳐 폐기해야 한다는 것이다. 이와 같이 북한이 '되돌릴 수 없는'(irreversible) 행동을 단번에 보여주면 그에 맞춰 대규모의 지원에 착수한다는 것이다.
이 방식은 단계별로 북한이 취해야 할 비핵화 행동에 대해 그에 상응하는 보상을 섞어서 병행시키는 이른바 '패키지 딜'(package deal) 방식과는 다르다고 정부는 설명하고 있지만,4) 정확하게 무엇이 다른지는 불분명하다. 9월 말 한국을 방문한 스타인버그(James Steinberg) 국무부 부장관은 일괄타결안과 미국 정부의 패키지 딜, 즉 포괄적 타결안 간의 차이에 대한 논란에 대해 "두 방안은 동일한 것"이라고 확인했다.
이 구상은 2009년 6월 한미 정상회담에서 언급된 사항이며, 북핵 문제의 사안을 하나씩 단계적으로 풀어가는 점진적(piecemeal) 방식은 안 된다는 데 한미 양국이 인식을 같이 했다고 한다. 즉 북한이 과거처럼 비핵화 행동에 있어서 뭔가를 하면 뭔가 대가를 주고 다른 걸 하면 또 다른 보상을 주는 방식은 제대로 돌아가지 않는다고 본다는 것이다.5)
일괄타결안이 갖는 장점은 고질적인 북핵 문제의 고리를 단기간에 끊을 수 있는 방안이라는 점이다. 플루토늄과 같이 핵무기와 다를 바 없는 핵물질 자체를 우선 폐기 또는 반출함으로써 비핵화 협상의 선순환을 낳을 수 있을 뿐만 아니라 신뢰 구축을 조기에 이뤄낼 수 있다.
두 번째로는 협상의 기간을 단축시킬 수 있다. 예컨대 북한의 비핵화 결단이 우선적으로 이뤄지게 되면 납치 문제에 집착하고 있는 일본 정부의 입장을 긍정적으로 바꿀 수 있는 등, 참여국 정부의 국내 정치적 지지를 동원하는 데 효과를 거둘 수 있어서 6자회담에서 각국의 협상력을 최대화시킬 수 있다.
이와 같이 회담 참여국들의 협상력 제고는 다시 북한의 비핵화 조치를 끌어내는 데 기여할 수 있어서 조기에 비핵화라는 목표에 도달할 수 있을 것으로 기대된다. 셋째, 미국의 포괄적 패키지 방안과 수렴할 수 있다는 것이다. 위에서 언급했듯이 미국 정부는 두 방안의 유사성을 강조하고 있어서 한미 양국 공조에 기여할 수 있다.
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| ▲ 이명박 대통령은 지난해 9월 21일 미국외교협회(CFR).코리아소사이어티(KS).아시아소사이어티(AS) 공동주최 오찬에 참석해 '차세대 한미동맹의 비전과 과제'란 제목의 연설을 하면서 '그랜드 바겐' 안을 내놓았다. ⓒ연합뉴스 |
北이 수용할 수 있나
그러나 문제는 북한의 수용 가능성이 거의 없다는 데 있다. 실제로 북한은 일괄타결안을 일축했다. "일괄타결안은 이미 내외의 규탄을 받고 폐안이 된 '비핵 개방 3000'을 그대로 답습한 것"이라고 비난했다. 그러면서 "조선반도 핵문제는 철두철미 조미(북미) 사이에 해결돼야 할 문제"라고 덧붙였다.6)
문제는 북한이 핵심 물질부터 협상의 대상으로 삼겠느냐는 것인데, 지금까지의 협상 과정으로 봐서 가능성은 없다고 할 수 있다. 또 다른 문제점은 북한이 협상에 응하되, 폐기하는 물질의 양을 최소화하는 등 북한이 해야 할 조치들을 축소하게 되면 과거와 같이 쉬운 것부터 한다는 단계론적 접근과 무엇이 다른지 애매해질 수 있다.
이러한 문제점에도 불구하고 출범 후 1년 8개월 만에 등장한 일괄타결안이 주목을 받았던 것은 같은 시점에 터져 나온 남북 정상회담설 때문이다. 정상회담을 통해 이명박 정부 하에서의 새로운 남북관계가 그려지는 것이 아닌가 하는 기대가 있었고, 그것은 자연스럽게 일괄타결안이 제기된 현실적 근거가 아닌가 하는 억측도 나왔다.
그러나 시간은 이 모든 기대와 억측을 한꺼번에 날려 버렸고, 급기야 2010년 3월 26일 천안함이 차가운 바다 속으로 침몰하면서 스러져간 46인의 용사와 함께 '귀환불가'의 상태가 돼 버렸다.
꿈은 이루어질까
노무현 정부와 이명박 정부의 대북정책과 북핵정책을 되돌아 보면 "꿈은 이루어진다"는 구호에 기대고 있다는 점에서 동일하다. 그러나 이명박 정부는 보수 정권으로서 북핵 문제가 갖는 심각성을 의식하지 않을 수 없었다. 북한의 핵무기가 북한 정권을 유지시켜 줄 수도 없을 뿐만 아니라, 핵무기 때문에 오히려 북한 정권이 위태로워질 수 있다는 역설을 북한이 외면하는 한, 이 땅의 보수 세력은 북핵 폐기를 제일의 목표로 내세울 수밖에 없을 것이다. 그것을 내세운 이명박의 꿈이 이뤄지지 않는 것을 최종적으로 확인하는 2013년 2월 25일 이후에도 말이다.
이제 이명박 대통령에게는 절반의 임기가 남아 있다. 만일 비핵화라는 꿈을 여전히 견지하고 있다면 그 꿈에 걸맞은 노력부터 재구상해야 한다. 꿈을 이루는 것보다, 그 과정에서 필요한 것을 그것도 2년 반―실제로는 그보다 훨씬 짧은 시간이겠지만―안에 장착하는 것이 필요하다.
그것이 비핵화의 주문을 외는 것이 아님은 분명하다. 한미공조를 강화하는 것은 필요하지만 그것만으로 충분하지 않다는 것도 깨닫는 것이 중요하다. 북핵 문제의 중요성과 심각성만큼 이를 북한 문제라는 큰 틀에서 접근하는 길이 무엇인가를 고민하고 성찰하는 것이 필요하다.
때마침 이명박 대통령이 G20 정상회의 참석차 캐나다 토론토를 방문하면서 "남도 도와주는데 북한을 도와주지 않을 이유가 없다"고 말한 것은 의미심장하다. 만일 그 의미가 인도주의적인 대북 지원을 얘기하는 것이라면 시의적절하다. 남북한이 함께 협력할 수 있는 일이 있다면 그것을 실행에 옮기는 것이 필요하기 때문이다. 북한의 경제난이 재발할 가능성이 현실화되고 있는 상황에서 대북 지원은 그 어느 때보다 절실히 요구된다. 그러나 이미 2년 반 동안 이와 유사한 얘기들이 없었던 것이 아니라는 사실을 상기한다면 단지 구두선(口頭禪)이 아닌가 하는 우려도 있다.
반면에 김대중과 노무현 대통령의 지지 세력들도 비핵화의 필요성에 공감하는 것이 필요하다. 북한 핵이 우리를 겨냥한 것이 아니라느니, 자위를 위해 하는 것이라느니, 북핵 문제는 미국에게 절박한 것이라느니 하는 말로써 본질을 흩트리고, 나아가서 '남남갈등'의 재생산에 기여하지 말아야 한다.
북한이 9월 상순에 44년 만에 당대표자회를 소집했다. 두 번 밖에 개최되지 않았지만, 두 번 다 정치적 위기 상황에서 개최된 전력이 있는 당대표자회이니만큼 작금의 북한 정세가 심상치 않다는 것을 말해 준다. 어떤 당조직 및 인사 개편이 있을 지 초미의 관심이지만, 그 자체만으로도 북한의 장래에 직접적인 영향을 미칠 사건이 될 것이다.
이와 같이 한반도 정세가 한 치 앞도 내다보지 못하는 상황에서조차 비핵화가 우선이냐, 교류협력이 우선이냐를 놓고 싸움질만 한다면 민족과 국가의 미래는 암담하기 그지없다.
NOTES
1) 엄밀하게 말하면 노무현 정부 대북정책의 목표는 "한반도 평화증진"과 "남북한 공동번영 실현 및 동북아 공동번영 추구"이지만, 한반도 평화증진은 평화체제 구축이고, 평화체제 구축의 최소한의 요건이 평화협정 체결로 제시됐기 때문에 평화협정 체결을 목표라고 해도 과언이 아니다. 통일부, 『통일백서 2004』, pp. 27-30. 물론 이런 내용은 2005년에 와서 삭제됐다. 이는 2006년 판 『통일백서 2006』을 참조할 것.
2) 이하 부분은 필자의 글 "북핵 문제의 성격과 해결을 위한 전략 구상," 『한국과 국제정치』 제25권 4호 (2009. 12)에서 인용한 것임.
3) 2009년 8·15 경축사에서 이명박 대통령은 "북한이 그런(핵을 포기하는) 결심을 보여준다면 우리 정부는 한반도의 새로운 평화구상을 추진할 것"이라고 함으로써 핵폐기 단계가 아니라도 대규모 지원이 가능하다고 해석될 수 있는 입장을 나타냈다. (괄호는 필자)
4) 『조선일보』(2009년 9월 22일), 5면.
5) 『중앙일보』(2009년 10월 1일), 10면.
6) 『한국일보』(2009년 10월 1일), 1면
* 원제 : 이명박 정부의 북핵정책 : 노무현 정부와의 비교적 맥락에서
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